бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
1.5 Методы государственного управления · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Под методами государственного управления понимают официальные способы властного воздействия государственных ор- ганов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных долж- 28 ностных лиц в пределах их компетенции и в установленном поряд- ке [1, 8]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В зависимости от средств управляющего воздействия в [1, 3, 4, 8] разли- чают методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социально- психологические. В зависимости от характера управляющего воздействия в [1, 3, 4, 8] раз- личают методы: демократические, авторитарные, принудительные, манипуля- ционные, мобилизационные, партисипативные (привлечение работников к при- нятию решений). В зависимости от результата управляющего воздействия в [9] различают методы: революционные, реформаторские, инновационные и консерваторские. В зависимости от целей и сфер использования в [3] различают методы: ис- следовательские и инструментальные. Остановимся более подробно на послед- ней классификации. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследу- емой системы, тогда как инструментальные – на проектирование новых си- стем, новых подходов. В основе методологии исследования механизма государ- ственного и муниципального управления лежит системный подход [3, 4, 10]. К исследовательским методам относят методы моделирования, логиче- ский анализ, причинный анализ, социально-экономическое экспериментирова- ние, тестирование, морфологический анализ, функциональное проектирование, методы экспертных оценок, факторный анализ и др. К инструментальным методам, используемым для организации дея- тельности систем государственного и муниципального управления, относят нормативный, балансовый и статистический методы. Объяснение (описание) объекта в терминах системного подхода заклады- вает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие [3, 9, 10]: • описание функций соответствующих подразделений и групп; • определение и разъяснение технологии реализации этих функций; • разработка направлений деятельности хозяйственных подразделений и групп; • разработка и анализ организационных схем выполнения функций. 29 Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно связано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов управленческой деятельности. Особое внимание при анализе систем государственного и муниципально- го управления следует уделять различным методологическим подходам, пред- полагающим выработку теоретических установок на использование способа представления исследуемого объекта. Теоретическая установка на исследование системы управления террито- риальным образованием предполагает выбор адекватного характеру критерия устойчивости и соответствующих ему средств достижения этой устойчивости. Таким образом, речь идет о трех основных методологических подходах к ана- лизу системы государственного и муниципального управления: институцио- нальном, функциональном и организационном [3, 4]. Задача институционального подхода состоит в раскрытии сути государ- ства в том смысле, что оно (государство) призвано обеспечивать условия для снижения трансакционных издержек на рынке, способствуя равенству хозяй- ствующих субъектов, поддерживая оптимальный для общества уровень конку- ренции между ними. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Один из наиболее ярких представителей институционализма К. Поланьи считает, что «средневековый город в Европе есть при- мер экономической системы, организованной на основе интенсив- ных социальных связей и отношений, таких как, например, нормы взаимности и доверия». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Институт, представляющий собой с точки зрения Институциональной теории совокупность неформальных и спонтанно выбираемых рамок, структу- рирующих взаимодействие индивидов и групп в социально-экономической сфере, предотвращает возможность неполноты информации, оппортунистиче- ского поведения, спецификации прав собственности участвующих в сделке сторон, т. е. факторов, составляющих базу трансакционных издержек. Есте- ственный процесс трансформации рынков от той его стадии, когда вступающие в контрактные отношения стороны хорошо знали друг друга и располагали вза- имным доверием, к той, когда контрактанты действовали на основе принципа свободного и обезличенного обмена, породил ситуацию, требующую вмеша- 30 тельства государства в этот процесс. Факт осознания необходимости такого вмешательства обусловил идеальный тип государства, установившего нулевой уровень трансакционных издержек в деловой сфере. Государство берет на себя часть полномочий, переданных ему граждана- ми, с правом на контроль деятельности в сфере спецификации и защиты прав собственности, создание каналов обмена информацией, разработку стандартов мер и весов, создание каналов физического обмена товарами и услугами, пра- воохранительную деятельность и производство общественных благ. Эффектив- ный результат в этой сфере может быть достигнут через создание институтов, взаимодействие между