бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Административно-территориальной единицей следу- ет называть часть территории субъекта федерации, имеющую собственное наименование, располагающую определенными границами и выделяемую с це- лью решения вопросов государственного и местного значения. Среди наиболее характерных для современной России административно-территориальных еди- ниц можно выделить следующие [3, 4]. 1. Регион (область, губерния, край, республика, субъект федерации) – территориальное поселение, статус которого в качестве самостоятельного субъ- екта определен действующей Конституцией РФ, и наделенное широкими эко- номическими и политическими правами. Выделяется как по этническому (рес- публика), так и по территориальному признаку (область, край). Регион является ретранслятором государственной политики с учетом местных интересов и тра- диций. В соответствии с Конституцией страны республики имеют свою консти- туцию и законодательство, тогда как край, область, город федерального значе- ния, автономная область и автономный округ имеют свои уставы вместе с соб- ственным законодательством. 2. Внутриобластной район (уезд) – административно-территориальная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, принимаю- щая на себя функции хозяйственного и политического управления территорией. Является промежуточным территориальным звеном между регионом и терри- ториальным поселением (городом, селом, поселком). Район служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая со- циальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая входящие в район поселения. Предполагает обязательное наличие районного центра – территори- ального поселения, осуществляющего функции административного центра тер- ритории района. Районный центр ответствен за осуществление текущей управ- ленческой деятельности на подведомственной территории. 110 3. Город – территориальное поселение урбанизированного типа с цен- тральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Исторически складывался как орган местного самоуправления на территории автономных поселений граждан, занимающихся несельскохозяйственными видами деятельности и рас- полагающих особым статусом члена единой социальной общности. Выде- ляются крупнейшие, крупные, средние и малые города. Кроме того, особое зна- чение для определения статуса городской территории приобрела дифференциа- ция городов на столичные города, областные центры, города районного подчи- нения, поселки городского типа и пр. 4. Округ – выделяемая внутри городской системы управления админи- стративно-территориальная единица, отвечающая за территориальную реализа- цию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируе- мая главой городского самоуправления. Как правило, округа являются подраз- делениями муниципальной власти и не располагают статусом самоуправляемой общности. В городе Москва управление округом представлено институтом префектуры, являющейся составной частью городского административного ап- парата. 5. Внутригородской район – территориальная единица в пространстве го- рода, выделенная в соответствии с устоявшимися в советский период принци- пами административного управления, предполагающими разделение городской власти по административным районам. К примеру, в городе Москва уровню го- родских районов соответствует звено управ, обретающих в городе федерально- го значения статус низового муниципального образования. Выделение субго- родского районного уровня способствует приближению населения к власти в крупных городах и рационализации системы управления на территории. 6. Село (деревня, хутор, станица) – поселение, расположенное в неурба- низированной зоне, отличающееся высокой степенью общности ее жителей, непременным присутствием в подавляющем большинстве дворов натурального хозяйства, а также господством сельскохозяйственных видов занятости. Осо- бенностью неурбанизированной зоны является отсутствие комплексной центра- лизованной системы энерговодоснабжения, канализации, уборки мусора, спе- циализированного обслуживания объектов жизнеобеспечения и пр. Выделяют несельскохозяйственные и сельскохозяйственные сельские поселения. В не- сельскохозяйственных селах больший процент занятости приходится на такие 111 отрасли, как промышленность, транспорт, лесное хозяйство, отхожие промыс- лы, курортно-санаторное обслуживание и др. В каждой из представленных выше административно-территориальных единиц реализуется один из возможных вариантов государственного или муни- ципального управления, закрепляющий за каждой админитративно- территориальной единицей собственный круг полномочий, государственное управление концентрируется, прежде всего, на федеральном уровне, обеспечи- вая целостность государства и его воспроизводство. Кроме того, в соответствии с принципом комплементарности, государство в разрезе всех территориальных уровней через уполномоченные федеральные институты осуществляет защиту своих прав на местном уровне и общую координацию действий местных орга- нов власти в решении вопросов регионального значения. Не вошедшие в сферу компетенции государственных органов власти полномочия переходят местным органам власти, представленным на уровнях субъекта федерации и местного самоуправления. Как можно было видеть ранее, реальные полномочия субъекта федерации задаются, прежде всего, через предметы ведения, подкрепленные утвер- жденными за субъектом правами собственности и источниками доходов. Субъект федерации вправе на своей территории определять административно- территориальное устройство, параметры регионального и муниципальных бюджетов, а также сферы административного контроля. Внутри субъекта РФ самоуправляющиеся административно- территориальные единицы называются муниципальными образованиями. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Сейчас существует 7 типов муниципальных образований [7]: 1) сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских насе- ленных пунктов), в которых местное самоуправление осуществля- ется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; 2) городское поселение – город или поселок, в которых мест- ное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; 112 3) муниципальный район – несколько поселений или поселе- ний и межселенных территорий, объединенных общей территори- ей, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого ха- рактера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществ- лять отдельные государственные полномочия, передаваемые орга- нам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 4) городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправле- ния которого осуществляют полномочия по решению установлен- ных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полно- мочия, передаваемые органам местного самоуправления федераль- ными законами и законами субъектов Российской Федерации; 5) городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригород- ские муниципальные образования; 6) внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутриго- родским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выбор- ные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деле- ния городских округов с внутригородским делением на внутриго- родские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским деле- нием; 7) внутригородская территория (внутригородское муни- ципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосред- 113 ственно и (или) через выборные и иные органы местного само- управления. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2.4 Государственная политика Реализация целей и задач государства осуществляется через разработку и реализацию государственной (общественной) политики. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Государственная политика (общественная политика) – совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегиче- ских программ и плановых мероприятий, которые разрабатыва- ются и реализуются органами государственной власти с привлече- нием институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению обще- ственных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Она является средством, позволяющим государству достичь определен- ных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, админи- стративные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, име- ющиеся в его распоряжении [1, 3, 4]. В конечном счете, государственная политика представляет собой об- щий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя такие элементы, как: • определение целей и приоритетов развития общества; • разработка и планирование политической стратегии; • анализ и оценка альтернативных программ и политик в соответствии с выгодами и затратами; • обсуждение и консультирование с различными политическими и со- циальными группами; • выбор и принятие государственных решений; • мониторинг и оценка результатов выполнения и т. д. Как одна из форм общественной деятельности государственная политика имеет свои особенности и характерные черты. 114 Во-первых, это целенаправленные действия государственных институтов по решению крупных общественных задач на основе согласования интересов и потребностей различных социальных групп и слоев населения, а, следователь- но, работа этих структур должна отражать общенациональные интересы и но- сить публичный характер. Во-вторых, это комплекс согласованных действий и мероприятий, кото- рые осуществляются в конкретных исторических условиях и данной внешней среде с целью мобилизации общественных и государственных ресурсов, в осу- ществлении которых участвуют как государственные, так и гражданские инсти- туты для решения поставленных задач и целей. В-третьих, государственная политика, как правило, основывается на си- стеме законодательства, однако она должна опираться не только на правовые, но и моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, важно учитывать национальные традиции и особенности государственной службы. В-четвертых, результаты и последствия государственной политики ока- зывают влияние на различные области общественной жизни и могут иметь как положительный, так и отрицательный эффект, особенно если речь идет о соци- альных инновациях. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Кроме того, исторический опыт свидетельствует, что никогда не удается полностью просчитать все последствия вмешательства в социальную и природную среду со стороны государства – как по причине ограниченности человеческих знаний, так и вследствие от- сутствия жестко детерминированных процессов в общественных отношениях и поведении самого человека. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В-пятых, государственная политика захватывает все основные сферы жизнедеятельности общества, поэтому при ее анализе и разработке требуется междисциплинарный, комплексный подход с использованием современных до- стижений социологии, экономики, менеджмента, психологии и политологии, а также передового опыта и практики различных стран. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Процесс развития государственной политики включает четы- ре основных этапа, представляющих своеобразный «политический 115 цикл», состоящий из нескольких последовательных и логических действий. • 1-й этап – определение общественных проблем и целей поли- тики (инициирование политики). • 2-й этап – разработка и легитимация государственной полити- ки (формирование политики). • 3-й этап – выполнение и мониторинг государственной полити- ки (выполнение политики). • 4-й этап – оценка и регулирование государственной политики (оценка политики). · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · С точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти мы можем выделить следующую цепочку вза- имосвязей: на первом этапе «проблемы общества – государство»; на втором этапе «государство – политическая стратегия»; на третьем этапе «государство – решение проблем»; на заключительном этапе «анализ проблем – действия госу- дарства». Любая государственная политика реализуема в определенных условиях и при использовании адекватных ей средств. Набор средств реализации государ- ственной политики может быть достаточно широк: от многообразных форм собственности, рыночной экономики до образования и воспитания. Здесь важно все, что касается человека, его развития и самоосуществления. В средствах реа- лизации государственной политики не может быть мелочей, отклонений от центральной идеи, безразличия и инертности. Государственная политика непременно выходит на человека, задевает его интересы и должна способство- вать удовлетворению его потребностей. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В числе условий реализации государственной политики можно выделить следующие: • государственно-правовые (состоящие в создании согла- сованного, в достаточной мере идентичного, структурного и правового пространства страны, позволяющего макси- мально использовать сложившиеся (доступные) техноло- гии экономической, социальной и иной деятельности со своей специализацией и кооперацией); 116 • социально-психологические (включающие в себя осозна- ние новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, ожи- даний неизвестно откуда приходящей благодати и от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созидательную энергию людей); • деятельностно-практические (когда решения, действия, операции, процедуры, поступки и т. п. вершатся в целях и в русле государственной политики, «продвигают» эту по- литику и наглядно раскрывают ее ценность для общества). · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 2.5 Государственное регулирование экономики · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Государственное регулирование развития экономики – это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъек- тов и рыночную конъюнктуру в целях обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма [1, 8]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Существуют негативные стороны рыночной экономики, которые могут служить объяснением причин усиления роли государства в экономике. Именно сглаживание, предотвращение отрицательных последствий действия рыночных регуляторов – цель экономической деятельности государства. Исходя из вышеизложенного, можно определить следующие основные экономические функции государства: • обеспечение правовой базы функционирования частного бизнеса; • защита конкуренции. Господство монополий наносит вред всему об- ществу, поэтому антимонопольная деятельность и поддержание кон- куренции становятся функциями государства; • перераспределение доходов через систему прогрессивного налогооб- ложения и систему трансфертных платежей (пенсии, пособия, ком- пенсации и т. п.); • финансирование фундаментальной науки и охрана окружающей сре- ды; • изменение структуры производства в целях корректировки распреде- ления ресурсов; 117 • контроль и регулирование уровня занятости, цен, темпов экономиче- ского роста; • финансирование производства или непосредственное производство общественных товаров и услуг. Государственное влияние на экономику осуществляется по двум ос- новным направлениям: • через государственный сектор; • посредством воздействия на функционирование частного сектора эко- номики с помощью разнообразных экономических инструментов (государственное регулирование экономики). |