бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Фе- деральным Собранием, состоящим из двух палат: верхней – Совета Федера- ции, и нижней – Государственной Думы. Совет Федерации включает в себя по два представителя от субъекта федерации, делегируемых от исполнительной и законодательной власти [9]. До 2001 г. в Совет Федерации входили президенты республик (губернаторы) и председатели законодательных собраний регионов. В настоящее время в этот орган власти входят представители от территорий, осуществлявляющие свою деятельность на постоянной основе. Представитель от законодательного органа власти субъекта федерации избирается законода- тельным органом власти субъекта федерации на весь период полномочий этого органа [17]. Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти назначается высшим должностным лицом субъекта федерации на срок его пол- номочий [17]. Реформирование Совета Федерации было вызвано тем, что выс- шие должностные лица субъекта федерации, будучи занятыми в работе законо- дательного органа государственной власти были вынуждены отвлекаться от своих непосредственных обязанностей, существенно ослабляя влияние госу- дарства в регионах. К ведению Совета Федерации относятся [9]: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Феде- рации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении во- енного положения; в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федера- ции; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности; 101 ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального про- курора Российской Федерации; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Компенсировать негативные последствия, связанные с уходом высших должностных лиц регионов из Совета Федерации, был призван вновь создан- ный в 2000 г. орган – Государственный совет. Государственный совет стал по- стоянно действующим совещательным органом при Президенте РФ, в сферу полномочий которого входит координация федеральной политики в регионах, формирование перспективных направлений развития общества и государства в современных yсловиях. Государственный совет является совещательным орга- ном, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов гос- ударственной власти. Персональный состав Президиума Государственного со- вета, состоящий из девяти глав исполнительной власти субъектов федерации, представляющих федеральные округа, определяется Президентом, периодиче- ски обновляется, сохраняя преемственность и единые принципы работы. Государственная Дума формируется в ходе специальных выборов на ос- нове мажоритарной и пропорциональной избирательных систем (с 2016 года) [9]: К ведению Государственной Думы относятся : а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федера- ции о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, постав- ленным Государственной Думой; г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; 102 е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномо- ченного по правам человека, действующего в соответствии с феде- ральным конституционным законом; ж) объявление амнистии; з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Механизм работы Федерального Собрания таков. Субъект законо- дательной инициативы разрабатывает законопроект и вносит его на рассмотре- ние в Государственную Думу. Отдельные вопросы, связанные с введением или отменой налогов, выпуском государственных займов, изменением финансовых обязательств государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. При голосовании за него большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты законопроект в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации, где он может быть поддержан большин- ством голосов либо отклонен. В случае отклонения законопроекта верхней па- латой создается согласительная комиссия из представителей обеих палат для преодоления возникших противоречий. После чего законопроект возвращается на повторное рассмотрение в Государственную Думу. Государственная Дума может провести закон и без поддержки Совета Федерации, если при повторном голосовании этот законопроект поддержит не менее двух третей от общего чис- ла депутатов нижней палаты. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если глава государства в течение четырнадцати дней с момента поступления документа отклонит его, то обе палаты Федерального Собрания в установленном порядке вновь рассмотрят закон. Право президентского вето будет отклонено, если в поддержку ранее принятой редакции закона проголосует не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. После этого Президент РФ обязан подписать закон, который тут же должен быть опубликован, после чего вступает в законную силу. Законодательные органы власти в субъектах федерации представляют, как правило, однопалатный парламент, осуществляющий законотворческую де- ятельность в соответствии со своими полномочия определенными законом. Значительную часть своих полномочий преставительные органы власти субъ- ектов федерации осуществляют в режиме совместного ведения с государством. В то же время, как гласит ст. 73 Конституции РФ, «вне пределов ведения Рос- 103 сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам сов- местного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Это положение Конституции по сути делегирует субъектам федерации значительные полномочия в сфере законотворчества при условии, что издавае- мые субъектами РФ правовые акты не будут противоречить федеральному за- конодательству. Учрежденные на уровне местного самоуправления муниципала советы (горсоветы, поселенческие советы, районные советы и пр.) действуют в право- вом поле, очерченном прежде всего законодателями субъекта федерации, в рамках исполнения определенной части консолидированного бюджета. Исполнительная и судебная власть Исполнительную власть РФ возглавляет Правительство РФ. Структура правительства в России в последние годы периодически пересматривалась при неизменном наличии ряда ключевых фигур, представленных должностями Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Госу- дарственной Думы. Если кандидатура премьер-министра, представленная