которыми позволит обеспечить функционирование и развитие государства в целом на основе максимально полного удовлетворения потребностей его граждан. С точки зрения функционального подхода, государство представляет совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспро- изводство общества в целом. Выявить функцию того или иного общественного института – значит определить его роль во взаимоотношении с другими инсти- тутами в рамках определенной общественной структуры. Высшим мерилом зрелости системы гocударственного управления является достижение динами- ческого равновесия между составляющими систему функциями, выражающееся в полноте и способности к самоорганизации входящих в нее политических, экономических и социальных институтов. Функциональный подход позволяет на основе теоретической реконструк- ции объекта исследования выработать последовательность действий по под- держанию режима функционирования и воспроизводства этого объекта. Основу функционального подхода к управлению составляет разделение объекта управ- ления по видам деятельности социальных субъектов, обеспечивающих режим саморегулирования и самовоспроизводства целостности объекта. Соответству- ющие виды деятельности выступают функциями определенных образований, не имеющих строгих пространственных границ. Выделение исчерпывающего пе- речня функций того или иного социального образования позволяет не только составить представление о сложившейся в нем системе общественного разде- ления труда или институциональной структуре общества, но и о характере внутренней устойчивости этого объекта и динамике его возможной трансфор- мации. 31 Одной из ведущих предпосылок формирования функционального подхо- да является аналогия между биологическим организмом и социальной органи- зацией. Данная аналогия предусматривает внедрение в режим социальной орга- низации равновесной модели, лежащей в основе существования живой мате- рии. Характерные для живого вещества свойства взаимодополняемости и взаи- мозаменяемости функций биологической организации, регулирующие авто- номное поведение биологической единицы в отношении внешних воздействий среды, нацеливают на целесообразность воспроизводства обозначенной модели в плоскости социального пространства. Результатом этого воспроизводства может стать модель организации социальной группы, отвечающая требованиям экономичности, полноты и взаимозависимости составляющих ее видов дея- тельности. Характерно, что любая социальная группа, которая стабильно функ- ционирует достаточно длительное время, стихийно вырабатывает принципы своей функциональной устойчивости. Это становится возможным благодаря естественному подбору в социальной организации группы ключевых институ- тов, обеспечивающих целостность и воспроизводство этой группы. Сходство в институциональной структуре различных социальных групп, разделенных между собой как в пространстве, так и во времени, делает возможными науч- ную типизацию условий функциональной целостности социальной группы, а вместе с тем и обнаружение ключа к ее управлению. Опыт исследования свойств изоморфизма в сравнительном анализе институциональной структуры ряда племен Северной Африки, обобщенный известным этнографом Б. Н. Ма- линовским (1884–1942), обнажил функциональные предпосылки управляемо- сти социальных общностей, обнаруживших интересное сходство в обществах различных уровней организации. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Б. Н. Малиновский писал, рассматривая одну из традиций: «Магия выполняет необходимую функцию внутри культуры. Она удовлетворяет некоторую потребность, которая не может быть удовлетворена ни одним другим фактором примитивных цивилиза- ций». Чуть раньше в этой же статье Б. Н. Малиновский подчерки- вает: «Функциональный взгляд на культуру предполагает, что во всякой цивилизации каждый обычай, материальный объект, идея или верование выполняет какую-то важную функцию, решает ка- 32 кую-то задачу, представляет собой неотъемлемую часть работа- ющего целого». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Функционализм исходил из установки, что всякий обычай, традиция, ин- ститут должны выполнять какую-либо жизненную функцию, призванную обес- печить общественную стабильность на базе общих интересов членов общества. Универсальной формулой функционализма стала формула: «Если социальная система должна сохраниться или остаться в равновесии, то она должна обла- дать институтами типа X». Соответственно, выявление институтов типа X для данного общественного формирования представляется важнейшим способом объяснения и искусственного конструирования социальной реальности в русле классической функционалистской теории. Анализируя социальную структуру племен, Б. Н. Малиновский констатировал, что определенный набор институтов для данной социальной общности выполняет роль некоего способа регулирова- ния отношений в этой общности, и при исчезновении какого-либо из этих ин- ститутов общность может быть тотчас разрушена. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · К перечню этих институтов Б. Н. Малиновский относил брак, семью, суд, главу общности, духовное лицо и т. д. