бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
1.7 Развитие мысли о государстве, государственном управлении и местном самоуправлении Теологическая (религиозная) теория – государство возникает и развивает- ся как осуществление божественного замысла. Представители данной школы Аврелий Августин (354–430), Фома Аквинский (1225–1274) христианские фи- лософы, богословы. Многие государства (почти все древние) претендовали на божественное происхождение некоторых общественных институтов (законов и царской власти). Но налицо очевидная ненаучность данной теории: она основа- на не на объективных исторических и иных фактах и сведениях, а на вере в бо- жественное происхождение государства [1, 3]. Патриархальная теория – государство возникает в результате разраста- ния семьи. Государственная власть – продолжение отцовской (патриархальной) власти, которая первоначально распространяется только на семью, а затем на все население страны. Данная теория обосновывает утверждение «отцовской» власти монарха в обществе. Представители данной школы Аристотель (384–322 до н. э.) – древнегреческий философ, Николай Михайловский (1842–1904) – русский социолог, публицист. Изучение архаичных культур, сохранившихся до 45 нашего времени (например, племен североамериканских индейцев), позволяет утверждать, что зачатки государственных структур создавались у них по анало- гии с семейными. Но наблюдается явное и очевидное несовпадение задач госу- дарственного управления (прежде всего, обороны и агрессии) и функций семьи (воспроизводство и совместное потребление) [1, 3]. Договорная (естественно-правовая) теория – общественный договор как результат свободного соглашения народа является главной причиной возникно- вения государства. Сущность договора: народ отказывается от своей свободы в обмен на гарантии личной безопасности. Содержание договора следующее: во- ля народа – источник любой политической власти в обществе; верховенство за- кона; взаимная ответственность государства и личности; обеспечение прав и свобод личности в рамках государства. Представители данной школы Гуго Гроций (1583–1646) – голландский мыслитель, теоретик права; Джон Локк (1632–1704) – английский философ-просветитель; Томас Гоббс (1588–1679) – английский философ-материалист; Шарль-Луи Монтескье (1689–1755) – фран- цузский философ-просветитель; Дени Дидро (1713–1784) – французский фило- соф-материалист; Жан-Жак Руссо (1712–1778) – французский философ- просветитель. Отдельные элементы договорной теории получили реальное во- площение в практике государтвенного строительства США (юридическое за- крепление в Конституции договора между народами, входящими в их состав). Теоретические положения многих представителей договорной теории легли в основу правового государства. Но государство выступает исключительно как искусственный продукт сознательной воли людей. Эта теория упускает из виду объективные исторические, экономические, геополитические причины возник- новения государства. Подавляющее большинство государств мира не имели в своей основе какого бы то ни было соглашения между государством и населе- нием страны [3, 8]. Органическая теория – отождествление строения и функций государства со строением и функциями живого организма. Государство – общественный ор- ганизм, состоящий из людей, как живой организм из клеток. Данная теория вводит системный признак в понятие государства, обосновывает дифференциа- цию и интеграцию государственной и общественной жизни, указывает на связь естественных и общественных законов. Но разность самой природы государ- ства и живого организма требует разделения методов и подходов при их изуче- нии: нельзя прямо отождествлять общественные процессы с процессами фи- 46 зиологическими. Государство имеет ряд задач и функций, не имеющих аналога с функциями организма. Представитель данной школы Герберт Спенсер (1820–1903) – английский философ и социолог [3, 8]. Теория насилия – государство возникло в результате применения внешне- го и (или) внутреннего насилия одних людей над другими. Внешнее насилие понимается как завоевание одного народа другим, а внутреннее как экономиче- ское и политическое господство одних членов общества над другими. Элемен- ты внутреннего и внешнего насилия всегда сопровождали процесс образования государства. Монополия на легитимное (законное) насилие до сих пор является определяющим атрибутом государства. Но внутреннее и внешнее насилие в ря- де случаев являлось лишь необходимым условием, но не обязательно причиной возникновения государства, в то время как объективные причины его образова- ния коренились в процессах внутреннего развития общества. Представители данной школы Шан Ян (390–338 до н. э.), древнекитайский государственный деятель; Евгений Дюринг (1833–1921) – немецкий философ; Людвиг Гумпло- вич (1838–1909) – австрийский социолог и юрист; Карл Каутский (1854–1938) – один из лидеров и теоретиков германской социал-демократии [3, 8]. Психологическая теория – психическая потребность людей жить в орга- низованном обществе – основная причина, порождающая государство. Чело- век – биосоциальное существо, наделенное сознанием и