бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Франция Франция – республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, а департаменты – на коммуны, представляющие органы местного самоуправления. Законодательный орган Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание избирается сроком на пять лет на основе пропорциональной избирательной системы. В Сенат входят представи- тели департаментов, заморских территорий, а также французов, проживающих за границей. Роль парламента во Франции, очерченная Конституцией 1958 г., 91 ограничена конкретным кругом вопросов, по которым парламент имеет право издавать законы. Законодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв так называемую «резолюцию порицания». Полномочия французского президента, по сравнению с парламентскими, являются более широкими. Прежде всего, при соблюдении определенных усло- вий, президент имеет право распустить нижнюю палату парламента. Президент Франции председательствует на заседаниях правительства, премьер-министр, а также другие члены правительства назначаются по его предложению, он явля- ется главнокомандующим вооруженными силами, подписывает декреты и по- становления. Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер-министр, в сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполне- ние законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские должности. Правительство с разрешения парламента вольно принимать ордо- нансы – акты, имеющие статус закона. Судебную систему Французской республики составляют Кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел в первой инстанции. Кассационный суд, возглавляющий систему общих судов, включает в се- бя шесть палат – пять по гражданским делам, одну по уголовным. Постановле- ния Кассационного суда выносятся либо по палатам, либо представителями па- лат, либо на специально созванных пленумах. Компетенцию Кассационного су- да составляет рассмотрение кассационных жалоб на постановления нижестоя- щих судов. Вынося заключение по постановлению нижестоящего суда, Касса- ционный суд направляет дело на новое рассмотрение в другой суд того же уровня со своими рекомендациями. Юрисдикция каждого из 30 апелляционных судов, расположених в кон- тинентальной части Франции, распространяется одновременно на несколько департаментов. Еще пять апелляционных судов расположены в заморских тер- риториях республики. Решения апелляционных судов выносятся, как правило, по палатам, либо оставляя приговор нижестоящего суда в законной силе, либо отменяя его и направляя дело на дополнительное расследование. Суды первой инстанции разделены на трибуналы большого процесса и трибуналы малого процесса, различающиеся по масштабу рассматриваемых 92 дел. Термин «трибунал» в названиях французских судов указывает не на их чрезвычайный характер, а напротив, на ограниченный, по сравнению с другими судами, объем их компетенции. В компетенцию трибуналов большого процесса входит рассмотрение гражданских дел имущественного порядка с суммой иска не менее 4500 евро, а также споры о недвижимости, усыновлении, гражданстве и пр. Tpибуналы малого процесса разбирают имущественные дела, некоторые категории уголовных дел и др. Кроме того, французская судебная система рас- полагает специализированными трибуналами, являющимися учреждениями первой инстанции и рассматривающими различные виды правонарушений. К числу таких учреждений относятся исполнительный трибунал, торговый, поли- цейский, советы прюдомов и пр. Характерной особенностью французской пра- вовой системы является роль судьи по исполнению наказаний, имеющему воз- можность aктивно вмешиваться в процесс отбывания наказания осужденными. Обязанности такого судьи может исполнять один из судей трибунала большого процесса, принимавшим участие в осуждении правонарушителя. Основными территориальными уровнями государственного yпpaвления во Франции являются коммуны (синдикаты коммун), дистрикты, кантоны, округа, регионы. Государственная власть в регионах представлена департамен- тами, которые являются проводником правительственной политики. В соответ- ствии со ст. 72 Конституции Франции основу территориальной дифференциа- ции составляют так называемые территориальные коллективы. К ним относят- ся коммуны, департаменты и заморские территории. Французское администра- тивное право относит к территориальным коллективам общности, располагаю- щие тремя признаками: статусом юридического лица, территориальной подве- домственностью и общей компетентностью. Главной особенностью француз- ской модели организации местного самоуправления является его тесная при- вязка к центральной власти. В той же ст. 72 Конституции утверждается, что «любая другая территориальная общность создается Законом». С принятием Закона о децентрализации от 2 марта 1982 г. статус территориальной общности был закреплен за регионами. Всего во Франции на начало 80-х гг. приходится 26 регионов (в т.