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Все эти институты являются функциональными относительно общности в целом, обеспечивая условия ее стабильности и воспроизводства. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Классик американской социологии Т. Парсонс (1902–1979) свел функци- ональные свойства социальных целостностей и самодостаточности к четырем функциям: адаптации, целеполагания, интеграции, а также сохранения формы и снятия напряженности. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Все эти функции пронизывают социум в разрезе его структурных уров- ней: организма, личности, социальной группы (общества) и культуры. Функция адаптации обеспечивает приспособляемость биологической организации лич- ности к окружающей среде путем удовлетворения базовых физиологических 33 потребностей, создания благоприятных условий труда и отдыха. Функция це- леполагания предусматривает удовлетворение потребностей личности в реали- зации ее карьерных амбиций, возможностей в достижении личных целей, что служит фактором вовлеченности и стимулирования личности в социальной группе. Разрешение конфликтов между целеустремленными индивидами, регу- лирование и координация работы организации, решение текущих организаци- онных вопросов закрепляются за функцией интеграции. Уровень корпоратив- ной культуры, задающий внешние границы социальному образованию, относи- тельно которых осуществляется дифференциация обеспечивающих целостность этого образован подфункций, обусловливает функция сохранения формы и снятия напряженности. Всякое территориальное образование, подобно другим социальным объ- ектам, также является средоточием многочисленных функций, образующих в совокупности друг с другом множество иерархических уровней и поддержива- ющих себя как некую целостность. Основу иерархизации функций территории составляют три уровня [3, 9, 10]: административный, хозяйственный и соци- альный. Административный уровень обеспечивает режим управления аппара- том власти, координирующим работу основных отраслевых и территориальных ее подразделений. Администрация является самостоятельно организованной самоуправляемой системой, нацеленной на реализацию собственных целей и задач, связанных с поддержкой и развитием территориальной общности. Дея- тельность администрации направлена на анализ программ развития сообщества, контроль за работой административных учреждений, содействие развитию сек- торов экономики и т. д. Хозяйственный уровень предполагает ориентацию на управление главными отраслями производства и сферы услуг, инженерной ин- фраструктурой муниципалитетов, содействие градообразующим и градообслу- живающим предприятиям и пр. В сфере управления государством хозяйствен- ный уровень сконцентрирован в сети государственных и муниципальных уни- тарных предприятий, отвечающих за жизнеобеспечение территории страны. Социальный уровень охватывает систему взаимоотношений низших уровней государственной и муниципальной власти с населением городов и поселков. Благодаря этому уровню власть получает социальное признание и легитим- ность, приобретая статус общественно поддерживаемой. 34 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Особенностью государственного управления на региональном уровне является сочетание территориальных и отраслевых принци- пов реализации управленческой деятельности. Региональный (му- ниципальный) менеджер постоянно сталкивается с необходимостью принятия решений, основанных на критериях не только экономиче- ской целесообразности предлагаемого проекта, но и его социальной обоснованности. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Методологической предпосылкой к обоснованию экономической модели деятельности муниципалитета является настоятельная потребность последнего выдерживать принятые государственными и местными органами власти стан- дарты, которые позволяют оценить эффективность работы муниципальных служб с нескольких сторон: со стороны общей экономической рентабельности проводимых мероприятий; со стороны получаемого от реализации мероприятия социального эффекта, со стороны максимально возможного соблюдения приня- тых стандартов. В отличие от функционального подхода организационный делает акцент на выявлении инструментов регулирования функциональных сфер и институ- тов. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · К ним относятся выработанные мировой практикой менеджмента методы и организационные схемы, способствующие эффективному управлению аппа- ратом государственной и муниципальной власти, отраслями национальной эко- номики, финансовыми потоками и пр. (например, «сильный мэр – слабый со- вет» и др.) [3, 5]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Каждый такой подход может включать в себя характерные для него мето- ды понимания и объяснения происходящих в границах государств изменений, выработку технических средств по решению возникающих в обществе про- блем. 35 1.6 Теории государственного управления Несмотря на то, что в различных странах государственное управление имеет существенные особенности, можно констатировать мировую тенденцию в универсализации общих принципов и подходов в сфере государственного управления (впрочем, это