Методические рекомендации к отчёту по практике. УММ (6). Научноисследовательская работа тип практики Направление подготовки 38. 04. 04 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 1.34 Mb.
|
|
I. ЖИЛИЩНОЕ ХОЗЯЙСТВО КАК ОТРАСЛЬ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНО- ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА Среди отраслей экономики жилищное хозяйство (сфера) выделяется не только своей социальной значимостью, но и, в связи с этим, является наиболее проблемной отраслью. Именно поэтому сфера жилищного хозяйства наиболее зарегулирована государством, что, зачастую не всегда положительно сказывается на решении основных текущих задач, свя- занных с эффективным обеспечением функционирования данной отрасли. Рассмотрим по- нятие жилищного хозяйства и определим его место в системе жилищно-коммунального хо- зяйства страны. Сущность и понятие «жилищная сфера» в российском законодательстве впервые были сформулированы и раскрыты в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной поли- тики». В ст. 1 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» дано следующее определение жилищной сферы – «это область народного хозяйства, включающая строи- тельство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт» 1 Жилищное хозяйство – это сфера экономики, часть хозяйства страны, обеспечиваю- щая содержание в надлежащем состоянии, функционирование жилого фонда, то есть сово- купности жилых и вспомогательных помещений 2 В СССР жилищное хозяйство определялось как «отрасль хозяйства, имеющая своей задачей удовлетворение жилищно-бытовых потребностей населения и его расселение в со- ответствии с нуждами растущего народного хозяйства страны» 3 Жилищное хозяйство - это крупная отрасль непроизводственной сферы, предназна- ченная для сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельно- сти человека, дальнейшего повышения общего уровня благоустройства и санитарного со- стояния городов 4 Чекалин В.С. в своих трудах отмечал, что жилищное хозяйство включает с одной стороны жилищный фонд, а с другой стороны - предприятия, созданные для его обслужи- вания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управ- ления этой деятельностью. Как мы видим из определений, основу жилищного хозяйства составляет жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности: жилые дома, специализированные дома (общежития, маневренный фонд, дома-интернаты для ин- валидов, ветеранов и т. д.), служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Таким образом, сделаем вывод, что жилищное хозяйство представляет собой сово- купность объектов жилищного фонда и деятельность по обеспечению их использования для удовлетворения потребностей людей в защищенном пространстве для их жизнедеятельно- сти. Как мы видим, все определения сводятся к тому, что жилищное хозяйство – это сфе- ра или отрасль экономики, обеспечивающая функционирование жилищного фонда и отве- чающая за его надлежащее состояние и использование. Там же в ст. 1 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» дается определение недвижимости в жилищной сфере и жилищному фонду. Недвижимость в жилищной сфере – это недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения в границах имущества, включающее: зе- мельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помеще- 1 Ст. 1 Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 № 4218-1 (ред. от 22.08.2004) //Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения 05.05.2018). 2 Библиотека словарей ИНФРА-М [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://termin.bposd.ru/publ/zhilishhnoe_khozjajstvo/8-1-0-23351 (дата обращения 06.05.2018). 3 БСЭ [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://dic.academic.ru (дата обращения 06.05.2018). 4 Чекалин В.С. Экономика городского хозяйства: Учеб. / В.С. Чекалин. - СПб.: ГИЭУ, 2010. - С. 79. ниями, приусадебные хозяйственные постройки, зеленые насаждения с многолетним цик- лом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного и временного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы 5 Жилищный фонд – это совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы- приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, жилые помещения из фонда жилья для временного поселения граждан, утративших жилье в результате обра- щения взыскания на жилое помещение, которое приобретено за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилья, и заложено в обеспечение возврата кредита или целевого займа, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, вете- ранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания 6 По мере роста благосостояния населения требования к объему и качественным ха- рактеристикам жилищного фонда повышаются, соответственно изменяется и структура жи- лищного фонда. Обычный жилой дом является сложным инженерным сооружением насы- щенным различными коммуникациями: отопление, холодное и горячее водоснабжение, электроснабжение, телефон, радио, телевидение (при наличии коллективных антенн), вен- тиляционные системы и т. п. В многоэтажных жилых домах имеются лифты и мусоропро- воды. Если свои квартиры жильцы обустраивают сами, то для мест общего пользования (подъезды, чердаки, подвалы, кровля) необходимо специальное обслуживание. Придомовая территория также требует специального обустройства и обслуживания. Именно поэтому сфера жилищного хозяйства требует особого внимания не только со стороны государства и управляющих компаний, но и со стороны других заинтересован- ных лиц – общества в лице собственников и пользователей объектов жилищного