ч. четыре заморские территории), 100 департаментов и 36 700 коммун. Сложившаяся во Франции форма системы местного самоуправления, что действует сейчас, стала формироваться в период Пятой республики на базе со- здания публично-правовых учреждений, подменяющих местные представи- 93 тельские органы. Любопытно, что термин «самоуправление» не используется вообще: вместо него широко применяются названия «муниципальная власть» (pouvoir Municipal)и «децентрализация». · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Децентрализация – это способ местного управления, осно- ванный на передаче функций управления отдельными территория- ми непосредственно этим территориям. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Благодаря децентрализации, государство обеспечивает условие целостно- сти путем расширения прав и обязанностей территорий. Режим децентрализа- ции был введен во Франции законами 1972 г. Децентрализация предоставляет городам права, соразмерные с правами регионов, учитывая уровень затрат на поддержание целостности и воспроизводства городского хозяйственного ком- плекса. Механизм децентрализации обусловлен наличием прозрачных границ в предметах ведения государственных и муниципальных органов. Децентрализа- ция достигается посредством делегирования государственных полномочий на места с гарантией их оплаты. Порядок реализации механизма децентрализации включает в себя следующие пункты: • составление перечня государственных полномочий для каждого му- ниципального образования; • определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств; • оформление передачи уже осуществляемых государственных полно- мочий в соответствии с законом о распределении средств по формам делегирования; • определение качества и эффективности механизма передачи полномо- чий. Первичной основой системы местного самоуправления Франции является коммуна. Коммуны возникли задолго до Великой Французской революции, сформировавшись вокруг церковных приходов. Во главе коммуны стоит муни- ципальный совет, компетенцию которого составляет бюджет коммуны, приня- тие основных решений, комплектование штатов и т. д. Из своего состава совет избирает мэра, продолжая после выборов контролировать деятельность послед- него. В рамках принятого ранее Закона о децентрализации коммунам переданы полномочия в трех сферах: урбанизм, образование и культура, экономическое 94 развитие. Коммуны получили право на правотворчество и создание собствен- ной финансовой базы, формируемой главным образом за счет землеотвода тер- ритории и выдачи разрешений на застройку. Помимо данных вопросов коммуне приходится решать множество проблем, наиболее важными из которых явля- ются вопросы управления жилищным фондом, экологии, пожарной безопасно- сти, транспорта, спорта, туризма и т. д. Урбанизм предполагает разработку пла- нов застройки и сноса зданий, поддержки коммунальных сетей (канализации, водопровода), уборку мусора, благоустройство территории, постройку, содер- жание и функционирование начальных школ. Процент участия избирателей в выборах в органы коммунальной власти является на сегодня самым высоким. Наивысшую активность коммуны прояв- ляют в туристической, культурной и спортивной областях. Механизм реализа- ции широких полномочий этого уровня власти регулирует Закон 1901 г., в со- ответствии с которым каждому гражданину предписывается возможность со- здания бесприбыльных ассоциаций и участия в них. Финансируемые вкладами их участников дотациями местных органов власти, ассоциации заостряют вни- мание общественности на различных текущих проблемах и провоцируют вла- сти на их решение, а также активизируют деятельность в этом направлении по- литических сил. Действующий во Франции закон обязывает все коммуны функциониро- вать в режиме хозяйственного расчета. И если раньше дополнительные сред- ства на финансирование коммунальных расходов изыскивались в дополнитель- ных налогах, то сегодня коммуны получили достаточно прав на неналоговые способы привлечения капитала. К ним следует отнести участие в займах, а так- же в прибыли учрежденных коммуной предприятий и т. д. Структура бюджета коммуны предполагает выделение обязательных и дополнительных статей расходов. Обязательными являются те расходы, кото- рые ориентированы на поддержание ее жизнедеятельности: техническое об- служивание, содержание и ремонт жилого сектора, выплата долгов. Дополни- тельные расходы включают в себя расходы на капитальные вложения и разви- тие основных фондов коммуны. При формировании бюджета коммуна должна придерживаться двух ограничений: одно из них – привязка к территории, вто- рое ограничение связано с защитой интересов членов общины. Поступления в бюджет коммуны предполагают наличие двух источников: внутреннего