волей. Организованное общество безусловно является естественной (и единственно возможной) средой его жизнедеятельности. Человек практически лишен возможности нормально, полноценно развиваться вне общества. Но прежде чем люди могут осознать необходимость создания государства, их психика должна сформироваться, т. е. подвергнуться влиянию внутренних (самосознание) и внешних (экономиче- ских, политических и других) объективных факторов, которая не учитывает данная теория. Представитель данной школы Лев Петражицкий (1867–1931) – польский социолог и правовед, основатель психологической школы права [3, 8]. Остановимся более подробно на некоторых теориях [3, 4, 6]. Люди во все времена стремились найти универсальную формулу спра- ведливого общественного устройства, сопутствующего расцвету личности, удовлетворению максимально широкого круга ее потребностей и прочности общественного строя. Организация власти, способы регулирования взаимоот- ношений власти и общества, проблемы экономического развития – все эти во- 47 просы дали пищу многовековым спорам об эффективных методах управления государством и обществом. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Сложившиеся в ходе этих дискуссий научные школы скон- центрировали свое внимание главным образом на таких проблемах, как: • оптимальная форма государственного устройства; • отношение к демократии; • отношение к равенству между людьми; • отношения главы государства и его свиты (аппарата); • отношение к государству как необходимому обществен- ному институту; • обобщение и оценка методов государственного регулиро- вания, социально-экономических и политических процес- сов; • регулирование управления собственностью на различных территориальных уровнях; • создание оптимальной модели организации местного са- моуправления и др. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Античный философ и мыслитель Платон (427–347 гг. до н. э.) пытался разгадать логику развития политических изменений, приводящих к такой во- пиющей несправедливости, которая случилась с Сократом в условиях побе- дившей демократии. Будучи уверенным в том, что тайна политической интриги лежит в сфере общественных отношений и, прежде всего, в природе самого че- ловека, Платон конструирует модель идеального общества, которому приписы- ваются свойства, призванные заместить известные мыслителю политические институты. Полагая высшим смыслом осуществления всякой политической де- ятельности достижение социальной справедливости, Платон предостерегает от опасности превращения моделей политического устройства в несправедливые. В качестве примера он приводит такие модели политического устройства, как тимократия – военизированная система политического правления на манер Спарты, порядок которой мыслитель подвергал настойчивой критике; олигар- хия – власть богатых, возникающая по мере закономерного расслоения разви- 48 вающегося общества; демократия – власть парода, ее бедных слоев; тирания – закономерный итог демократического правления. Платон считал, что тип политического устройства государства во многом определяется характером его граждан, и потому большое внимание уделял формированию личных качеств населяющих государство граждан, что и позво- лило бы, по его мнению, избежать фатальной несправедливости в обществе. Справедливое государство должно составлять три класса: правители – стражи – земледельцы и ремесленники. Необходимость в создании государства вызыва- ется многообразием общественных интересов и невозможностью их удовлетво- рения и в одиночку. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Главная роль в конструировании справедливого общества от- водится образованию, цель которого состоит в воспитании трех нравственных добродетелей: мудрости, мужества и сдержанности. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Правитель (философ), которому выпадает главная роль в установлении справедливого общественного устройства, готовится к принятию на себя пол- номочий в течение 50 лет, начиная с момента рождения. В ходе этой подготов- ки он непрерывно подвергается разнообразным испытаниям, через которые проходит все население, включая самые несостоятельные его слои. После таких испытаний правитель уже просто неспособен ставить личные интересы выше общественных, будучи предельно аскетичным и независимым. Подбор потен- циальных прарителей начинается до их рождения, когда тщательно подыски- ваются родители, чей отпрыск обещает стать средоточием высших физических и нравственных качеств. При этом допускается, что родители могут происхо- дить от любого из трех классов этого общества. Переход из одного класса в другой открыт всем, кроме, естественно, рабов, которых никто из античных философов не признавал в качестве свободных граждан. В список обязательных для философа-правителя предметов обучения входили музыка, математика, фи- лософия, физическая и военная подготовка. Только после тщательного и ре- зультативного обучения приоткрывалась дверь, ведущая к высшим коридорам государственной власти. Объектом политического регулирования, по мнению Платона, выступает эвнополис – городская организация, которая должна прийти