хозяйства. Отметим, что государственное управление сферой жилищного хозяйства включает: - процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за разви- тием жилищного сектора, надлежащим содержанием и ремонтом жилищного фонда, инже- нерного оборудования, придомовых территорий; - установление принципов расчета, сбора и использования платежей за жилье и ком- мунальные услуги. Как мы видим, жилищное хозяйство в настоящее время неотделимо от коммуника- ций и инженерно-технических, технологических и прочих процессов, обеспечивающих его функционирование. Для определения места жилищного хозяйства в структуре народного хозяйства стра- ны, рассмотрим понятие жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ). Российское законодательство понятие ЖКХ применяется довольно широко, но, зача- стую не дает его прямого определения. Так, например, в ФЗ «О Фонде содействия рефор- мированию жилищно-коммунального хозяйства» 7 , определены основы и принципы финан- сирования проведение капитального ремонта многоквартирных домов для субъектов Рос- сийской Федерации и муниципальных образований, но при этом не раскрывает понятие ЖКХ. ФЗ от 21.07.2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жи- лищно-коммунального хозяйства» 8 регулирует отношения, возникающие при создании, эксплуатации и модернизации государственной информационной системы жилищно- 5 Там же. 6 Там же. 7 ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21.07.2007 г. № 185-ФЗ //Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения 11.05.2018). 8 ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» от 21.07.2014 г. № 209-ФЗ//КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения 11.05.2018). коммунального хозяйства, но прямое определение искомого понятия отсутствует. По смыс- лу положений указанного закона, состав жилищно-коммунального хозяйства представлен такими сферами деятельности, как: - жилищный фонд, - управление общим имуществом в многоквартирных домах, - содержание и ремонт общего имущества в многоквартирных домах, - предоставление коммунальных услуг и поставка ресурсов. Понятие ЖКХ используется и в нормативно-правовых актах Президента РФ 9 и Пра- вительства РФ 10 . Согласно этим документам к сфере ЖКХ следует относить деятельность, направленную на улучшение условий проживания граждан в жилищном фонде, в частно- сти: - управление многоквартирными домами, капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах; - деятельность в сфере поставки коммунальных ресурсов (предоставления комму- нальных услуг); - ведение государственной информационной системы ЖКХ, а именно социальной политики, кадровой политики, общественного контроля. Исследуя содержательную часть правовых актов органов исполнительной власти РФ и иных органов, необходимо отметить, что понятие ЖКХ рассматривается, прежде всего, как вид экономической деятельности. Так, например, в Приказе Минфина России «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» 11 при расшифровке расхо- дов на обеспечение деятельности и поддержание жилищно-коммунальной отрасли эконо- мики к ЖКХ относятся: - жилищное хозяйство (жилищный фонд); - коммунальное хозяйство (оказание коммунальных услуг населению); - благоустройство (проведение мероприятий по содержанию территории муници- пального образования, повышение комфортности условий проживания граждан). После утверждения Минстроем России собирательных классификационных группи- ровок отрасли жилищно-коммунального хозяйства 12 , понятие ЖКХ рассматривается как деятельность, направленная на обеспечение жизнедеятельности населения, создание ком- фортных условий проживания граждан в своих жилищах и на благоустроенных территори- ях, включающая в себя виды деятельности, услуги, работы, прописанные в собирательной классификационной группировке видов экономической деятельности ЖКХ 13 В отличие от федерального законодательства, не раскрывающего понятие ЖКХ, в ряде субъектов Российской Федерации, например, в Кемеровской области, исследуемое по- 9 Указ Президента РФ от 28.04.1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.05.1997. № 18. Ст. 2131; Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и по- вышению качества жилищно-коммунальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 07.05.2012. № 19. Ст. 2337. 10 Распоряжение Правительства РФ от 26.01.2016 г. № 80-р «Стратегия развития жилищно-коммунального хо- зяйства в Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 01.02.2016. № 5. Ст. 758. 11 Приказ Минфина России «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» от 01.07.2013 г. № 65н//КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения 20.05.2018). 12 Приказ Минстроя России «Об утверждении собирательных классификационных группировок отрасли жи- лищно-коммунального хозяйства» от 27.04.2016 г. № 286/пр// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 33. 15.08.2016. 13 Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017-2019 годы, утвержденное Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 08.12.2016 г. // Солидарность. № 3. 2017 (нача- ло); Солидарность. № 4. 25.01- 01.02.2017 (окончание). нятие определено и приняты законы о регулировании отношений в рассматриваемой сфе- ре 14 Парламентом Республики Северная Осетия - Алания был также принят закон «О жи- лищно-коммунальном хозяйстве», в котором под ЖКХ понимался комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг 15 Практика показывает, что суды, при рассмотрении споров в сфере ЖКХ, используют также положения законов, принятых на региональном уровне. Как мы видим, ЖКХ включает в себя, в т.