вопрос дискуссионный). В основном можно вести речь о распространении моделей государственного управления, выработанных в развитых странах на остальной мир. Однако адаптация этих моделей проис- ходит неравномерно, во многих странах правящая верхушка заинтересована в сохранении статус-кво, поскольку на нем базируется их стабильное положение и связанные с этим экономические и статусные привилегии. Образцы и модели поведения в сфере государственного управления яв- ляются продуктом коллективного мышления корпуса правителей и чиновников различных стран. То есть, основные принципы и понятия в этой области знания имеют условный, договорной характер. Особенности, безусловно, имеют место. Но за ними скрываются общие черты. Государственное управление эволюционирует в одном направлении. Государственное управление изменяется вслед за преобразованиями, ко- торые протекают в обществе [1, 3, 4, 8]. Современные теории государственного управления содержат универсаль- ные принципы, применимые для любых государств. Наблюдается тенденция к конвергенции государственных систем и моделей управления. В основном об- разцом для подражания служит опыт англо-саксонских стран. Однако причины заимствований в государственном управлении следует искать в процессах гло- бализации. В настоящее время в качестве целостной системы выступает не от- дельная страна, а мировое сообщество в целом. Процессы, происходящие на мировом уровне, немедленно отражаются на развитии многих стран. С этим приходится считаться правительствам государств, не только активно выступа- ющих на международной арене, но и странам, которые сталкиваются с много- численными внутренними проблемами вследствие изменений в международной политике. В теории государственного управления обычно выделяют четыре основ- ные традиции [1, 3, 4, 8]: 1. Англо-Саксонская (концепция минимального государства). 2. Германская (органицизм). 3. Французская (бонопартизм или наполеонизм). 36 4. Скандинавская (смешение англо-саксонское и германской традиций). Германскую и французскую модели принято в совокупности именовать континентальной европейской моделью. В Англо-Саксонской модели юридиче- ски понятие «государство» как юридическое лицо или публично-правовое об- разование отсутствует. Юридическое значение имеет «правительство» или от- дельные правительственные учреждения. Государство рассматривается как соглашение между членами общества. Отношения между государством и обществом характеризуются системой пере- говоров и сделок, большой гибкостью и свободой. Во французской традиции государство рассматривается как единое и не- делимое образование, которое проникает во все сферы общественной жизни. Детально разделяются полномочия между секторами и уровнями государствен- ного управления. Традиционно в качестве базовой теории государственного управления рассматривался постулат о том, что государственные органы и службы призва- ны соблюдать и реализовывать программы и политику, которая устанавливает- ся законодательными органами власти, главой государства и правительством (концепция нейтральной компетенции). При таком подходе госорганы офици- ально лишены самостоятельности и фактически не могут ставить цели и задачи своей деятельности. В США этой модели придерживался Вудро Вильсон, один из отцов науки о государственном администрировании. Благодаря такому под- ходу, в США с конца XIX века получила широкое распространение идея отде- ления управления от политики [11]. В настоящее время существуют два конкурирующих подхода к организа- ции государства: 1) централизованный подход (A state-centric approach); 2) децентрализованный подход (A Decentered Theory of Governance или Decentering Governance). · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В принципе можно говорить о двух конкурирующих парадиг- мах: бюрократической и менеджериальной. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · И у той и у другой есть свои сторонники и противники. Тем не менее в последнее время в сферу государственного управления и государственной службы все больше проникают идеи менеджериализма, в соответствии с кото- 37 рыми, в общественный сектор переносятся методы управления, выработанные корпорациями. Государственное администрирование (PA) уступает место государствен- ному менеджменту (Public Management). Соответственно бюрократизм в теории (но не на практике) отступает на второй план. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Обычно менеджериализм определяют как совокупность 4 компонентов [11]: • ориентация на результаты и эффективность при осуществ- лении госслужащими государственной деятельности; • применение инструментов и технологий современного менеджмента; • рассмотрение госслужащих как менеджеров, заключение с ними соответствующих контрактов; • распространение на госслужбу моральной проблемы «принципал-агент» и наличие в связи с этим агентских из- держек. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В рамках концепции менеджериализма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · К таким методам следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесс оказания услуг населению, освоение в государственном управле- нии таких новых для него областей как региональный и муниципальный марке- тинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной за- стройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность» [10, 12]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Менеджериальные методы основываются на децентрализации и делеги- ровании ответственности независимым агентам. 38 Причина успеха в развитии практики менеджмента заключается в том, что прогресс управления экономическими организациями стимулировался вы- годами, которые получали от усовершенствований предприниматели, соб- ственники и менеджеры. В отличие от частного сектора, в сфере государствен- ного управления интересы общества в целях которого осуществляется управле- ние и государственных служащих не совпадают. Как правило, чиновники и служащие должны бескорыстно трудиться на благо общества, результат их усилий не способствует улучшению их личного благосостояния, что является непосредственной целью коммерческих организаций. Поэтому и технологии управления здесь развиваются более медленными темпами. Коммерческий сек- тор почти всегда проявляет большую активность, чем общественный. Одной из концепций государственного управления, получившей широкое хождение с начала 90-х гг. в России, является преимущественно экономическое восприятие государственного управления. То есть с точки зрения стоимостной парадигмы, господствующим оказывается утилитаризм – потребительское вос- приятие. Однако в среде многих ученых такой подход встречает яростную кри- тику. Экономика имеет только один критерий – стоимостной. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Кеннет Мейер (Kenneth J. Meier) высказал опасение, что осо- бое пристрастие к экономике подменяет и отнимает у государ- ственного управления все богатство ценностей. Доминирование в государственном управлении псевдо-экономистов может привести, по его мнению, к печальному будущему, и потому Мейер даже предлагает вести против экономистов, засевших в теории государ- ственного управления, настоящую партизанскую войну (естествен- но, научными методами). · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Расстановка приоритетов в государственном управлении может основы- ваться на различных системах ценностей, которые разделяет правящая элита. В последнее время в практике государственного управления преобладает тенден- ция рассмотрения основных государственных задач через призму экономиче- ской деятельности, включение рыночных механизмов в управление обществен- ными делами. Считается, что экономическая сфера является наиболее важной. В связи с подобными взглядами, государственные учреждения подвергаются коммерциализации, переводятся на самофинансирование и наделяются широ- 39 кими полномочиями по оказанию платных услуг. Даже за учреждениями обра- зования и здравоохранения закрепляется лишь обязательный минимум услуг, как правило, низкого качества. Более высокий стандарт обслуживания доступен только при условии оплаты. При этом нужно учитывать ряд факторов. Во-первых, деятельность госу- дарства, в соответствии с общественным договором, финансируется населением через систему налогообложения. Во-вторых, цели и задачи государства в ос- новном связаны с некоммерческим сектором. Более того, общественные инте- ресы, которые должны находиться в центре внимания государства, как правило, связаны с «провалами» рыночной экономики, а потому, по определению, долж- ны реализовываться на бесплатной основе [1, 8]. Экономическая парадигма государственного управления наталкивается на внутреннее противоречие, поскольку с точки зрения современной экономи- ческой теории вмешательство государства должно быть минимизированным, все основные функции должны по возможности выполняться на конкурентных началах, регулироваться преимущественно рыночными силами. Более того, государство рассматривается либо в качестве «пятого колеса», либо в качестве «бандита с большой дороги». Ни то, ни другое не делает ему чести. Государ- ственное управление, осуществляемое на рыночных принципах, вообще не мо- жет рассматриваться серьезно, поскольку в силу своего монопольного положе- ния и властных полномочий внедрение в государственное управление коммер- ческих принципов таит в себе огромные опасности злоупотребления монополь- ным положением в пользу лиц, облеченных властью, что неоднократно случа- лось в истории. Тем не менее, для осуществления своей разнообразной дея- тельности государство нуждается в огромных суммах денежных средств, ис- числяемых триллионами долларов. Для того чтобы сформировать такие мас- штабные фонды, государство заинтересовано в стабильной экономической си- туации и росте национальной экономике. Для этого требуется задействовать весь арсенал макроэкономического регулирования: валютный и торговый ба- ланс, уровень инфляции, процентную ставку, курс национальной денежной единицы, золотовалютные резервы, налоги и многое другое. Однако эти техни- ческие вопросы вряд ли стоит ставить во главу угла и утверждать в качестве главной задачи государственного управления. Осознавая всю важность эконо- мики, требуется указать и на другие задачи, которые стоят перед государствен- ным управлением. 