Пре- зидентом, трижды будет отклонена нижней палатой, то глава государства волен распустить Думу и назначить новые выборы. В сферу полномочий Правитель- ства РФ входят [9]: • разработка и представление Государственной Думе бюджета страны; • проведение единой в стране экономической, культура и социальной политики; • управление федеральной собственностью; • меры по обеспечению оборонной политики, внутренней и внешней безопасности, законности и пр. В состав Правительства РФ входят федеральные министерства, го- сударственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, органы надзора. Изнутри каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основ- ными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти яв- ляются департаменты, управления, отделы, комиссии. Работа правительственных ведомств строится главным образом по функ- циональному признаку и охватывает четыре основных блока [1, 3, 4]: 104 1. Экономический – охватывает основные направления в развитии наци- ональной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей: топ- ливно-энергетический комплекс, строительство и жилищная полити- ка, промышленность, финансы, транспорт и др. 2. Административно-политический – обеспечивает оптимальные внут- ренние и внешние условия развития государства, удовлетворяя инте- ресы граждан в безопасности, защите собственных прав и т. д. 3. Социальный – предполагает разработку специальной политики госу- дарства в удовлетворении социальных потребностей людей (образо- вание, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принци- пах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей. 4. Контрольный – представляет перечень существующих в рамках пра- вительственного аппарата контрольных органов, ответственных за адекватное проведение правительственной политики в регионах, а также за координацию между хозяйствующими субъектами на терри- тории. Специализированную функцию контроля в сфере исполни- тельной власти осуществляют специальные департаменты и отделы федеральных министерств, а также надзоры и комиссии. Судебная власть в России, как гласит ст. 118 Конституции РФ, осуществ- ляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный уровень судебной системы пред- ставляет Верховный суд РФ,являющийся высшим судебным органом по граж- данским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам об- щей юрисдикции. Каждый судья Верховного суда назначается Советом Феде- рации по представлению Президента РФ. Лишить полномочий судью возможно только на основании решения квалификационной коллегии, образуемой пред- ставителями Верховного и региональных судов. В Верховном Суде РФ дей- ствует Судебный департамент, в полномочия которого входят функции по обеспечению деятельности всей вертикали судебной системы. На уровне регионов действуют Верховные суды республик, краев и обла- стей, автономных округов, а также городов федерально значения, выступаю- щих вышестоящей инстанцией для районных судов, рассматривающих дела в качестве судов первой или второй инстанций, в порядке надзора и по вновь от- крывшимся обстоятельстам. 105 Высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, является также Верховный суд РФ (ранее был отдельный Высший арбитражный суд),представленный также на всех региональных уровнях. Определенную помощь арбитражным су- дам на региональном уровне способны оказывать третейские суды, образуе- мые в досудебном порядке лицами, спровоцировавшими экономический спор [16]. В 1999 г. в РФ насчитывалось 15,6 судей на 148 млн чел. населения Рос- сии (один судья приходится на 9,5 тыс. чел., тогда как во Франции на 6, в ФРГ – на 4, в Англии – на 3 тыс.). По мнению Председателя Верховного суда РФ В. М. Лебедева, необхо- димо увеличение штатной численности судей до 35,7 тыс., что позволило бы снизить служебную нагрузку судей. С этой целью в России начал действовать институт мировых судей, которые должны рассматривать до 20% уголовных и 60% гражданских дел. Мировые судьи являются судьями общей юрисдикции, рассматривающи- ми гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Мировой судья назначается законодательным органом субъекта фе- дерации или избирается населением судебного участка сроком на 5 лет. Выше- стоящей инстанцией но отношению к мировым судьям является сеть районных судов, рассматривающих дела в качестве суда первой и второй инстанций. Особое место в судебной системе России занимает Конститунный Суд, дающий заключение о соответствии законов, решений, договоров высшему ос- новному закону страны. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · В Чехии в судебном порядке даже рассматривался вопрос о принадлеж- ности Конституционного суда действующей в стране судебной системе, по- скольку инициаторы этого иска отводили суду место за пределами традицион- ных ветвей власти, подчеркивая его особую роль в системе государственного управления. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Доводом в пользу включения Конституционного суда в судебную систе- му является его статус как высшей судебной инстанции, рассматривающей наиболее сложные и общественно значимые дела, не проясненные на низших 106 уровнях судебной системы. В качестве аргумента против включения данного института в судебную систему подчеркивается особое положение Конституци- онного суда, находящегося вне ветвей власти. Неотъемлемым элементом судебной системы в РФ является прокуратура, отвечающая за точное и единообразное исполнение законов всеми юридиче- скими и физическими лицами в стране, а также осуществляющая общий надзор за деятельностью правоохранительных органов, учреждений и должностных лиц. Некоторое ограничение действия принципа разделения властей (ст. 25 Федерального закона N 131 от 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «Сход граждан») является примечательным признаком не только муниципального уровня власти. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · К примеру, в Великобритании даже министры короны являются членами законодательного органа, а лорд-канцлер, председательствуя в одной из палат законодательного органа, вправе возглавлять судебную систему. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Однако это исключение отнюдь не способствует нейтрализации демокра- тических принципов в функционировании высших эшелонов государственной власти одной из наиболее развитых стран мира [3]. 2.3 Административно-территориальное устройство Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны. В зави- симости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регионы (провинции) и населенные пункты (территориальные по- селения). В соответствии с принципом комплементарности, который предполагает недопущение дефицита легитимной власти по всей территории страны, а также с целью рационализации распределения бюджетных средств, воспрепятствова- ния бесконтрольности и произволу в их распределении, мировая цивилизация сформировала две основные стратегии территориального управления: государ- 107 ственное управление и местное самоуправление. Практика реализации каждой из стран воплотилась в определении отдельных единиц административного де- ления государства, в которых сконцентрировались органы государственной и муниципальной власти, являющиеся проводниками утвержденных стратегий. До революции высшей единицей административного деления в России была губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе петровских реформ. В 1708 г. страна была разделена на семь губерний. Они призваны стать переда- точным звеном между уездами и центральными учреждениями в Москве. Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ российской империи: уже к началу правления Екатерины II в России происхо- дит резкое увеличение числа губерний до 40 единиц, а к концу – до 51. В гу- бернии выделяются уезды или округа, взявшие на себя функции проведения государственной власти на территории и возглавлявшиеся капитаном- исправником, избирающимся местным дворянским собранием. В каждой гу- бернии насчитывалось до 12–15 уездов. В вышедшем в 1775 г. «Учреждении для управления губерниями в Российской империи» подчеркивалась необходи- мость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губер- ний и нерациональностью централизованного управления. Не принимались во внимание национальные принципы, компактное проживание национальности на определенной территории. К началу XX в. число уровней государственного управления увели- чивается на единицу. Самой низшей единицей власти на местах после губернии и уезда становится волость. Однако в XVII в. она потеряет свое значение, обре- тя его вновь только к концу XVIII–XIX вв., став по положению реформы 1861 г. единицей сословного крестьянского управления. Несмотря на это, ее самостоя- тельность была потеряна вместе с введением в 1889 г. института земских участковых начальников. В результате проведения в 1890 г. реформы в 34 губерниях устанав- ливаются земские органы управления. Институт земства заменил в деревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного права. На них возлагалась реализация следующих функций: заведование капиталами, имуще- ством и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; ме- ры по обеспечению «народного продовольствия»; мероприятия по благотвори- тельности; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии 108 местной торговли и промышленности; санитарные меры; участие в хозяйствен- ных отношениях в области здравоохранения и образования. В ходе реформы около 200 крупных сел были преобразованы в города. Главой административно-полицейской власти в уездном ropoде был городни- чий, назначавшийся Сенатом. Судопроизводство в городах осуществлялось гу- бернским магистратом. Судопроизводство было сословным: для каждого со- словия был образован свой собственный орган, отправлявший правосудие. К началу XX в. в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78 гу- берний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы. В течение 1929–1930 гг. губернии, уезды и волости были полностью ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система административно-территориального деле- ния, в основу которой положены национальный и экономический признаки. В соответствии с этими критериями в России на муниципальном уровне были со- зданы следующие административно-территориальные единицы: города, посел- ки, станицы, районы, села, сельские округа (сельсоветы). В послереволюционный период в территориальном делении России про- исходят существенные изменения. К началу советского периода в развитии России сложились следующие административно-территориальные единицы: губернии, края, области, округа, города, поселки, уезды, волости и районы [6]. Административно-территориальными единицами, обретшими в результа- те проведенных в период с 1991 по 1997 гг. государственных реформ статус са- мостоятельных и полноправных субъектов, стали территориальные образова- ния (поселения) – исторически и пространственно сформировавшиеся общности людей, населяющие определенную территорию и формирующие схожие геопо- литические ориентации. Территориальные образования в России формируются в пределах административно-территориального деления страны, предполагаю- щего последовательное разделение территории государства на зоны админи- стративной ответственности [3, 5, 6]. С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория страны была разделе- на на 89 регионов – субъектов федерации. Среди них – республики, края, обла- сти, автономные округа, два города федерального значения и одна автономная область. Таким образом, на 1 января 1999 г. в состав РФ входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения, 10 автономных округов, 1 867 районов, 1 091 городов, 329 городских районов 109 (округов), 1 922 поселка городского типа, 24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления). Примечательной особенностью административно-территориального устройства России на рубеже веков стало то, что девять из десяти автономных округов входили в более крупные территориальные образования. Сейчас в РФ 85 регио- нов – субъектов федерации [9]. Существующее в настоящее время в РФ административно-террито- риальное деление сформировалось на базе прежних территориальных полномо- чий местных советов. |