бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Швеция Швеция является унитарным государством, состоящим из 23 округов (ле- нов). Центральную власть в ленах составляют губернаторы, представляющие в 82 регионах исполнительную власть. По форме правления Швеция является кон- ституционной монархией. Однако функции короля чрезвычайно ограниченны и носят преимущественно церемониальный характер. Функции же исполнитель- ной власти переданы правительству, формируемому шведским парламентом и ответственному перед ним. Правительство назначается в соответствии с рас- становкой сил в парламенте. Возглавляет правительство премьер-министр, из- бираемый на сессии парламента. Премьер-министр сам определяет состав свое- го кабинета, а члены кабинета утверждаются парламентом. Шведский парла- мент – риксдаг является однопалатным представительным органом, избирае- мым на основе пропорционального представительства. Риксдаг разрабатывает финансовую политику государства, рассматривает и принимает бюджет, реша- ет вопросы, касающиеся предоставления займов и распоряжения государствен- ной собственностью и пр. Любопытной особенностью шведской модели госу- дарственного устройства является право роспуска риксдага правительством. Однако это право оговорено рядом условий, касающихся сроков, процедуры и пр. В ленах действуют органы местного самоуправления – ландстинга. Осно- вы местного самоуправления в Швеции заложены еще принятым в 1862 г. ор- донансом, в соответствии с которым было создано две с половиной тысячи округов – по числу церковных приходов. Существующая сегодня система мест- ной власти регулируется Актом о местном самоуправлении, принятым в 1991 г. В настоящее время территория Швеции разделена на 288 коммун, каждая из ко- торых имеет свой выборный орган власти. Источником местной власти как на коммунальном, так и на земельном уровнях являются советы, избираемые на мельном уровнях являются советы, избираемые на пропорциональной основе соответственно числу полученных партией голосов. Одномандатных округов в Швеции не существует ни на одном из уровней. Каждая из партий, прошедших сквозь горнило выборной кампании и вошедший в муниципальный (региональ- ный) совет, получает государственную субсидию, дающую возможность мест- ному совету, какой бы политической ориентации он ни был, проводить согла- сованную муниципальную политику в интересах всего населения, проживаю- щего на территории. Полномочия между уровнями государственной и муници- пальной власти четко разделены и абсолютно не вызывают противоречий меж- ду ними. К примеру, здравоохранение и высшее образование поддерживаются главным образом на региональном уровне, тогда как в сферу мунильпальной 83 политики попадают проблемы среднего образования, детских учреждений, со- циальной помощи, состояния дорог, улиц, общественного транспорта и т. д. Исполнение вверенных государством местному самоуправлению функций обеспечено строгими мерами налоговой и бюджетной политики. Расходы мест- ных и региональных советов достигают 25% от годового валового продукта страны. Из них 47% уходит на заработную плату его функционерам. Основным финансовым источником деятельности муниципалитетов и ре- гиональных органов управления является прямой подоходный налог с физиче- ских лиц, уровень которого местные власти устанавливают самостоятельно. Парламент определяет лишь нижнюю и верхнюю его границу. Всего шведский гражданин платит окоз 30% подоходного налога, часть которого идет последо- вательно сначала в местный, затем в региональный бюджет, а если доход граж- данина составляет свыше 200 000 крон, то и в федеральный. В структуре дохо- дов местных органов подоходный налог составляет почти 60%. Для сравнения: тарифы на энергоснабжение, водоснабжение, канализацию занимают только 15% доходной части муниципалитета. Сложенные вместе муниципальный и гу- бернский налоги не должны превышать 35% от всей налогооблагаемой базы. Выравнивание уровня жизни в коммунах осуществляется посредством целевых грантов государства, которыми местные органы власти могут пользоваться ве- сы широко. При этом режим выравнивания осуществляется шведскими властя- ми на двух уровнях: по доходам и по расходам. И если в первом случае созда- ются условия для обеспечения максимально выровненной способности терри- торий в формировании собственной материальной базы, то во втором объектом государственного регулировал становятся основополагающие расходные ста- тьи, создающие фундамент социального благосостояния территории. Коммунальные органы власти Швеции являются крупнейшими работода- телями. Общее число занятых на муниципальной и губернской службе состав- ляет 1 млн человек. К ним относятся не только чиновники и управленцы, но и все те, кто занят в сфере социального обслуживания и обязан соблюдать по ро- ду своей работы определенные правила, разработанные на территории. Общее число народных избранников, которым принадлежит в результате выборов высшая власть в коммунах, насчитывает 50 тыс. человек. Однако только один- два человека из исполнительных органов коммун получают за свою работу за- работную плату. Вопросы взаимоотношений между предприятиями тех или иных отраслей и муниципалитетами (губернскими