40 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Кроме того, необходимо отметить, что экономику государ- ство должно в большей степени рассматривать через призму благо- состояния граждан. Однако эта идеальная цель, как правило, под- меняется валовыми показателями, не учитывающими качество и уровень жизни отдельных категорий и основной массы населения, при этом упускаются из виду возможности социальной мобильно- сти, такие острые вопросы как безработица, неэффективное распре- деление ресурсов, в особенности трудовых, применение знаний и талантов людей. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В рыночной экономике большая часть людей трудится не по профессии, в силу информационной асимметрии лучшие рабочие места получают отнюдь не способные и подготовленные, а имеющие личные связи. При этом общество несет огромные потери. Принципиальное несовершенство рынка труда – один из постулатов неоинституционализма, господствующего в настоящее время направления экономической теории. Концепция государства всеобщего благосостояния (welfare state (с систе- мой социального обеспечения, бесплатным обучением и т. п.)) была популярна со второй половины XX века, но в последнее время ее редко вспоминают. Ее развитие было отчасти обусловлено угрозой коммунизма и экономическими кризисами, не раз потрясавшими мировую экономику. Кейнсианская традиция является одним из основных выразителей данного подхода. Концепция минимального государства (The minimal state) близка многим экономистам. Ее основное содержание – как можно меньше государственного вмешательства в экономику и частную жизнь. Последние исследования застав- ляют сомневаться в справедливости подобного подхода. Все зависит от форм государственного вмешательства и его последствий. Вместе с тем соотношение личного, общественного и государственного остается до сих пор предметом долгих и упорных рассуждений и дискуссий. Безусловно, решение этой про- блемы имеет самое серьезное значение для каждого человека. Присутствие гос- ударства ощущается постоянно, чаще всего в бизнесе. Каждый должен подчиняться законам и установленным государством правилам (заполнять налоговые декларации, вести налоговый и бухгалтерский учет, платить налоги, участвовать в выборах и т. д.). Концепция минимального 41 государства соответствует либеральной идеологии и тенденциям демократиза- ции. Эта концепция исходит из предположения, что частный сектор способен предоставить большую часть общественных услуг. Инструменты уже стали привычными: дерегулирование, разгосударствление и приватизация. Концепция эффективного государства. Эффективность означает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочте- ний, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достиже- ния. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и гото- ва делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с боль- шей отдачей, нежели центр. Теория общественного выбора, сформулированная в экономической тео- рии в рамках неоинституциональной парадигмы, сводится к гипотезе, что люди используют государственные учреждения в своих собственных целях, исполь- зуя при этом различные способы и методы, в том числе нелегальные и амо- ральные. В рамках этой теории рассматриваются механизмы и последствия та- ких общественных явлений как лоббирование, оппортунистическое поведение государственных служащих, злоупотребление должностными полномочиями, коррупционное поведение. Выборы, согласно данной теории основываются не на таких политических программах, которые способствуют наилучшему реше- нию общественных интересов, а на таких, которые способствуют росту пре- стижа и рейтинга «рациональных политиков» и повышают шансы одержать по- беду на очередных выборах. Сторонники теории общественного выбора рас- сматривают политический рынок по аналогии с товарным. Государство – это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распре- делению ресурсов, за места в иерархической лестнице. Концепция корпоративного управления (Corporate governance) зародилась в менеджменте применительно к проблемам управления корпорациями (или по- русски, акционерными обществами). Она охватывает широкий круг проблем, таких как отношения между собственниками (акционерами) и менеджментом, советом директоров и другими носителями корпоративных интересов (shareholders). В отношении государственного управления проекция данной концепции затрагивает целый ряд важнейших проблем, связанных с отношени- ями народа или общества (акционеров) и органами управления (boards), кото- рые должны действовать в интересах народа. В рамках данного направления вырабатываются решения в области наблюдения, контроля, оценки деятельно- 42 сти, подотчетности управляющих. Основное содержание концепции – согласо- вания интересов управляемых и управляющих (см. работу A Theory of Governing the Public’s Business: Redesigning the Jobs of Boards,Councils, and Commissions // PUBLICMANAGEMENT REVIEW, VOLUME 3, ISSUE 1, MAR. 2001). Концепция нового государственного менеджмента (New public management) [ ]. В рамках происходящих в обществе изменений происходит пе- реворот в подходах к