на смену демокра- тическому произволу. Будучи склонным к пифагорейской мистике числа, Пла- 49 тон ограничивал численность населения эвнополиса 5 040 гражданами – нор- мой, при которой только и можно избежать демократической вакханалии. По- литическим средством, способствующим утверждению социального порядка, является упрочение авторитета правителя, для обоснования которого может ис- пользоваться «целительная ложь» – цензура, с чьей помощью правитель имеет возможность удерживать народ «в узде». Аристотель (384–322 гг. до н. э.), в отличие от своего учителя Платона, стремился исходить из реально существующих политически форм, опасаясь как чрезмерных размеров государства, так и его излишней раздробленности. Мыс- литель выделяет три правильных тип; государства: монархию, аристократию и конституцию. У каждой формы есть своя обратная сторона, которая может в любой момент стать приоритетной: тирания, олигархия и демократия. Идеаль- ной формой государства Аристотель называет монархию, поскольку монарх символизирует собой законность власти, что для древнегреческого мыслителя является самым надежным гарантом государственной стабильности. Если для Платона самым важным фактором являлась изощренная с стема нравственного образования, получение которого делало его носителя гарантом прав и свобод для тысяч людей, то Аристотель считал наличие исключительных нравствен- ных качеств недостаточной характеристикой человека как лидера. Практиче- ской реализации в общественной жизни закон достигает на стадии описания Аристотелем идеального полиса, в котором находит воплощение идея «высше- го блага», позволяющая государству под своим знаменем вершить судьбы сво- бодных граждан. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Аристотель выступает против правления как олигархии, так и лишенного собственности широкого слоя наемных работников, ви- дя смыслом общественного законодательства обеспечение интере- сов «среднего класса». И там, где этот класс превалирует, суще- ствует обоснованная уверенность в том, что конституция, как си- стема основополагающих законов, обеспечит прочное равновесие в обществе. Другими словами, правитель должен стремиться не к ра- венству, а к выравниванию собственности. Модель конституцион- ного государства обеспечит единственно реальную возможность преодолеть узкий пролив между Харибдой тирании и Сциллой люмпеновской демократии. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 50 Завоевание Греции Македонией положило конец широко распространен- ному в античности мнению о том, что древнегреческий полис является верши- ной политической самоорганизации общества. Уже до этого полисы как само- стоятельно управляемые единицы прекратили свое существование, не выдер- жав конкуренций с военной мощью обезличенной государственной машины. Вместе с падением полиса личность теряет свой самозначимый статус, превра- тившись в мельчайший кристаллик в теле разбухающего государственного ор- ганизма. Послеполисная эпоха формируется в русле идеи воплощения ценно- стей мира, способных вызвать в каждом человеке гражданские чувства, при- званные заложить основы общественной солидарности. Одной из влиятельных политических теорий того времени является стоицизм. Основной мотив его политической философии состоит в той, что люди, подобно природе, изначаль- но предрасположены к гармонии, и, следовательно, смысл государства лежит в закреплении этой предрасположенности, ее психологической реабилитации. Следовать природе – это выше, чем следовать законам государства. Значение этой формулы прояснял основоположник стоицизма и диалектического метода Зенон Элейский (ок. 490–430 гг. до н. э.), утверждавший, что идеальное госу- дарство должно быть всемирным, гражданство – универсальным, закон – еди- ным для всех, а не основанным на местных предрассудках. Политическая суть этого тезиса заключена в том, что он ставит личностные принципы самоопре- деления в политической системе в зависимость от надгосударственных интере- сов. Используя эту формулу, стоицизм в значительной мере повлиял на разра- ботку главных принципов знаменитого Римского права, базирующегося на установке веры в «естественный разум всех людей». Именно Римское право послужило мостиком, соединяющим древнегрече- скую культуру и культуру Возрождения. Принципиальное положение Римского права не делать различий с точки зрения общественного блага между ино- странцем и местным гражданином, между чужой верой и своими нормами ве- роисповедания сделало эту правовую систему началом новой эпохи в полити- ческой жизни Европы. Эта важнейшая веха в истории и политике Европы связана с фор- мированием духа Ренессанса, приходящегося главным образом на XIII век. Именно тогда Фома Аквинский (1225–1274) утвердил независимость авторите- та государства от авторитета церкви. 51 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Таким образом получает распространение мысль о том, что государство становится субъектом, наделенным собственным инте- ресом, самостоятельно участвующим в серии социальных преобра- зований. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Знаменитый итальянский дипломат и мыслитель Н. Маккиавелли (1469– 1527) поддерживал эту мысль, полагая, что обеспечить социальный порядок в обществе можно только за счет сильной государственной власти, завоевание которой представляется целью всякой политической деятельности. Ради дости- жения этой цели допускается нарушение всех существующих моральных запо- ведей, религиозных догматов. Трагедия итальянского общества во времена Н. Макиавелли заключалась в факте раздробленности власти, питающейся от ставшего традиционным наложения светских и религиозных (католических) норм социально регулирования. Вопреки всем правилам религиозной морали, Н. Макиавелли возвещает появление «новой техники власти» с ее неизбежными атрибутами – шпионажем, ядом, убийством из-за угла и виртуозной диплома- тией. Соответствующую технологию власти Макиавелли строит на примере се- мейства Борджиа, известного своим моральным распутством. Государь, в лице которого Н. Макиавелли видит сына главы семейства Александра VI Чезаре, волен делать все, что угодно, с намерением достичь необходимых для единства государства целей. Вкратце учение Н. Макиавелли сводится к тому, что народ не играет ни- какой роли в государстве; господин, государь определяет для народа цели бы- тия и не нуждается в признании законом своего правления. Эту редукцию Н. Макиавелли оправдывает тем, что государственный разум предшествует всякой иной цели государства. Целеполагание государства отодвигается на зад- ний план перед функционированием государства, а политика полностью отде- лена от морали. Важнейшим вкладом итальянского мыслителя в теорию госу- дарства стало то, что им впервые в истории была сформирована идеология национального государства. Близкую позиции Н. Макиавелли точку зрения на сущность политики разделял великий английский философ Т. Гоббс (1588–1679), которому госу- дарство представляется отражением страха. Его знаменитая формула «война всех против всех» легла в основу идеи возникновения государства как блага, 52 позволяющего примирить враждующие стороны. Общество, по Т. Гоббсу, эво- люционирует через два состояния: естественное и государственное (граждан- ское). Содержание первого состояния опирается на идею стоиков о естествен- ном праве, исходящую из образа рационально понятой природы человека. Вто- рое состояние призвано преодолеть нескончаемый спор в стадии первого состо- яния, в рамках которого право убивать себе подобных – одно из самых распро- страненных. Характеризуя условия формирования государства, Т. Гоббс рассматривал его как вместилище групп людей, сравнимых с мускулами естественного тела, подобно которым эти группы реализуют свою жизненную энергию. Главным критерием выделения группы выступает общность интересов его членов. При- чем одни из этих групп являлись упорядоченными, другие неупорядоченными. Упорядоченными называются те, в которых один человек или собрание людей выступают в качестве представителей всей группы. Все другие группы являют- ся неупорядоченными. Среди упорядоченных групп Т. Гоббс выделяет абсо- лютные и независимые, коими в предложенной классификации выступают су- веренные государства. Не входящие в этот перечень группы являются зависи- мыми, т. е. подвластными какой-либо верховной власти. Из подвластных групп некоторые являются политическими, тогда как другие – частными. Политиче- скими (политическими телами или юридическими лицами – в терминологии Т. Гоббса) являются те группы людей, которые образованы на основании пол- номочий, данных им верховной властью государства. Частными же являются те группы, что образованы либо самими подданными, либо на основании полно- мочий, данных чужеземной властью. Соответствие выделенным на государ- ственном уровне законам придает частным группам статус законных или неза- конных образований. Таким образом, английский мыслитель выстраивает классическую систе- му государственной власти, включающую в себя несколько уровней, отличаю- щихся разной степенью автономности по отношению к носителю суверенной власти государства. Первый, высший уровень воплощает верховная государ- ственная власть. Следующий уровень составляет политическая власть, пред- ставленная на основе делегированных высшим сувереном полномочий. И, наконец, третий, самый низкий уровень представлен частными группами, сформированными на основе собрания подданных или, что является весьма симптоматичным обстоятельством, учрежденными иноземной властью. Сте- 53 пень родства местной автономии и политической зависимости от зарубежных источников определяется Т. Гоббсом чисто логически: все, что в государстве образовано на основе полномочий, данных иностранной верховной властью, может иметь только частный характер. Представительство является главным признаком упорядоченности в системе государственного управления и служит способом трансляции политической воли суверена в отношении его подданных. Соответственно и статус государственного служащего может получить только то лицо, которое имеет возможность представлять перед кем-либо лицо госу- дарства. Как отмечает Т. Гоббс, «солдат, не принадлежащий командному соста- ву, хотя и сражается за государство, не представляет в силу этого лица государ- ства, так как ему не перед кем представлять его. Ибо всякий, имеющий коман- дование, представляя лицо государства лишь перед теми, кем он командует». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Управлять какой-либо территорией, по мысли Гоббса, можно двояким образом: через прямую власть суверена и через местное собрание. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Правление через местное собрание, дарованное сувереном территориаль- ным князьям по поручению, соответствует провинциальному уровню и рассмат- ривается английским мыслителем в качестве достаточно распространенного яв- ления в политической истории многих стран. Гоббс приводит пример римлян, верховная власть которых простиралась на многие провинции через наместни- ков и преторов, тогда самим Римом и примыкающими к нему территориями управляло собрание. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Передача государственной власти на места по поручению от- личает систему управления не только провинции или колонии, но и города, университета, колледжа, церкви или вообще какой-нибудь группы людей. Однако ученый предостерегает от увлечения чрез- мерной: централизацией, отмечая, что там, где непосредственное участие населения в принятии решений является невозможным, к примеру, ввиду его численности, люди по природной склонности предпочитают поручать управление своими общими делами скорее монархической, демократической форме правления. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 54 При этом всякий долг, обусловленный договором, заключенным собрани- ем, или всякое противозаконное постановление этого собрания являются актом лишь тех, кто голосовал за этот договор, а не тех, кто голосовал против или от- сутствовал. Кроме того, Гоббс формулирует общее правило, не позволяющее полностью передать власть местному собранию, даже по поручению. Правило гласит, что «если член какого-нибудь политического тела считает себя обижен- ным им, то дело это подсудно суверену и кого суверен установил судьями для подобных случаев... но оно не подсудно самой корпорации, ибо она в целом яв- ляется в этом случае таким же подданным, что и истец». Выстроенное Т. Гоббсом доказательство приоритетности государст- венного интереса в отношении интереса территории вряд ли позволяло выдер- живать нормы социального порядка, призванного пронизывать все уровни гос- ударственной власти, особенно при увеличении размеров государства и расши- рении провинциями своих полномочий. Усиление автономизации местного управления в Европе, приходящегося на конец XVII в., способствовало провозглашению либерального принципа Дж. Локка (1632–1704): суверенитет народа выше, чем суверенитет созданного им государства. Если государство нарушает общественный договор, оно может быть преобразовано. После английской революции 1688 г. идеи Т. Гоббса подверглись опреде- ленной трансформации. Ярким выразителем этих метаморфоз и стал соотече- ственник Т. Гоббса Дж. Локк. Дж. Локка относят к теоретикам и апологетам нового класса – буржуазии. Его высокий авторитет связан с тремя его идеями: понятием собственности, принципом толерантности, а также разработанным им принципом большинства в политических решениях. В центре внимания Дж. Локка, как и Т. Гоббса, находится идея есте- ственного права. Но, в отличие от Т. Гоббса, Дж. Локк усматривал естественное состояние человечества в относительно гармоничном сочетании равенства и свободы. Анализируя феномен естественного права, Дж. Локк видит в меха- низме его реализации некоторые явные просчеты. Во-первых, нет достаточной ясности в том, что понимать под естественным правом, почему оно часто нарушается под предлогом защиты все того же естественного права. Во-вторых, механизм естественного права не предполагает наличия третейского судьи, раз- решающего спорные вопросы. Дж. Локк считает достаточно опасной саму идею естественного права, поскольку любой тиран имеет возможность в любое время 55 узурпировать права третейского судьи, выдавая себя за гарант законности и правопорядка. В силу этого Дж. Локк предписывает правительству не изобре- тать законы, а находить их. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Задача государства при этом состоит в том, чтобы обеспечи- вать условия для свободного саморазвития людей, основу которого составляет право собственности. Разделение светской и духовной власти делает возможным осуществление принципа толерантности, веротерпимости. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Эти положения позволяют считать английского мыслителя родоначаль- ником либерализма – политической ориентации, вокруг которой в течение по- следних двух веков осуществлялась политическая и экономическая интеграция в мире. Эпоха Просвещения, на которую приходится бурный расцвет западноно- европейской науки и культуры, существенно изменила представления об обще- стве и способах управления им. Просвещение уже не принимает цинизма Мак- киавелли и в то же время старается предельно объективно исследовать полити- ческую реальность, подходя к ней с максимальной беспристрастностью и цен- ностной нейтральностью. Великий немецкий философ |