советами) разрешаются на 84 базе договоров между отраслевыми профсоюзами и объединениями муници- пальных и губернских служащих, основой которых являются индивидуальные контракты об условиях труда и взаимных обязательствах сторон [3, 6, 11]. ФРГ Систему государственного и муниципального управления в ФРГ состав- ляет взаимодействие между пятью административными уровнями. Это федера- ция, земли, округа, районы (Landkreise) и общины (Gemeide). В основу государ- ственного устройства Германии заложены два принципа: с одной стороны, обя- занности земель поддерживать способность входящих в них территорий к са- моуправлению и развитию, с другой – принципы выравнивания и консолидации местных территориальных образований. Конституционными органами, выполняющими функции законода- тельного органа на уровне федерации, являются бундестаг (нижняя палата) и бундесрат (верхняя палата). К перечню наиболее важных функций нижней па- латы германского парламента относятся законотворчество, избрание федераль- ного канцлера и контроль за деятельностью правительства. Большинство зако- нопроектов вносит федеральное правительство, меньшую часть – депутаты парламента и бундесрат. Бундесрат – верхняя палата парламента ФРГ, пред- ставляющая интересы 16 земель. В отличие от сенатской системы федератив- ных государств (США и Швейцария), он включает в себя не избранных народ- ных депутатов, а членов земельных правительств или их представителей. В за- висимости от численности населения землям предоставляется пропорци- ональное количество голосов. В бундесрате интересы земель ставятся выше ин- тересов политических партий. Исполнительную власть в Германии осуществля- ет федеральное правительство во главе с федеральным канцлером. Канцлер имеет право формировать правительство и председательствует на его заседани- ях. Канцлер определяет основные направления в деятельности правительства, будучи ответственным прежде всего перед парламентом, избравшим его на эту должность. Судебная система ФРГ разделена на пять отраслей: обычные суды, суды по трудовым спорам, административные суды, суды по социальным вопросам и финансовые суды. Каждая из отраслей рассматривает дела, находящиеся в юрисдикции основных территориальных уровней, являющихся инстанциями судебно-правовой системы: участковый суд, земельный суд, верховный земель- ный суд и федеральный суд. 85 Несколько особо следует выделить находящийся вне судебной системы Германии Конституционный суд. Федеральный Конституционный суд в Карлсруэ осуществляет надзор за соблюдением Основного закона, разрешая возможные споры между федерацией и землями, а также отдельными феде- ральными органами. Конституционный суд проверяет федеральные и земель- ные законы на соответствие Основному закону, и в случае несоответствия спо- собен воспрепятствовать их реализации. Субъектами муниципального управления в Германии являются местные территориальные единицы. Под местными территориалыми единицами пони- маются прежде всего общины (коммуны), в которые входят города и деревни, составляющие в совокупности всю территорию Германии. Несколько общин, как правило, входят в состав районов с последующим разведением компетен- ции районов и входящих в их состав общин. Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления. Города-земли Бремен и Гамбург совмещают земельный и общинный уровни управления. Германия не имеет выборных органов самоуправления округа переводя эти органы на более низкий уровень. Подлинное значение общин, обусловливающее их государственную целе- сообразность, проявляется в необходимости максимально приближенного к гражданам государственного управления. Наделение собственной ответствен- ностью исполнительных органов местной власти задает режим перераспределе- ния полномочий между территориальными звеньями государственной власти. При этом самоуправление находится под строгим контролем государства, по- скольку именно такая форма организации жизни на территории позволяет уравнять жизненный уровень граждан, проживающих на территории общин Германии. Федерация и земли, передавая на местный уровень некоторые задачи общегосударственного значения, учреждают особую сферу управления по пору- чению, содержание которой составляют полицейские функции и задачи по об- щему поддержанию общественного порядка. Более 70% коммун в Германии входят в разного рода «содружества», что делает данную форму организации местной власти в этой стране в значительной мере защищенной. Как и всякое муниципальное образование, общины имеют право иметь свое имущество и осуществлять коммерческую деятельность, используя само- стоятельную кредитно-бюджетную политику. Законы земель предоставляют 86 право общинам взимать собственные платежи: налоги, пошлины, взносы, штрафы, доходы от имущества. Из налоговых поступлений значительную часть общины получают от подоходного налога. Этот налог пропорционально разде- лен между районами, землями и общинами по заранее строго оговоренным кво- там. Сумма, получаемая таким образом от вышестоящих уровней государ- ственного управления, не является дотацией, а основана на конституционно признанных полномочиях местной территориальной единицы. Среди федеральных налогов наиболее