и внешнего. К внутренним поступлениям относятся местные нало- 95 ги, на долю которых приходится 40% всех средств, идущих в муниципальную казну. Местные налоги можно разделить на четыре группы: налог на землю, налог на те земельные участки, где есть постройки, налог на жилье и налог на профессии. Последний в этом ряду налог выплачивается исходя из общей сум- мы заработной платы работников и стоимости основных фондов предприятия, находящегося на территории коммуны. Муниципальный совет, устанавливая индекс на каждую группу налога, формирует бюджет на 2/3 от суммы внутрен- них поступлений в бюджет. Оставшаяся сумма аккумулируется за счет взима- ния платы за услуги муниципальных служб: школ, детских садов, музеев, спор- тивных сооружений, а также аренды. По сравнению с большинством развитых европейских государств, во Франции в расходах местных бюджетов значительно более высоким (больше трети) является уровень затрат на администрацию, полицию, судопроизводство, пожарную охрану. Второе место принадлежит расходам на дорожное строи- тельство и транспортное хозяйство (12%). Далее следует здравоохранение, а также расходы на содержание муниципальных и государственных предприя- тий – от 11 до 6%. Что касается внешних поступлений, то они идут главным образом в виде дотаций и государственных субсидий, доля которых во Франции особенно ве- лика. Созданные в 1791 г. департаменты являются менее самостоятельными, чем коммуны. Функция департаментов заключена в проведении государствен- ной политики в системе местного управления. Статус местной общности депар- тамент получает в 1871 г. Функции исполнительного органа здесь выполняет не назначаемый правительством префект, как это было раньше, а избираемый Ге- неральным советом департамента председатель этого совета. Основными зада- чами департамента являются пространственное планирование и социальная поддержка. Посредством высокого экономического потенциала департамента поддерживается уровень централизации в системе государственного управле- ния территориями. При малых размерах и высокой дробности коммун (а их во Франции – 36 700, в ФРГ, к примеру, до объединения их было всего 8 500) чет- верть всех капитальных расходов департаментов идет на дотации коммунам. Генеральный совет как высший орган управления департамента набира- ется на 6 лет и обновляется наполовину каждые 3 года. Представленный в Ге- неральном совете департамента префект как делегат правительства имеет право 96 оспаривать решения Генерального совета в административном трибунале. Ос- нову полномочий департамента во Франции составляют, в основном, содей- ствие местным органам власти в сфере торговли и промышленности, культуры, дорожной сети и социальной помощи. Основными статьями доходов департамента являются прямые и косвен- ные налоги, выплаты по целевым государственны программам, земельная рента и т. д. В соответствии с п. 1 ст. 59 Конституции Франции статус местных кол- лективов имеют регионы. Регионом является территориальный коллектив, ру- ководитель которого – председатель регионального совета – является предста- вителем высшей исполнительной власти в стране. К компетенции региона от- носится «содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспе- чение и сохранение своей самобытности». Основу деятельности регионов составляет план, призванный поддержи- вать инфраструктуру регионального хозяйства на основе обеспечения условий для здоровой конкуренции и участия в проектах оказания помощи предприяти- ям. Регион управляется региональным советом, избираемым на 6 лет. Регио- нальный совет избирается всеобщим тайным голосованием. Он располагает собственным бюджетом и имеет статус самостоятельного субъекта. К основ- ным полномочиям регионального совета относятся: • установление законодательной зависимости между государственным планом государственных инвестиций и региональными планами; • реализация государственных программ по таким отраслям, как обра- зование, транспорт, культура и т. д.; • благоустройство территорий [3, 5, 11]. 2.2 Система государственного управления России Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления [9]. В основу системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положено два принципа: принцип разделения властей (как по вертикали, так и по гори- зонтали) и принцип комплементарности, предполагающий точное соответствие всех элементов системы государственного управления друг другу, равномерное 97 распределение функций не только сверху, но и снизу. Используя эти основания, можно построить таблицу распределения основных институтов государствен- ной и муниципальной власти по ветвям и уровням (табл. 2.1) [7, 9, 16, 17]. Таблица 2.1 – Распределение основных институтов государственной и муниципальной власти по ветвям и уровням Ветви, уровни Законодательная Исполнительная Судебная Федеральный