ч. и жилищное хозяйство. Таким образом, ЖКХ являясь отраслью народного хозяйства, включает в себя сле- дующие элементы, укрупненно представленные на рис. 1. Рисунок 1 – Укрупненные элементы ЖКХ Как мы видим, жилищное хозяйство занимает одно из ведущих мест в структуре ЖКХ, наряду с коммунальных хозяйством и благоустройством территорий. Также немаловажное значение имеют и такие участники ЖКХ, как поставщики и по- требители предоставляемых и оказываемых услуг. К поставщикам данных услуг и ресурсов можно отнести поставщиков: - электроэнергии; - теплоснабжения; - водоснабжения; - водоотведения; - благоустройства; - вывоза твердых бытовых отходов (ТБО). В связи с этим в структуре ЖКХ можно выделить ведущую роль таких смежных от- раслей как строительная и энергетическая. Строительная отрасль обеспечивает строитель- ство и производство строительных материалов, энергетическая отрасль – поставку различ- ных видов энергии для бытовых и промышленных нужд. К потребителям данных услуг относятся физические лица и юридические лица. Важным моментом проведенного исследования является констатация факта, что от- расль ЖКХ регулируется разнообразными организациями, которые включают: государ- 14 Закон Кемеровской области «О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области» от 12.11.1997 г. № 37-ОЗ [Закон: принят Законодательным собранием Кемеровской области 30.10.1997] // Кузбасс. № 213. 19.11.1997. //Консультант Плюс [Электронный ресурс]: Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения 20.05.2018). 15 Закон Республики Северная Осетия - Алания «О жилищно-коммунальном хозяйстве» от 30.04.1999 г. № 12- РЗ // Консультант Плюс [Электронный ресурс]: Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения 20.05.2018). ЖКХ Жи- лищное хо- зяйство Потре- бители услуг Комму- нальное хо- зяйство Благо- устройство По- ставщики услуг и ре- сурсов Обще- ственные организации и пр. Саморе- гулируемые организации Государ- ство ственные организации, саморегулируемые организации данной отрасли (отраслевые СРО) и общественные организации. У каждого участника отрасли ЖКХ свои интересы, без учета которых невозможно функционирование самой отрасли. Интересы участников отрасли ЖКХ представлены в табл. 1. Таблица 1 - Интересы участников отрасли ЖКХ Участники отрасли ЖКХ Интересы участников отрасли ЖКХ Поставщики услуг и ресурсов Обеспечение потребителей ресурсов своевре- менной и качественной поставкой требуемых ресурсов. Своевременное получение дохода от постав- ленных ресурсов и услуг. Экономия энергоресурсов. Эффективное ис- пользование энергоресурсов. Потребители услуг Получение своевременных и качественных услуг для обеспечения жизнедеятельности. Государство в лице: региональных и муниципальных органов вла- сти, местных администраций и т.п. Обеспечение эффективности отрасли. Выведе- ние отрасли из кризисного состояния. Повыше- ние качества жизни населения страны. Саморегулируемые организации (отраслевые СРО) Обеспечение защиты и поддержки участников СРО. Выявление недобросовестных управляю- щих компаний в сфере ЖКХ. Обеспечение кон- курентоспособного выбора управляющих ком- паний. Обеспечение качества предоставляемых услуг. Общественные организации, созданные потре- бителями услуг отрасли ЖКХ Осуществление контроля за деятельностью предприятий и компаний отрасли. Снижение стоимости услуг для собственников. Прочие участники: - предприятия и организации отрасли, управля- ющие компании, - товарищества собственников жилья Обеспечение потребителей своевременными и качественными услугами. Обеспечение эффек- тивности деятельности. образовательные организации (в части квали- фикации, переквалификации, повышения ква- лификации, дополнительного образования) Обеспечение отрасли высококвалифицирован- ными и профессиональными кадрами научно-исследовательские организации (разра- ботка ресурсосберегающих технологий т.п.) Обеспечение отрасли инновационными разра- ботками, технологиями и материалами, позво- ляющими сократить потребление ресурсов и увеличить эффективность их использования. Получение инвестиций и грантов для проведе- ния научно-исследовательских разработок. В связи со значительной социальной значимостью отрасли ЖКХ в экономике стра- ны, ее проблемами, низкой конкурентоспособностью и, вместе с тем, в связи со значитель- ной долей ее услуг, необходимо обеспечение взаимодействия всех элементов этой системы на принципах хозяйственности, открытости, экономичности, самоуправляемости, автоном- ности, конкурентоспособности и социальной ориентированности. В нашем исследовании мы большее внимание уделим понятию «жилищное хозяй- ство» или «жилищная сфера», развитию норм и правил регулирования данной сферы. По нашему мнению, их реализация позволит избежать конфликта интересов между участниками отрасли ЖКХ и достичь определенного равновесия между интересами населе- ния, саморегулируемых организаций, общественных организаций, строительных и управ- ляющих организаций, региональных и муниципальных органов власти, ответственных за контроль и регулирование протекающих процессов в сфере жилищного хозяйства. Таким образом, можно сделать вывод о том, что жилищное хозяйство - это сложная система, объединяющая в себе не только экономические, но и социальные интересы, по- скольку от качества удовлетворения социальных интересов будет зависеть и качество жи- лищной сферы в целом. Отсюда следует, что сферу жилищного хозяйства следует рассматривать как соци- ально-экономическую систему. При этом принципиально важным в раскрытии сущности жилищного хозяйства является его предназначение – удовлетворение жилищных потребно- стей населения. |