Методические рекомендации к отчёту по практике. УММ (6). Научноисследовательская работа тип практики Направление подготовки 38. 04. 04 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 1.34 Mb.
|
|
Вид профессиональной деятельности Количество СРО СРО, основанные на добровольном членстве 433 СРО строителей 238 СРО проектировщиков 173 СРО в области энергетического обследования 104 СРО арбитражных управляющих 49 СРО изыскателей 37 32 Совершенствование государственного управления [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ar.gov.ru (дата обращения 20.02.2019). Вид профессиональной деятельности Количество СРО СРО кадастровых инженеров 17 СРО оценщиков 16 Прочие виды СРО 12 Итого 1079 Как мы видим, из них 646 саморегулируемых организаций действуют в отраслях, в которых введено обязательное членство участников рынка в саморегулируемых организа- циях. Долевое соотношение СРО по профессиональным сферам представлено на рис. 4. 40% 22% 16% 10% 5% 3%2% 1% 1% СРО, основанные на добровольном членстве СРО строителей СРО проектировщиков СРО в области энергетического обследования СРО арбитражных управляющих СРО изыскателей СРО кадастровых инженеров СРО оценщиков Прочие виды СРО Рисунок 4 - Долевое соотношение СРО по профессиональным сферам на 1 января 2018 г. Как мы видим, 40% от всего количества СРО в России приходится на организации, членство в которых носит добровольный характер, и 60% на СРО в тех сферах профессио- нальной деятельности, в которых законодательно введено обязательное членство. 6. Государство как надзиратель: у государства имеются надзорные полномочия. При такой форме деятельности ассоциация хоть и имеет возможность регулировать деятель- ность организаций-членов, но государство сохраняет полномочия по окончательному надзору, при котором оно имеет право отменить решения ассоциации и принудить к вы- полнению своих инструкций. На практике такая угроза государственного вмешательства служит мотивирующим фактором к качественному осуществлению саморегулирования. Данный вид ассоциаций часто встречается в определенных отраслях промышленности. Главным фактором создания и поддержки государством подобных ассоциаций в отраслях промышленности являются технологические и юридические особенности деятельности, в которых сложно разобраться. Поэтому государство вынуждено поддерживать СРО в про- мышленных отраслях для того, чтобы не пришлось содержать большой штат юристов и специалистов в этих отраслях. 7. Государство как регулятор: на государстве полностью лежит вся ответственность по регулированию деятельности организаций. В этой системе нет общественного регулиро- вания. Вместо этого государство берет на себя ответственность за соблюдение всех правил, инструкций и надзор за действиями организаций. В этом случае сильно развито лицензиро- вание деятельности. К такому виду деятельности можно отнести государственное регули- рование строительства в Советском Союзе, когда еще не существовало ассоциаций и сою- зов предприятий, и государство единолично управляло отраслью через лицензирование, принятие законов и стандартов качества (например, СНИП – строительные нормы и прави- ла). Проведем сравнительный анализ государственного и общественного регулирования в России и в Германии. Германский опыт перехода к саморегулированию отраслей экономики значительно отличается от опыта США. В Германии система самостоятельного управления отраслями называется corporatism (корпоратизм). Корпоратизм используется для обозначения процесса использования официально разрешенных общественных организаций для ограничения участия народа в политическом процессе и подавления власти гражданского общества. Перечень таких организаций может включать объединения предпринимателей, профсоюзы, религиозные общества, правоза- щитные организации и т.д. Как правило, государство устанавливает жесткие требования на выдачу лицензий этим организациям, что уменьшает их количество, позволяет государству контролировать их деятельность и стимулирует надзор организаций над своими членами 33 Государственный корпоратизм обозначает практику государственного регулирова- ния частных и общественных организаций с целью учреждения государства как источника их легитимности и участия чиновников в их управлении. Schmitter определяет corporatism как систему представления интересов ассоциации, в которой ее члены объединяются по ограниченному числу исключительных, обязательных, неконкурентных интересов. Такие объединения признаются государством и получают от него исключительное право на управление (лицензию), заключающееся в передаче моно- польных прав государства в пользу ассоциации в обмен на возможность использования государством определенных средств управления при выборе руководителей ассоциации и установление некоторых требований к ней и условий ее поддержки 34 В германской модели corporatism торговые ассоциации выступают как главные субъекты, располагающиеся между государством и бизнесом. Основа германской модели – необременение государства. Увеличение