бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Функции государства – это основные направления его дея- тельности, выражающие сущность и социальное назначение госу- дарственного управления обществом. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Классификация функций может быть проведена по самым разнообразным признакам, например, по содержанию и глубине воздействия на систему обще- ственных отношений выделяют общие и специфические функции государ- ственного управления. Общие – это те функции, которые присутствуют в любом управленческом взаимодействии субъекта и объекта управления. К ним относятся функции пла- нирования, организации, мотивации, прогнозирования, контроля [10, 12]. Специфические находят своё применение в частных конкретных прояв- лениях, возникающих на практике ситуаций, при которых необходимо действо- вать от имени государства, реализуя его компетенцию. Это функции проведе- ния выборов, правоприменения, лицензирования деятельности отдельных субъ- ектов и т. д. [3, 4]. Среди общих основных функций ведущей является функция планирова- ния, с которой начинается составление целевых программ развития территорий и сфер деятельности. В рамках этой функции происходит анализ выделения ос- новных экономических проблем территории, выделяется главная стратегиче- ская цель, которую надо будет достичь при реализации этой программы; потом следует соответствующая иерархия подцелей, решение каждой из которых яв- ляется достижением вышестоящей цели. Нижние уровни целей, которые дости- гаются каждым отдельным субъектом управления, будут двигаться поэтапно от одной цели к другой более высокого уровня. В рамках этой же функции планируются ресурсы, которые необходимо задействовать для реализации данной программы: планируются система управ- ления реализации этой программы, структуры исполнителей, система контроля и критерии отчетности, способы достижения цели и сроки реализации. Эта функция связана с функцией прогнозирования, т.к. прогноз в данном случае есть набор вероятных сценариев развития событий, последствий реали- зации и сценарии ответных действий определенных структур по устранению последствий и внесение корректив в план действий. 72 Функция организации заключается в разработке и утверждении регламен- тов, инструкций, требований, нормативов, порядка управления, регулирования и деятельности задействованных в программе структур и служб. Мотивация сводится к тем или иным видам материального стимулирова- ния задействованных работников с целью побудить их к более эффективному, производительному труду, а также привлечение их к ответственности в опреде- ленных случаях. На протяжении всего управления реализации программы будет присут- ствовать социальный контроль с целью соблюдения законности, дисциплины, анализа достигнутого и проблем, связанных с отклонением от намеченных це- лей для того, чтобы вовремя пресекать подобные отклонения, корректировать своё управленческое воздействие в рамках реализации программы. По сферам воздействия функции государства делятся на внутренние и внешние. К внутренним относят – охранительные (защитная, социальная, пра- вовая) и регулятивные (правовая, арбитражная, внутриэкономическая, внутри- политическая), к внешним – оборона, международное сотрудничество (внешне- политическое, внешнеэкономическое). · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Задачами государственного управления в сферах государ- ственного регулирования являются следующие: институциональ- ная, регулятивная, целеполагающая, функциональная, идеологиче- ская. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В целеполагании выделяют следующие четыре элемента. Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирования це- лей государственного управления. Объективно цели государственного управле- ния рождаются и должны рождаться «внизу» – идти от потребностей и интере- сов людей, объединенных в государство. Смысл и цели государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. Именно внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей государственного управления. Для этого необходимо изучение объектив- ных условий, которые складываются вокруг общества и внутри него, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, конкретное знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих 73 воздействиях, достоверная оценка потенциала государственного управления и свершение иных действий, способных привести в совокупности и в итоге к объективной практической целенаправленности государственного управления. Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею отно- сительность и открытость сформулированных целей государственного управ- ления. Любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что свершилось, мы знаем, но что будет, можем только предполагать, хотя ана- лиз определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений со- здает предпосылки для известного проникновения в будущее. Возникло пони- мание связанности тех явлений, которые можно обозначить как пять «п»: пред- видение, прогнозирование, программирование, планирование и проектирова- ние. Очевидны трудности в их интеллектуальном описании и, особенно, в прак- тической реализуемости, но все столь же отчетливо осознают неизбежность введения данных явлений в процессы государственного управления, да и в дру- гие виды управления. Сама сущность управления требует налаженного меха- низма целеполагания, а в нем – логического продвижения от более абстрактно- го общего предвидения (футурологии) к конкретному прогнозированию (в раз- ных моделях и вариантах), от него – к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к пла- нированию – выбору надлежащего образа действий и его неуклонному прове- дению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, «планирование – это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, кото- рого мы хотим достичь» [10]. В-третьих, иерархия целей государственного управления. Главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жиз- недеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государ- ственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества [8]. По источнику возникновения и содержания основные виды целей госу- дарственного управления образуют следующую последовательность: 74 • общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества; • социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей; • духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (куль- турных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом – с введением духовного потенциала общества в реализацию обще- ственно-политических и социальных целей; • экономические, характеризующие и утверждающие систему экономи- ческих отношений, обеспечивающих материальную основу реализа- ции общественно-политических и иных целей; • производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению; • организационные, направленные на решение организационных про- блем в субъекте и объектах государственного управления – построе- ние соответствующих функциональных и организационных структур; • деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам; • информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необхо- димой, достоверной и адекватной информацией; • разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления. И, в-четвертых, построение, собственно говоря, самого «древа» целей государственного управления. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Центральными, определяющими («стволом») «древа» целей государственного управления являются стратегические цели, свя- занные с качеством общества, его сохранением или преобразовани- ем. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксиру- ющие крупные блоки действий по достижению первых, а оператив- 75 ные – в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается градация це- лей государственного управления и по другим основаниям: • по объему – общие (для всего государственного управления) и част- ные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных компонен- тов); • по результатам – конечные и промежуточные; • по времени – отдаленные, близкие и непосредственные. Важное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «работали» друг на друга и реали- зация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · И, конечно, первостепенная проблема заключается в дости- жении адекватности целей государственного управления потребно- стям и интересам общества, тем целям, которые объективно порож- даются управляемыми объектами. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Основным документом, устанавливающим цели развития Российской Федерации на сегодня является Распоряжение прави- тельства РФ от 17.11.2008 г. «Концепция долгосрочного социаль- но-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», где «стратегической целью является достижение уровня экономи- ческого и социального развития, соответствующего статусу Рос- сии как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передо- вые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию кон- ституционных прав граждан. В 2015–2020 годах Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта (по паритету покупательной способности). Достижение 76 этой цели означает формирование качественно нового образа бу- дущей России к концу следующего десятилетия». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Уровень доходов и качество жизни россиян к 2020 году достигнет показа- телей, характерных для развитых экономик. Это означает высокие стандарты личной безопасности, доступность услуг образования и здравоохранения требу- емого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к куль- турным благам и обеспечение экологической безопасности. Обобщающий показатель уровня жизни – валовой внутренний продукт на душу населения по паритету покупательной способности – увеличится с 13,9 тыс. долларов США в 2007 году (42 процента от среднего уровня госу- дарств-членов Организации экономического сотрудничества и развития) до бо- лее чем 30 тыс. долларов США в 2020 году (70 процентов). Охват высшим и средним профессиональным образованием населения составит 60–70 процентов (2007 год – около 50 процентов), средний уровень обеспеченности жильем достигнет к 2020 году около 30 кв. м на человека (или около 100 кв. м на среднестатистическую семью). Доля населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологиче- ской обстановкой, снизится с 43 процентов в 2007 году до 14 процентов в 2020 году. Уровень смертности от насильственных причин снизится примерно вдвое [15]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Контрольные вопросы по главе 1 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1. Дайте определение государственному управлению. 2. Дайте определение муниципальному управлению. 3. В чем отражается многогранность государственного управления? 4. Назовите три основные особенности государственного управления? 5. Какие подходы используются при исследовании систем государствен- ного и муниципального управления? 6. Перечислите методы государственного управления. 7. Какие Вы знаете прямые методы государственного управления? 77 8. Как организована обратная связь в системе государственного управ- ления? 9. Назовите цели государственного управления. 10. Перечислите функции государственного управления. 11. Назовите законы РФ, устанавливающие общие принципы построения системы государственного и муниципального управления. 78 2 Система государственного управления и государственная политика 2.1 Система государственного управления зарубежных стран В течение многих веков в каждой стране складывалась своя модель госу- дарственного устройства, особенности которой были обусловлены уникальны- ми социокультурными факторами, обстоятельствами исторического развития, структурой сложившихся политических интересов. Из всего многообразия мо- делей государственного устройства нами выделены пять, которые действуют в США, Германии, Швеции, Великобритании и Франции и в которых нашли от- ражение наиболее характерные для государственных систем элементы эконо- мического, политического или судебного устройства. США Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, со- стоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия. По форме правления США – президентская республика, где президент возглавляет исполнительную власть, конгресс – законодательную, а Верховный суд – судебную. Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы – легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором. Высший орган государственной власти – конгресс состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей – это нижняя палата парламента, которая формируется на основе прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избра- ны. Возглавляет палату представителей спикер, избираемый из числа ее депута- тов. Сенат – верхняя палата американского парламента – представляет прежде всего интересы штатов и избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. Председательствует на заседаниях сената вице-президент США. Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены главой государства. При от- казе президента от утверждения документа конгресс имеет право преодолеть 79 президентское вето в каждой палате квалифицированным большинством голо- сов. Значительное число законопроектов президент США издает от своего име- ни, и все они по статусу не ниже законов, принятых конгрессом. Кабинет сове- та министров формируется самим президентом, хотя и «по совету и с согласия сената. Члены кабинета министров не подотчетны конгрессу. Судебная система США построена иерархическим способом с четким разделением функций между судебными уровнями. В федеральную систему су- дов входят Верховный суд США, апелляционные окружные суды, а также спе- циальные суды. Основной функцией Верховного суда является рассмотрение жалоб на решения нижестоящих федеральных судов и судов штатов, если в них затронут «федеральный вопрос». Это могут быть вопросы по спорам между двумя и более штатами, по международным искам и т. п. Апелляционные суды, созданные в 1891 г., являются судами промежуточной юрисдикции, служат своеобразным мостиком между Верховным судом и окружным судами. Окруж- ные суды являются основным звеном федеральной судебной системы. Вся тер- ритория страны поделена на 95 округов с учетом границ между штатами. Окружные суды в первой инстанции рассматривают гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции, дела по банкротству, а также жалобы на действия административных органов. К перечню специализи- рованных федеральных судов следует отнести претензионный суд, суд по внешней торговле, налоговый суд и др. Структура органов местного самоуправления включает в себя различные уровни. Всего, по данным 1997 г., в США насчитывалось 84 995 органов мест- ного управления, в т. ч. 3043 графства, 19 279 муниципалитетов, 16 656 таунов и тауншипов, 14 422 школьных округов и 31 555 специальных округов. Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являют- ся графства и муниципалитеты. Если графства главным образом функциониру- ют в сельской местности, где большая территория и невысокая плотность рас- селения, то муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселе- ний, характерной чертой которых является высокая степень внутренней инте- грированности их хозяйственных функций. С точки зрения совокупных расхо- дов ведущими среди органов местной власти являются муниципалитеты (33% совокупных расходов) и школьные округа (30%). Остальные 37% соответствен- но распределены между таунами (тауншипами) – 3%, графствами – 23% и спе- циальными округами – 11%. 80 Графства существуют в 48 штатах (отсутствуют в штатах Коннектикут и Род-Айленд). При этом заслуживает внимание неравномерное их распределе- ние по территориям и по численности. Так, если в штате Техас расположены 264 графства, то в штатах Делавер и Гавайи – всего по три. Роль графств стала стремительно расти в период с 1972 по 1977 гг.: за это время федеральная по- мощь графствам возросла более чем в 8 раз (муниципалитетам – только в 2,5 раза). Структура доходов графств на 1/3 формируется от межправительст- венных поступлений, в том числе от правительств штатов, другую треть со- ставляют налоги, главным образом, налог на собственность, и оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований. Что касается расходной части бюджета графств, то почти половину всех возможных расходов составляют отчисления на здравоохранение, социальное обеспечение и образование. Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Соответствующий их статус определяется некоторой замкнутостью и автономностью экономической базы муниципалитета, представляющего города и крупные населенные пункты. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является са- мостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегиче- скую политику. Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов: они призваны обеспечивать реа- лизацию на местах законодательства штатов. Среди основных функций муни- ципалитетов следует выделить владение собственностью; участие в покупке и продаже крупных партий товаров; преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность; займ денежных средств и предоставление займов; за- ключение контрактов и пр. На территории США муниципалитеты распростра- нены крайне неравномерно, и если в штате Иллинойс их количество превышает тысячу единиц, то в штате Гавайи имеется только один муниципалитет. Грани- цы муниципалитета задаются хартией, издаваемой властями штата. В фор- мировании доходной части муниципального бюджета значительная доля при- ходится на доходы от коммунальных предприятий и продаж спиртных напит- ков, являющихся специфическим источником формирования местных бюдже- тов. Вместе с тем сохраняется финансирован» как от правительств штатов, так и при помощи определенных категорш местного налога: на собственность, при- 81 быль, выдачу лицензий и т. д. В структуре расходов бюджетные средства про- порционально распределены между функциями социальной сферы (комму- нальные услуги, здравоохранение, социальная помощь и образование) и без- опасности (полиции). Таунами (тауншипами) называются административные единицы с не- большим количеством (до 25 тыс. чел.) населения. Права на самоуправление таунов и тауншипов законодательно существенном раничены. Тауншипы пред- ставлены только в 20 из 50 американски) штатов. Бюджет местных органов власти в США складывается из четыре основ- ных источников: местных налогов (главным образом, налогов на собствен- ность), платежей за муниципальные услуги, межправительственных поступле- ний, а также муниципальных займов. По данным 1991 г. местными органами власти США в виде налогов было собрал 62,7% от всех других источников. Из общей суммы в 339 млрд дол 214 млрд долл. поступило от налогов, главным из которых являете налог на имущество, составивший 161 млрд долл. Таким обра- зом, местные органы в США в пределах своих полномочий формируют больше половины доходной части своего бюджета, тогда как только одна треть распо- лагаемых средств комплектуется за счет правительственных грантов или суб- венций. Зависимый характер местных органов власти подтверждается еще и тем обстоятельством, что 92,3% средств в муниципальные образования в 1991 г. поступило из бюджетов штатов. Низший уровень системы местного самоуправления составляют школь- ные и специализированные округа. Большое значение, уделяемое государством вопросам развития школьного образования, базу которых обеспечивает само- управляемый статус этих институтов, подтверждает тот факт, что на поддержку начального и среднего образования в США из федерального бюджета направ- лено 62,3% всех выделяемых на региональный уровень финансовых средств. Однако число школьных округов в последние годы несколько сокращается, что объясняется интеграционными тенденциями в образовании. Зато заметно воз- растает количество специализированных округов, учреждаемых вокруг от- дельных отраслевых и наукоемких технологических центров (транспортных зон, технопарков, рекреационных территорий и т. д.) [1, 3, 11]. |