Федеральное собрание Правительство Конституционный суд, Верховный суд Региональный Парламент республики, Законодательное собрание субъекта РФ Президент республики, губернатор, глава правительства Верховный республиканский суд, областной суд, краевой суд Муниципальный Совет муниципального района, совет поселения, совет городского округа, совет района в городе Глава муниципального образования, глава местной администрации Районный (городской) суд, мировой судья Система государственного управления в РФ имеет некоторые особенно- сти, существенно отличающие ее от других государств. По форме правления Россия является президентской республикой. Президент РФ является главой государства, выступая гарантом Конституции, прав и свобод человека и граж- данина. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент Российской Федерации по статье 83 Конституции РФ [9]: • назначает с согласия Государственной Думы Председателя Прави- тельства Российской Федерации; • имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Рос- сийской Федерации; 98 • принимает решение об отставке Правительства Российской Федера- ции; • представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; • ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; • по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров; • представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; назначает судей других фе- деральных судов; • представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и заме- стителей Генерального прокурора Российской Федерации; • вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должно- сти Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; • назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров; • назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации; • формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом; • утверждает военную доктрину Российской Федерации; • формирует Администрацию Президента Российской Федерации; • назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации; • назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации; • назначает и отзывает после консультаций с соответствующими коми- тетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатиче- 99 ских представителей Российской Федерации в иностранных государ- ствах и международных организациях. Считается, что Россия является классической президентской республи- кой, но есть существенные особенности в президентском статусе. Они следую- щие [3, 4]: • во-первых, в отличие от своего американского коллеги, Президент России не является главой исполнительной власти, выступая скорее гарантом разделения властей и играя роль координатора в их отноше- ниях; • во-вторых, в отличие от своего французского коллеги, Президент Рос- сии наделен куда меньшей зависимостью от соотношения политиче- ских сил в парламенте, а также более значительным влиянием на про- цедуру избрания премьер-министра; • в-третьих, в отличие от целого ряда своих европейских коллег, Прези- дент России не связан обязательствами ни с одной из партий, поддер- живающих его на выборах, опираясь прежде всего на свой аппарат, подбираемый на чисто профессиональной основе. Особая роль в связи с последним обстоятельством отводится админи- страции Президента, отвечающей за подготовку и реализацию практически всех президентских решений. Структура администрации главы российского государства весьма подвижна и слабо структурирована. Ее усилия сосредоточе- ны главным образом на взаимодействии с ветвями власти, иностранными парт- нерами, средствами массовой информации, а также с крупными товаропроизво- дителями и финансово-промышленными компаниями как внутри страны, так и за рубежом. Самостоятельными подразделениями администрации Президента РФ являются Главное территориальное управление Президента РФ, Главное управление внутренней политики Президента РФ, Главное контрольное управ- ление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президен- та РФ и пр. С мая 2000 г. значительно возросла роль представителей Президен- та РФ в регионах, после того как были созданы сначала семь, а затем девять федеральных округов, возглавляемых непосредственными наместниками главы государства в регионах. В связи с этим значительно усложнилась схема взаи- модействия между представителями Президента и региональной элитой, в определенной мере почувствовавшей некоторое снижение своего влияния в ре- гионе. 100 Еще одним институтом, представляющим президентскую власть на феде- ральном уровне, является Совет безопасности, возглавляемый секретарем Сове- та, непосредственно назначаемым Президентом. В сферу полномочий Совета безопасности входит подготовка решений по ключевым проблемам безопасно- сти страны, ее независимости, борьбы с терроризмом и пр. Законодательная власть в Российской Федерации представлена |