бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Качество государственного управления обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключе- вым ценностям государственного управления. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Универсальными ценностями при оценке качества государственного управления независимо от подхода к оценке являются прозрачность государ- ственной власти (степень доступности граждан к информации о деятельности органов государственной власти) и подотчетность институтов государствен- ной власти (ответственность перед обществом за свои действия). 12 1.3 Принципы государственного управления Основными принципами формирования системы государственного управления являются принцип разделения властей, принцип комплементарно- сти, принцип субсидиарности, принцип суверенности, принцип демократизма, принцип гомогенности [3, 4]. Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энцикло- педистом Ш. Монтескье (1698–1755), предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и су- дебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельно- стью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представ- ленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообраз- ности. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · «Если, – пишет Монтескье в своем сочинении «О духе зако- нов», – власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как мож- но опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать ти- ранические законы для того, чтобы также тиранически приме- нять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граж- дан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодате- лем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из санов- ников, из дворян или из простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц.» · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерыв- ность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномер- ного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного 13 распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти способствует тому, что функцию управления социальной системой бе- рут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур спо- собствует разрушению общества, утрате им способности пропорционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и пере- распределения полномочий между управленческими уровнями государствен- ной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок рас- пределения ответственности этих органов перед населением. Передача полно- мочий на более высокий уровень управления в соответствии с этим принципом может быть осуществлена только при условии – невозможности их исполнения на низшем уровне. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Смысл принципа субсидиарности замечательно иллюстриру- ется одним из положений в Конституции США: «Полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запре- щенные в соответствии с нею штатам, соответственно являют- ся закрепленными за штатами или за народом». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Принцип также обусловливает необходимость в предварительном рас- пределении управленческих функций между уровнями управления. Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизон- тальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полно- мочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государ- ственной. Динамичный характер происходящих в городах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномо- чий, вверенных уровням государственного и муниципального управления. Го- ризонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях. В триаде исполнительная – законодательная – судебная ветви власти горизон- тальное измерение принципа субсидиарности устанавливает устойчивую по- следовательность в организации социальной политики: если законодательная 14 ветвь задает правовые рамки такой политики, а исполнительная власть опреде- ляет ее реальные направления, то судебная – контролирует механизмы ее реа- лизации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть разделена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между вла- стью и представляющим ее населением. Увеличение численности населения способствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффективности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти. Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государ- ства в рамках международного правопорядка». Будучи атрибутивным призна- ком государства, суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус самостоятельного субъекта меж- дународных отношений. Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципально- го значения: избрании государственных и муниципальных органов власти, раз- работке программ территориального развития, базирующихся на овладении ме- ханизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муници- палитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях об- щественными объединениями. Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявляется в соответ- ствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институ- тов власти его Основному закону. Государственное управление представляет собой сложный процесс взаи- модействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловливающая способ и ха- рактер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу си- 15 стемы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система [3, 4]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Власть определяет порядок избрания и характер осуществ- ления функций управления государством, структуру взаимодей- ствия между ключевыми политическими институтами. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнитель- ных и представительных органов власти. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Управление, будучи производной от власти, выражает ком- плекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом госу- дарственной системы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти. Пространственные особенности территорииоказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономи- ческой политики государства. Если территория государства занимает значи- тельную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занима- ющими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме госу- дарственного управления имеют географические особенности территории: ре- льеф, наличие водных артерий, климат и пр. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Важнейшим средством ассимиляции территориальных осо- бенностей в характер системы государственного управления явля- ется форма государственного устройства, определяющая струк- туру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 16 И, наконец, экономическая система государства, служащая функцио- нальной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетво- рению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической систе- мы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (фор- ма хозяйствования), основанная на обобщении методов экономической поли- тики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических показателей. Оказывая решающее воздействие на выбор методов государствен- ного регулирования социально-экономических и политических процессов, форма хозяйствования находится под влиянием территориального своеобразия страны, ее ресурсной базы, а также действующей структуры государственной власти. Государственное управление может быть реализовано через одну из сво- их форм, именуемых формами правления, на выбор которой оказывают влияние политические, экономические факторы, а также особенности социокультурного и исторического развития территории [1, 3, 4]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Форма правления – общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной вла- сти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую формы правления. Республика – это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме прав- ления все высшие органы власти либо избираются, либо контроли- руются представительскими учреждениями. Республиканская форма правления имеет три разновидности: парламентская, пре- зидентская и смешанная [1, 3, 4]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Основным критерием различия между парламентской и президентской формами правления являются полномочия правительства. Парламентская форма характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответственность за свою деятель- ность. В рамках этой формы победившая в ходе избирательной кампании пар- тия обычно получает право на формирование правительства, которое обязано 17 подать в отставку, как только правящая партия лишится большинства в парла- менте. Поэтому в парламентской форме правления нет строгого разделения на законодательную и исполнительную ветви власти. Формальным признаком парламентской формы правления стала должность премьер-министра. Премьер- министр вместе с остальными членами правительства одновременно является депутатом нижней палаты парламента. Вся ответственность за исполнительную власть ложится на него, даже если в республике есть президент, выполняющий по Конституции функции главы государства и служащий символом единства нации. Президенту в парламентской республике предоставлены ограниченные по сравнению с премьер-министром полномочия. Правительство в парламент- ских республиках ответственно перед парламентом, который, в свою очередь, имеет право выразить правительству недоверие. Вынесение недоверия нижней палатой парламента может повлечь за собой как отставку правительства, так и роспуск нижней палаты, если премьер-министр рекомендует номинальному главе государства сделать это. Президентская республика, классический образец которой представлен в США, предполагает строгое разделение властей на законодательную и испол- нительную. Данная форма предусматривает подконтрольность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответственности перед парламентом. При этом прези- дент может как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над вет- вями власти, являясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифицированно- го большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предпо- лагает наличие института импичмента – права возбудить против президента процедуру отрешения его от должности, если будет доказан факт нарушения им норм конституции. Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия или Финляндия, соединяет в себе элементы президентской и пар- ламентской форм правления. Главным свойством президентской республики является институт избираемого народом президента, наделенного правами гла- вы исполнительной власти. А главным свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премь- ер-министром. Характерным признаком смешанной системы республиканского 18 правления выступает ситуация тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут принадлежать к различным партиям и, соответственно, контролироваться ими. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Монархия – это форма правления, основанная на выделении в системе государственного управления должности главы государ- ства, получающего соответствующие полномочия в порядке пре- столонаследия. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Исключением является только Малайзия, где монарх избирается на опре- деленный срок советом правителей, представляющих федерацию. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютистская, теократическая, конституционная монархии. В абсолютистской монархии нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей госу- дарственной власти. Теократическая монархия наделяет функциями высшего должностного лица государства, монарха, ее высшего духовного лидера. Кон- ституционная монархия имеет две разновидности: дуальную и парламентар- ную. В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивает- ся конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных и судебных прерогатив, то в парламентарной монарх вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной власти, оставаясь только номинальным главой государства. В дуальных монархиях законодатель- ную власть воплощает избранный народом парламент, а исполнительную – правительство, ответственное перед монархом. Дуальная монархия является своеобразной переходной формой от абсолютистской монархии к парламент- ской, и поэтому редко встречается в современный период. Парламентарная конституционная монархия сегодня является наиболее распространенной фор- мой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Велико- британия, Голландия, Дания, Норвегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым ат- рибутом парламентарной монархии является институт контрасигнатуры, озна- чающий, что подпись монарха действительна лишь при наличии подписи пре- мьер-министра или другого компетентного представителя исполнительной вла- сти. Широкое распространение в современном мире такого несколько архаич- ного института, как монархия, можно объяснить либо стремлением сохранить 19 экономические и культурные связи между исторически родственными государ- ствами (страны Британского содружества), либо стремлением объединить враждующие политические или этнические группы (Испания, Афганистан). Не случайно про короля Бельгии Бодуэна I говорили, что он является единствен- ным настоящим бельгийцем, поскольку все остальные жители страны либо фламандцы, либо валлоны [1, 3, 4]. |