правительственных расходов и дефицита в про- граммах социального обеспечения привели к тому, что роль государства была сокращена посредством передачи части его полномочий частному сектору, государство решило под- держать создание профсоюзов и торговых ассоциаций. Предоставив монополистическое право выступать им от лица промышленности, государство сделало членство в ассоциациях обязательным, чтобы гарантировать полное выполнение правил. Соблюдение частных государственных интересов (private interest governments – PIG) ограничивается действиями ассоциации, которым делегированы государственные полномо- чия без возможности самостоятельного установления правил деятельности. Исходя из это- го, сегодняшнее развитие регуляционных процессов в России ближе к опыту Германии, по- скольку саморегулируемые организации практически не допускаются до принятия и разра- ботки законопроектов по развитию той или иной отрасли. Именно поэтому и возникают впоследствии жалобы населения на некачественные решения государственных и муници- пальных органов власти, принятые без учета мнения отраслевых и общественных организа- ций. Что и получилось, например, с принятием закона о капитальном ремонте, когда враз- рез с предыдущей политикой и после поступления значительного числа замечаний от насе- ления по всей стране, в конце 2015 года были изменены правила взимания этих сборов с 33 Астафьев С.А. Влияние присоединения РФ к ВТО на становление саморегулирования в инвестиционно- строительной сфере // Экономика и управление народным хозяйством. Вестник ТОГУ. 2011. N 3 (22). С. 111 - 118. 34 Schmitter P.C. Still the Century of Corporatism? In Trends Towards Corporatist Intermediation, ed. Philippe C. Schmitter and G. Lehmbruch: 7 - 52. London: Sage Publications, 1979. пенсионеров в сторону уменьшения. Далее проведем сравнительный анализ государственного и общественного регулиро- вания в России и в Японии Опыт Японии кардинально отличается от опыта европейских стран и Америки тем, что законодательство о саморегулировании в Японии значительно более либеральное, чем в других странах. Переход к саморегулированию в Японии начал осуществляться в 70-80 гг. XX века, когда правительство Японии решило ослабить государственное регулирование и дать право предприятиям самостоятельно принимать решения о рынках сбыта продукции, качестве товаров и т.п. В связи с этим многие отрасли промышленности стали полагаться на практику саморегулирования через торговые ассоциации с целью установления правил торговли и средств управления рынками. Астафьев С.А. в своей статье 35 выделил четыре основные области изменений, свя- занных с переходом Японии от политики государственного контроля за предприятиями к системе саморегулирования промышленности: 1. Изменение отношения структур власти к промышленности. С окончанием прак- тически тотального государственного контроля за предприятиями роль чиновников в эко- номике Японии смещается от превентивного регулирования экономики к оказанию советов бизнесу. Т.к. все больше решений принимается без вмешательства и поддержки государ- ства, то ведущую роль в регулировании той или иной отрасли уже играют торговые ассоци- ации. В сравнении с Японией в России создание саморегулирования в жилищной сфере, а, следовательно, и в сфере строительства, нельзя назвать в чистом виде процессом саморегу- лирования. Это связано с тем, что государство постоянно вмешивается в деятельность са- морегулируемых организаций. Например, изменение количества допусков к строительным работам и освобождение большого количества предприятий от необходимости получать допуски на строительство, конечно, способствует развитию конкуренции в этой сфере, но это не является саморегулированием и партнерскими отношениями это тоже назвать труд- но. Сравнительный анализ по первой области изменений показывает, что в российской практике саморегулирования происходит усиление административных барьеров, а не рас- ширение прав и свобод профессионального сообщества. Об этом свидетельствует и введе- ние в 2014 г. лицензирования в сфере управления многоквартирными домами, что отрази- лось на появлении дополнительных барьеров для управляющих компаний в жилищной сфере. 2. Усиление частного регулирования и непрозрачность рыночных правил. Дан- ная область изменений регулирующей системы в Японии была направлена на регулирова- ние доступа к той или иной сфере профессиональной деятельности через лицензирование. После упразднения государственных регулятивных органов этим стали заниматься торго- вые ассоциации, что, в итоге, привело к формированию отраслевых рынков, однако правила и стандарты по доступу на рынки сбыта Японии в разных отраслях промышленности раз- личны. Эти различия мешают проникать иностранным компаниям на некоторые рынки сбы- та Японии, что вызывает недовольство со стороны зарубежных предпринимателей. Сравнивая российский опыт саморегулирования с японским, можно отметить, что в России уровень саморегулирования в различных отраслях экономики также различен. Например, в исследуемой нами жилищной сфере, к которой, помимо коммунального об- служивания, относится и строительство, государство взяло на себя полномочия по реше- нию основных юридических вопросов, возникающих в этой области, т.