распространенными являются налоги на нефтепродукты, табак, производство крепких алкогольных напитков, кофе, страховые сборы и пр. В перечень земельных налогов входят налоги на состояние, наследство, транспортные средства, на покупку земельных участков, пиво и пр. Основу местных налогов составляют промысловый, поземельный и группа местных налогов. Основным звеном в режиме регионального управления ФРГ является стратегия выравнивания в экономическом развитии территории страны. Осо- бенно актуальной эта задача выглядит в свете объединения восточных и запад- ных земель. Система финансового выравнивания между федеративным и реги- ональным уровнями предполагает выделение вертикального и горизонтального подхода к данной операции. Вертикальное выравнивание, составляя исходный этап этого процесса, осуществляется федеральными органами власти через предоставление дополнительных субсидий и целевых трансфертов, а также распределение налогов в соответствии федеральным законодательством. Гори- зонтальное выравнивание проводится правительствами земель с целью равно- мерного и пропорционального развития входящих в их состав общин за счет перераспределения частей подоходного, корпорационного налогов и налога на добавленную стоимость. Статус города способны получить те общины, число жителей которых превышает 2 тыс. человек. При минимальном количестве городского населения в 200 человек, в Германии предусмотрено избрание муниципальных советов, служащих представителями законодательной власти в управлении территория- ми. Советы являются непременной частью системы территориального управле- ния. От роли, которую выполняет совет, зависит выбор типа административно- го управления на территории. В Германии исторически сложились следующие типы местного самоуправления. 87 1. Южногерманский совет, предполагающий равноуровневое взаимо- действие общинного совета и главы исполнительной власти – бурго- мистра. 2. «Неправильный магистрат», предполагающий наличие в системе му- ниципального управления двух коллегий: собрания депутатов общин и коллективного исполнительного органа – магистрата. 3. Бургомистр, назначаемый советом, но обладающий широкими полно- мочиями. 4. Северо-германский совет, предполагающий взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления. Новшеством 1999 г. для западногерманской системы стали выборы бур- гомистра в земле Северный Рейн-Вестфалия, когда высшему должностному лицу местной власти были переданы одновременно функции как главы испол- нительной власти, так и руководителя общинного совета [3, 5, 6]. Великобритания Являясь центром Содружества политического и экономического объеди- нения стран, входивших ранее в Британскую империю, Великобритания имеет форму унитарного государства, состоящего из исторически сложившихся тер- риторий Соединенного Королевства – Англии, Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса. Административно-территориальное деление каждой из входящих в Соединенное Королевство стран существенно различается. Если в Англии и Уэльсе основными единицами административно-территориального деления яв- ляются графства, делящиеся в свою очередь на округа, то в Северной Ирлан- дии – округа, а в Шотландии – области. Население графства составляет около 1 млн чел. В Англии насчитывается 47 графств 7 муниципальных графств, 26 округов, 9 районов и 3 островных территории. В Уэльсе – 8 графств. В Се- верной Ирландии насчитывается 26 округов, а в Шотландии – 9 областей и 3 островных территории. Правовую основу Великобритании составляют нормы статусного права, конституционные обычаи и нормы общего права, по сути заменяющие Основ- ной закон этой страны. По форме государственного правления Великобритания является консти- туционной монархией. Главой государства, наделенной достаточно широкими полномочиями, является королева. Британская королева имеет право назначать премьер-министра и членов правительства, а также ряд других должностных 88 лиц: судей, офицеров армии, дипломатов, церковных служащих и пр. Она от- крывает сессии парламента, выступает с парламентской речью, в которой про- возглашаются основные направления внутренней и внешней политики государ- ства. Королева также является главнокомандующим вооруженными силами и даже имеет право объявить войну. И все же реально принадлежащие ей полно- мочия осуществляются членами правительства, которые подписывают акты, издаваемые королевой, и несут за них ответственность. Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту. Парламент подразделяется на верхнюю (палата лордов) и нижнюю (палата об- щин) палаты. Верхняя палата не избирается и включает в себя лиц, наделенных соответствующими правами либо по праву и наследования, либо по представ- лению королевы. Нижняя палата парламента избирается в ходе парламентских выборов на основе мажоритарной системы голосования относительного боль- шинства. К полномочиям британского парламента относятся принятие законов и контроль за их выполнением. Формируемое по итогам парламентских выборов правительство возглав- ляется премьер-министром – лидером победившей на выборах политической партии. В состав правительства входит кабинет министров, составляющий око- ло четверти членов исполнительного органа власти, который по сути и разраба- тывает основные направления политики государства. Правительство отчитыва- ется о своей деятельности перед нижней палатой, а в случае вынесения послед- ней вотума недоверия должно подать в отставку. Судебную власть в Англии и Уэльсе представляет Верховный суд, воз- главляемый лордом-канцлером, членом палаты лордов. Палата лордов является высшей судебной инстанцией в Соединенном Королевстве, принимающей к рассмотрению апелляции на постановления по гражданским и уголовным де- лам, вынесенные апелляционными инстанциями Англии и Уэльса, а также только по гражданским делам – Шотландии. Верховный суд включает в себя три самостоятельных судебных учреждения – Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны. К низшим судам в Англии и Уэльсе относятся суды графств и маги- стратские суды. В судах графств рассматривается в первой инстанции до 90% гражданских дел. Границы района, на территории которого действует суд граф- ства, определяются лордом-канцлером. Магистратские суды, рассматривающие в первой инстанции до 98% уголовных дел, имеют право вынесения наказаний 89 в виде лишения свободы не более чем на шесть месяцев, передавая дела в слу- чае необходимости более сурового наказания в Суд короны. Главы магистра- тур, иногда называемые мировыми судьями, могут и не иметь юридического образования. Все дела в магистратах рассматриваются в коллегиях по два-три человека. Местное самоуправление в Англии и Уэльсе является результатом не де- централизации, а демократизации. Первыми органами местной власти были объединения помощи бедным, появившиеся в XIX в. и трансформированные позднее в городские и сельские окружные советы. Установившаяся тенденция формирования местных советов в британских городах способствовала объек- тивному общественному интересу и воплощению его в режим поддержания общественной стабильности и согласия. Институциональную структуру муниципальной власти в Великобритании составляют три звена: графства, районы (borough) и приходы для сельской местности. Каждое из этих территориальных образований располагает соб- ственными представительными органами власти, осуществляющими свою дея- тельность в режиме самоуправления. Внутри графств выделяются также города (city), располагающие собственными органами управления. Статус городов придается по представлению окружного совета только тем округам, которые получают его по королевской хартии. Каждый орган местного самоуправления наделен правом юридического лица и исполняет функции муниципальной кор- порации. Взаимоотношения между этими уровнями рассматриваются здесь скорее как партнерские, чем иерархические. В Англии во времена англосаксов каждому графству принадлежал «бург» (borough), по которому оно получало свое имя. Вебер ссылался на тот факт, что еще в 1313 г. английские города не могли получить привилегий, так как они еще не были «юридическими лицами», и только при Эдуарде I города начинают выступать как корпорации. Разрешение на жительство близ рынка рассматри- валось в качестве исключительной привилегии, предоставляемой сеньорами своим подданным. Городской суд также контролировался сеньорами. Первич- ной формой городского союза в Англии выступала торговая гильдия, обладав- шая монополией розничной торговли на территории города. Другими формами объединения горожан на территории городов были религиозные объединения, профессиональные союзы, ремесленные цехи. 90 Местному самоуправлению на Британских островах всегда уделялось большое внимание. К примеру, в середине 80-х гг. почти 30% всех государ- ственных расходов (1/8 ВНП этой страны) проходило через локальные органы власти. Каждый десятый житель страны является служащим местной админи- страции. Активными субъектами экономической политики страны становятся общественные организации. Население заинтересовано в объединении, которое обеспечивает людям возможность решать текущие проблемы их жизнедеятель- ности. К примеру, при численности населения района Кэмден города Лондона 180 тыс чел. количество добровольческих и общественных организаций состав- ляет сегодня 2 500 единиц. Общее количество членов таких организаций колеб- лется от 4 до 20 человек. Среди основных видов деятельной этих организаций следует выделить формирование соседских объединений, жилищных ассоциа- ций, консультационных агентств, адвокатур для меньшинств, поддержка терри- торий, детей, семей, престарелых, инвалидов и пр. Финансирование этих орга- низаций идет из различных источников – от получения правительственных и неправительственных грантов, муниципальных субсидий до работ по контрак- ту, а также частных пожертвований. Местные власти вынуждены считаться с мнением общественных организаций и вести с ними терпеливый, ни на минуту не прекращающийся диалог. Особенностью экономического статуса муниципалитетов в Великобрита- нии является тот факт, что доля расходов, поступающих в виде платы за сдава- емую в аренду собственность местных органов власти, платные услуги, оказы- ваемые предприятиями муниципального сектора экономики, а также процент- ные доходы в сумме приносят почти столько же поступлений в местный бюд- жет, сколько и налоги – около 30% [3, 11]. |