бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
плебисцитарной демократии. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · М. Вебер не считал реальным достижение «народного сувере- нитета», основанного на «воле народа». Господство в политическом смысле, когда одна группа навязывает свою волю другим, в прин- ципе, изжить невозможно, поскольку с увеличением размеров госу- дарств и численности населения возможности утверждения прямой демократии не незначительны. Авторитаризм – единственно прием- лемое средство утверждения политического порядка в переходном обществе [6, 11]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 64 В Англии и США, по М. Веберу, этой модели противопоставлена систем соглашений между политиками и гражданами, а общественная стабильность сохраняется на основе верности этим соглашениям. Полагая эту модель уто- пичной, М. Вебер присоединяется к точке зрения Р. Михельса (1876–1936), сформулировавшего закон, по которому большинству людей предопределено покориться господству незначительного меньшинства или харизматического лидера, если это большинство намерено выжить. Харизматический лидер нахо- дится на несколько порядков выше в государственной иерархии, чем бюрокра- тическая верхушка, которую он представляет. Именно это и позволяет ему пре- одолеть действие «железного закона олигархии» Р. Михельса и упрочить свое господство, заручившись поддержкой народа. Поэтому именно харизматиче- ский лидер, не интегрированный в бюрократическую систему и получивший свою власть непосредственно из рук избирателей, является для М. Вебера един- ственным кандидатом, способным реализовать политическую волю народа, ес- ли только она возможна. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В одной из частных бесед М. Вебер говорил о том, что демо- кратия – это когда народ избирает лидера, которому он доверяет, а после своего избрания этот лидер имеет право сказать: «А теперь замолчите и подчиняйтесь мне». При этом ни народ, ни партия не должны вмешиваться в то, что он делает [6, 11]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Выводы · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Рассмотренные выше концепции управления способствовали фор- мированию ведущих стратегий в реализации государственной политики, за- ключенных в доктринах либерализма, этатизма, анархизма, консерватизма, коммунизма и др. Закладка этих доктрин в основу приоритетов социально- экономического развития предопределила выделение конкретных форм госу- дарственного устройства многих стран, вызвав к жизни многочисленные обще- ственные институты, призванные сделать более устойчивыми и стабильными стимулируемые этими доктринами процессы. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Значительный вклад в обоснование принципов взаимодействия го- сударства и местных органов власти внесла русская либеральная мысль XIX в. 65 Один из наиболее видных ее представителей Б. Н. Чичерин (1828–1904) счи- тал, что в истории нет раз и навсегда установленной формы политической вла- сти, т. к. с изменением экономических условий меняются и сами формы госу- дарства. Высшей стадией развития идеи государства является, по его мнению, конституционная монархия. Справедливое государство формируется в резуль- тате разграничения полномочий между монархом, аристократией и демократи- ей. Конституционная монархия способна расширить демократический элемент за счет снижения имущественного ценза и допущения все более широких слоев населения к избирательному процессу. Местное самоуправление, по Б. Н. Чи- черину, – это организация общества как оно есть, и первое правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на кото- рых строится само общество. В полном соответствии с подходом к местным учреждениям как учреждениям общественным находилось и взятое Б. Н. Чиче- риным у немецких ученых положение о «собственном» и «пpeпорученном ве- домстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государ- ственные, а также восприятие общины как корпоративного союза, который предшествовал возникновению государства [5, 9]. Огромную роль для понимания государством своих собственных функ- ций сыграли теории, обратившиеся к анализу системы местного самоуправле- ния. Особое значение эти теории приобрели в России, где острее всего обще- ство переживало противоречия во взаимоотношениях центральной власти и провинции. Начало спорам о природе местного самоуправления положили об- щественная, государственная и юридическая теории самоуправления [5]. Общественная теория зародилась в Бельгии. Основные положения обще- ственной теории были сформулированы в 1808 г. немецким ученым Р. Гнейстом (1816–1895) при проведении в Пруссии одной из первых реформ местного самоуправления. Эта реформа была обусловлена экономическим упадком страны из-за неэффективной системы управления городским хозяй- ством. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · На основе этой теории государство принимало на себя обя- занности не подавлять деятельность инициативы общественных организаций: естественным правом любой общности признавалось право на самоуправление. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 66 Первоначально общественная теория самоуправления выступила в форме теории свободной (естественной) общины. Ее представители считали, что пра- во общины является естественным и неотчуждаемым, как и права человека. Теория свободной общины возникла как реакция на чиновное (административ- ное) управление со всеми его негативными моментами. Одним из наиболее интересных положений теории стало присоединение к трем признанным ветвям государственной власти – представительной, испол- нительной и судебной – общинной (коммунальной) ветви. Государство не создает коммунальную структуру, а лишь признает сам факт ее существования. Община, опирающаяся на собственные силы, имеет право на самостоятельное и децентрализованное существование. Таким образом, суть общественной теории заключалась в обособлении местных общин от государства, противопоставлении общинных интересов по- литическим. В качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался ее негосударственный и преимущественно хозяйственный характер. Местное самоуправление рассматривалось как выражение способности мест- ных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными целями и задачами. Первым отечественным ученым, отстаивавшим точку зрения обществен- ной теории самоуправления, был профессор В. Н. Лешков 1810–1881) [3, 5]. Он писал, что коммунальные органы представляют учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учрежде- ний, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную си- стему прав, отличную от системы права гражданского или частного так же точ- но, как и от права государственного. Его активно поддержал князь А. И. Ва- сильчиков (1818–1881). Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, маги- страты, городские думы; к «территориальным округам» – уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного обще- ства. А. И. Васильчиков, изучив опыт самоуправления в европейских странах, констатировал невозможность его перенесения на русскую почву. Земство он хотел видеть где-то посередине между французской и английской системами 67 самоуправления. В России самоуправление должно полностью выйти из-под административного (бюрократического) влияния: только так оно может сохра- нить свою подлинную природу. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · А. И. Васильчикова вместе с Р. Молем многие исследователи считают авторами хозяйственной теории самоуправления, харак- терной чертой которой считалось выделение самоуправляющейся общины как самостоятельного субъекта права, осуществляющего особую деятельность – коммунальную, направленную на удовле- творение базовых потребностей общества по содержанию своего жилища и всего того, что его окружает. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Во второй половине XIX в. общественная теория начинает постепенно уступать место государственной теории самоуправления. Ее сторонниками счи- тались известные в России ученые – Н. И. Лазаревский (1886–1891), А. Д. Градовский (1841–1889) и В. П. Безобразов (1828–1899) [3, 5]. Эта теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части госу- дарственных задач, привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · К примеру, профессор Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управ- ление, где самостоятельность местных органов обеспечена си- стемой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Первым отечественным сторонником государственной теории управления стал публицист А. А. Головачев. В журнале «Вестник Европы», в серии статей «Десять лет реформ», опубликованных в 70-е гг. прошлого столетия, он, рас- сматривая проблему сущности самоуправления, критиковал деятельность зем- ских учреждений, считая, что муниципальные органы не обладают сильной ис- полнительной властью, поэтому не оправдывают свое название, а их участие в деле государственного управления совершенно незначительно. 68 Профессор А. Д. Градовский [5, 6] первым из русских ученых провел чет- кое разделение между понятиями «самоуправление» и «децентрализация», вы- делив первое особо. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Будучи сторонником государственной теории самоуправле- ния, А. Д. Градовский считал, что особых местных дел и вопросов не существует: все дела, как находящиеся в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства, имеют государственный статус. Если государство передает часть пол- номочий в руки местного населения, то из этого следует, что население должно действовать на правах органа государственной власти. Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выполнять функций органов государственной власти. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Распространение государственной теории самоуправления вызвано про- цессами урбанизации и индустриализации конца XI начала XX вв. Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, снабжение, электроснабжение, канализация, транс- порт. Концентрация промышленности в крупных городских центрах, достиже- ния научно-технического прогресса, развитие внутренней и внешней торговли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми как от общегосу- дарственного политического курса, так и от ситуации в других местных сооб- ществах. В России же утверждение государственной теории происходило на фоне кризиса института земства, а также усиления централизации император- ской власти, вызванной последствиями проведения городовой реформы 1890 г. Центральное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление местных программ, контролируя порядок расходования бюджетных средств. В этот период повышается уровень социальной и профессиональной мобильности населения и увеличивается объем функций местных органов власти. Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали относиться к государ- ственным. Увеличение объема расходов местными органами заставляло их ча- ще обращаться за финансовой помощью к государству. Еще одной причиной развития государственной теории в России явилась земская реформа 1864 г. Академик В. П. Безобразов, подчеркивая недостатки этой реформы, отмечал, что земским учреждениям дано много воли и никакой 69 власти, что они не введены в общую систему нашего государственного управ- ления. Главным пороком Положения о земствах 1864 г., считал он, является то, что земства в России не введены в общую систему государственного управле- ния, а поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никакой органической связи с этой системой. В. П. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на обществен- ной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить, как звенья, в общую си- стему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть обще- ственное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компа- ниях, ученых и других обществах; оно есть такое же государственное управле- ние, как и бюрократическое, личное управление. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти. Ученый полагал, что самоуправление должно рассматриваться в совокупности с государственным управлением как часть единого целого. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Поскольку местные органы наделяются своими полномо- чиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категоричное проти- вопоставление государства и местного самоуправления не имеет никакого смысла. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Юридическая теория самоуправления исходила из отказа от противо- поставления общинного или коммунального начала политическому. Ее сторон- никами на Западе считались Г. Еллинек (1851–1911) и Е. Мейер (1855–1930), а в России Н. М. Коркунов (1853–1904) и Б. Н. Чичерин (1828–1904). Политиче- ское начало воплощено в правительственно-бюрократическом аппарате, тогда как общинное – в местном представительстве. Наиболее последовательно про- водивший эту идею Б. Н. Чичерин считал, что наделение широкими правам местных представительств усиливает самодержавие, государственность, уста- навливая баланс власти между государством и обществом. В сословных, об- щинных союзах и земствах сторонники юридической теории видели постоян- ных юридических лиц или корпорации, которые учреждает государство. Бу- дучи одним из органов государственной системы, местное самоуправление об- 70 наруживает свои особые интересы, ориентированные на удовлетворение ло- кальных потребностей местного населения. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения. Н. М. Коркунов, признавая государственную природу органов само- управления, стремился определить признаки, отличающие эти органы от орга- нов бюрократического (государственного) управления. Он отвергал теории, придающие особое отличие органам самоуправления от других административ- ных органов в том, что их личный состав формировался выборным путем. Но он и не разделял теорию Р. Гнейста, утверждавшего, что характерным призна- ком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Г. фон Штейном (1815–1890) [5], Коркунов видел главное отличие коммунальных союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства, а само- управляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоя- тельными субъектами права, находящимися с государством в юридических от- ношениях. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · «Государство, – по мнению Н. М. Коркунова, – есть обще- ственный союз, наделенный самостоятельной принудительной си- лой». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В советский период интерес к вопросам местного самоуправления обост- ряется в период нэпа. Внедрение рыночных механизмов в экономику страны вызвало к жизни стремление к децентрализации в системе государственного управления. Именно в этот период увидели свет фундаментальные работы Л. А. Велихова (1882–1938) и В. Н. Твердохлебова (1930–1936) [5, 6]. 1.8 Цели и функции, целеполагание в государственном управлении · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Цель – желаемое состояние объекта. Цель государственного управления – создание оптимальных условий для достижения уров- ня состояния общества при наличии определенных перспектив его развития [3, 4, 10, 12]. |