е. имеет место не чистое саморегулирование, а совместное с государством регулирование, что можно только с некоторой долей условности отнести к партнерским отношениям. Кстати, строительная 35 Астафьев С.А. Опыт саморегулирования предпринимательской деятельности Японии и России: сравнитель- ный анализ // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — 2010. — № 6. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://brj- bguep.ru/reader/article.aspx?id=13962 (дата обращения 10.03.2019). отрасль - единственная отрасль реального сектора производства, переведенная на саморе- гулирование. Это объясняется выработанным механизмом государственно-общественного регулирования, ведущую роль в котором играет государство. Остальные же саморегулиру- емые организации создаются с большей долей самостоятельности, и все они связаны со сферой услуг: банковское саморегулирование, саморегулирование в средствах массовой информации, саморегулирование арбитражного управления и т.п. 3. Увеличение разрыва между отраслями промышленности. В силу того, что в Японии не все отрасли промышленности одинаковы, то и введение саморегулирования осуществлялось в разной мере. Отрасли промышленности, имевшие только ограниченное сотрудничество до введения саморегулирования, смогли достичь небольшого количества отраслевых соглашений и сформировали конкурентный рынок. А отрасли промышленно- сти, имевшие более открытое и частное взаимодействие предприятий между собой, смогли обеспечить еще большую защиту своих интересов при введении в действие саморегулиро- вания, что создало дополнительные входные барьеры для «чужих» предприятий на эти от- раслевые рынки. Анализируя российский опыт, отметим, что отечественные саморегулируемые орга- низации в сфере строительства практически не имеют права голоса при установлении огра- ничений для получения допуска к строительным работам, хотя несут при этом ответствен- ность за работу недобросовестных предприятий. В соответствии со ст. 55 Градостроитель- ного кодекса 36 , СРО не имеют права запрашивать какие-либо дополнительные финансовые документы при рассмотрении вопроса о выдаче допусков. Анализу может подвергаться только наличие кадров необходимой квалификации и повышение их квалификации в уста- новленные сроки. Анализировать производственные фонды, эффективность работы на предыдущих объектах, кредитную историю запрещено, т.к. это является нарушением анти- монопольного законодательства. 4. Дополнительное конкурентное преимущество для ориентированных на экспорт отраслей промышленности. Смягчение антимонопольных правил в Японии и введение са- морегулирования в сферах экономики обеспечило членам ассоциаций открытый обмен ин- формацией между собой, что способствовало снижению внутристрановой конкуренции. При этом усиление конкурентных преимуществ японской продукции нацелено уже на меж- дународные рынки. В Японии в рамках саморегулирования, по сути, происходит сговор между членами ассоциации по ценам, рынкам сбыта и т.п. В России, не смотря на усиление антимонополь- ного законодательства и неминуемое наказание, в торгах и аукционах на выполнение стро- ительных и прочих контрактов, принимают участие предприятия, не обладающие достаточ- ным опытом, имущественным комплексом, финансами, и пр., поэтому говорить о развитии здо- ровой конкуренции внутри страны не приходится. На аукционах продолжают побеждать пред- приятия, не имеющие элементарных представлений о принципах ведения работ, но зато устано- вивших наименьшую цену. С одной стороны, саморегулирование по-японски – это процесс, при котором торго- вая ассоциация, состоящая из ведущих предприятий, разрабатывает правила торговли для своей отрасли промышленности и контролирует невыполнение правил через санкции, раз- работанные самой ассоциацией. С другой стороны, японское саморегулирование баланси- рует на грани закона, поскольку это позволяет антимонопольная система. Чтобы понять, в чем это различие, рассмотрим два вида саморегулирования в Японии 37 : 1. Административное саморегулирование. Эта категория включает действия, направленные на структурирование правил и инструкций с главной целью – облегчение или увеличение торговли. Например,урегулирование стандартов или минимальных качествен- 36 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 02.08.2019) [Электрон- ный ресурс] // КонсультанПлюс. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 29.09.2019). 37 Астафьев С.А. Опыт саморегулирования предпринимательской деятельности Японии и России: сравнитель- ный анализ // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — 2010. — № 6. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://brj- bguep.ru/reader/article.aspx?id=13962 (дата обращения 10.03.2019). ных требований, проведение качественных осмотров, урегулирование правил о рекламе и этических стандартах и др. Эти мероприятия позволяют улучшить репутацию той или иной сферы профессиональной деятельности, а также обеспечить повышение экономической эффективности деятельности предприятий. Некоторые из этих действий мероприятий могут быть направлены против развития конкуренции. Большинство типов административного саморегулирования считается юридически обоснованными во многих странах 2. Защитное саморегулирование. Эта категория направлена на ограждение промыш- ленности от конкуренции путем создания защитных барьеров. Например,соглашения по ценам, входным барьерам, исключительным торговым связям, бойкоты и отказы иметь дело с лицами, не являющимися членами какой-либо ассоциации и т.п. С юридической стороны интерпретация этих действий в различных странах различна, и только ценовой сговор (це- новые соглашения) относятся к незаконным почти во всех странах. Таким образом, если в Америке и в России большую часть защитного саморегулиро- вания можно отнести к сговору, то в Японии к этому совсем другое отношение. Защитное саморегулирование в Японии отличается от картеля (соглашения предприятий) и является непрерывным процессом, развивающимся на базе ассоциации предприятий и связанным с долгосрочными действиями промышленных предприятий, типа лоббирования. Поэтому са- морегулирование в Японии более устойчиво, чем картель, где компании объединяются ис- ключительно с целью установления цен. С точки зрения защитного саморегулирования, японские компании, входящие в одну ассоциацию, часто разрабатывают совместные бизнес-планы или делят рынки между собой либо по видам продукции, либо по территории реализации. Они могут отказаться иметь де- ло с компаниями, которые не являются членами ассоциации и контролируют поведение своих членов, запрашивая детализированную статистику по их объемам продаж и финансо- вому состоянию (в России за такие запросы можно получить штрафные санкции и уголов- ную ответственность на основании закона «О конкуренции» и УК РФ). Саморегулируемые организации в Японии могут создавать страховые фонды и, в случае нарушения каким-либо членом правил саморегулируемой организации, его взносы в страховой фонд могут быть конфискованы в качестве штрафа. Опыт саморегулирования в сфере строительства в России также предполагает обязательное создание страховых фондов, однако взносы в эти фонды не дифференцированы для малого и для крупного бизнеса, что нарушает закон «О конкуренции» и вызывает определенное недовольство у представителей малого бизнеса. Т.е. с одной стороны саморегулирование в России призвано развивать здо- ровую конкуренцию в отраслях промышленности и, тем самым, обеспечивать повышение качества предоставляемых услуг, а с другой стороны установление входных барьеров для разных категорий предприятий способствует отсеиванию из тех или иных сфер профессио- нальной деятельности предприятий малого и среднего бизнеса, которые не всегда могут оплатить членские взносы участника СРО, оставаясь при этом платежеспособными. По- скольку участие в саморегулируемой организации обычно связывается с возможностью до- ступа к системе распределения, часто малые компании не имеют другого выбора, кроме как вступать в состав СРО, чтобы не быть исключенными из бизнеса, платя при этом в компен- сационный фонд приличную сумму денег. Важной составной частью общественного регулирования в Японии является инфор- мационный обмен между чиновниками и предприятиями. Рассмотрим три варианта такого обмена: - советы обдумывания (deliberation councils); - стажировка служащих (dispatching of employees); - найм прежних правительственных чиновников в частный сектор. По нашему мнению, опыт Японии в вопросе информационного обмена можно реко- мендовать к применению и в России, что позволит формировать Общественные советы не просто из общественников, но и с привлечением бывших государственных служащих, спо- собных предложить качественно иные методы и способы решения тех или иных проблем. Такой подход позволит вплотную приблизиться к осуществлению государственно- общественного партнерства, что позволит оперативно решать возникающие проблемы при участии представителей общественных организаций. Также можно использовать и второй механизм информационного обмена в россий- ской практике, а именно направлять служащих (менеджеров) ведущих компаний отрасли на стажировку в государственные органы, регулирующие и контролирующие соответствую- щую отрасль или в СРО той же профессиональной направленности. Во время стажировки служащие могут проводить исследования по отрасли в целом, собирать информацию о компаниях, организовывать встречи и участвовать в различных комитетах по выработке нормативных документов и принятию стандартов. Третий механизм нет необходимости рекомендовать, т.к. в России он уже отработан: правительственные чиновники занимают ведущие посты в крупнейших государственных и частных корпорациях, комитетах и ассоциациях, налаживая двусторонний обмен информа- цией между бизнесом и государством. |