организации государственной машины, преобразуются цели и задачи государственного управления. Многие ученые предпочитают го- ворить о смене парадигмы, в рамках которой государство и государственное управление начинает рассматриваться совершенно под иным, не известным ра- нее, углом зрения. Если ранее считалось, что по основным вопросам, относя- щимся к предмету государственного управления достигнут консенсус в науч- ной среде, то теперь наличие такого согласия по поводу ключевых постулатов все чаще подвергается сомнению. Новый государственный менеджмент прихо- дит на смену традиционной бюрократической модели управления государ- ством. Нужно отметить, что концепция Нового государственного менеджмента (НГМ) воспринимается неоднозначно. У нее есть яростные противники. Так, в 1984 г. был принят так называемый «Блэкбургский манифест» («Blacksburg Manifesto»), который утверждает значимость публичной философии и в ряду первостепенных ценностей провозглашает такие понятия как общее благо, об- щественный интерес, ответственность и профессионализм государственных служащих. Подчеркивается важность практики гражданских организаций и со- блюдение демократических ценностей. Кроме того, новый государственный менеджмент оказывается бессильным при решении довольно большого круга важнейших государственных задач и политического контроля населения за действиями правительства. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. Близким по содержанию является концепция «governance». «Governance» – это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества. Часто также говорят о «Good governance». Термин по- явился в 1997 году в рамках Программы развития ООН. Всемирный Банк ис- 43 пользует эту концепцию при предоставлении займов странам третьего мира. Управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институ- тов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой ин- формации, имеет демократический характер [13]. Концепция государства как социо-кибернетической системы (Socio- cybernetic system) обращает внимание на то, что мир изменяется в сторону усложнения (complexity). Общество становится с каждым годом все более сложным и динамичным, разносторонним по своей природе. Для управления таким обществом устоявшиеся институты и структуры становятся непригод- ными. В правительстве все чаще происходят дисфункции и сбои. Кооиман говорит о трех основных концепциях социо-политического управления: governing, governance and governability. Вывод теории состоит в том, чтобы перманентно проводить реорганиза- цию, налаживать взаимодействие между различными участниками государ- ственно-общественных отношений, устанавливать баланс социальных сил и со- циальных интересов на основе взаимного доверия и взаимопонимания. Концепция политических сетей (Networked government). В рамках этого подхода проводились также исследования по самоорганизации и выработана концепция «управления без правительства» Self-organising network. Сетевая концепция выработана в социологии и экономике. В частности в экономиче- ской науке в рамках неоинституционализма признается, что рыночные агенты действуют не независимо и произвольно, а в рамках устойчивых сетей. То есть они контактируют на постоянной основе с одними и теми же контрагентами. Информация, ресурсы также вырабатываются в рамках сетевой структуры. Огромную роль выполняют личные и неформальные контакты. Связи – это действительно ценный ресурс в реальном мире. Хотя они подрывают привыч- ные взгляды на эффективность рынков, создают дополнительные барьеры, но они существуют и оказывают огромное влияние на экономические процессы, и потому их нельзя игнорировать. То же самое относится и к государственному управлению. Чиновники действуют не в пользу абстрактного общества. Они окружены конкретными людьми, некоторые из которых оказывают на них вли- яние. С некоторыми они состоят в дружественных или иных отношениях. Все это оказывает влияние на принимаемые решения и проводимую политику. 44 Например, выдача субсидий, грантов и пр. не обходится без пристрастности. Но есть и хорошие моменты (во всяком случае, так утверждают теоретики). Сети имеют значительную автономию от государства, но ими можно управлять, направляя их в нужное русло. Сети являются альтернативой рыночному меха- низму и иерархии. В государстве сети могу выражаться различными понятия- ми: элиты, диаспоры, корпоративные, профессиональные группы и т. д. [13]. Влияние концепции информационного общества и прогресс в развитии информационных технологий привели к формированию концепции виртуаль- ного государства. Согласно ей, большая часть взаимодействий с правитель- ственными органами может протекать на высокотехнологичной основе с при- менением возможностей компьютерной техники. То есть точкой взаимодей- ствий выступает правительственный портал. Механизм связи – электронный документооборот и электронная почта [14]. Таким образом, в рамках современного государственного менеджмента происходит поиск новых подходов и средств повышения эффективности управ- ления, в соответствии с ростом запросов со стороны общества. Это далеко не полный перечень подходов к государственному управлению. |