бжд. Основы государственного и муниципального управления часть I. Основы государственного управления
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Политический режим представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают с точки зрения используемых средств, ме- тодов политического влияния на общественные институты. Значение политиче- ского режима в механизме формирования системы государственного управле- ния состоит в том, чтобы адаптировать сложившуюся в обществе совокупность общественных институтов целям государства, в частности, заложенным в их основу ценностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы [1, 3, 4]. Демократический политический режим предполагает наличие развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых государством и вступа- ющих с ним в равноправные отношения. Атрибутивными признаками демокра- тии являются соблюдение принципа разделения властей, прежде всего, на выс- ших уровнях государственной власти, полноправное участие граждан в форми- ровании органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право и др.). В рамках демократического режима принято различать непосредствен- ную и представительную формы демократии. Непосредственная демократия, чьей организационной формой является народное собрание (вече), означает возможность граждан непосредственно участвовать в решении стоящих перед ними проблем. Но такая форма демокра- тии возможна лишь в малонаселенных пунктах и реализуется, прежде всего, в институте местного самоуправления. Представительная демократия предусмат- ривает выборы представителей от населения, облаченных полномочиями в принятии общезначимых решений. Представительная демократия воплощается как в коллегиальной форме (парламент), так и единоличной (президент, губер- натор, мэр). Авторитарный политический режим основан на использовании админи- стративных мер поддержки персонифицированной государственной власти, во- 20 площающей в себе господство сложившегося в обществе экономического и со- циального порядка. Наибольшее распространение авторитарный режим госу- дарственного управления получила в странах «третьего мира», где президент- ские указы могут становиться едва ли не основным источником законодатель- ства страны. К примеру, в то время как государства Пакистан и Бангладеш находились на военном положении, законодательный процесс в них осуществ- ляв ся исключительно посредством президентских указов, причем даже изме- нения в конституцию вносились именно таким образом. Авторитарный режим означает такой способ государственного управле- ния, при котором реакция общества на управление блокируется или игнориру- ется властной элитой. В условиях авторитарного режима отсутствуют или сдерживаются такие институты демократического общества, как свобода слова, свободные выборы или политические свободы. Авторитарный режим сдержи- вает деятельность оппозиционных политических сил, вводит предварительную цензуру на репортаже и публикации в СМИ. Тоталитарный политический режим предполагает тотальный контроль государственных органов власти над функционированием большинства сфер общественной жизни и подчиняется идее целостного и неделимого государства. Тоталитаризм является естественным продолжением политики авторитаризма. Режим тоталитаризма есть не что иное, как разновидность деспотизма, способ- ного проявиться при любой форме государственного правления. Тоталитарный режим несовместим ни с одним из институтов демократических государств. Для него характерны отрицание политических, экономических и духовных сво- бод, диктат одной политической партии, бесконтрольная деятельность спец- служб и пр. Инструментами насаждения тоталитарного режима являются вне- экономическое принуждение к труду, бюрократический механизм в принятии решений, принудительная идеология, репрессии в отношении нелояльных граждан и т. д. Часто влияние политического режима на систему государственного управления бывает столь значительным, что искажает первоначальный смысл других составляющих систему элементов. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Форма государственного устройства выражает способ ор- ганизации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 21 Форма государственного устройства реализуется через способ объедине- ния территорий в границах единого государственного образования с учетом их национально-этнического и социокультурного своеобразия [1, 3, 4]. Унитарное государство представляет собой связь входящих в состав цен- трализованного государства политически однородных территориальных обра- зований, не обладающих признаком суверенности. Унитарное государство предполагает единство гражданства, законодательства, налогово-финансовой системы, а также центральных органов власти на всей своей территории. Такие государства могут быть как централизованными, так и децентрализованными. В централизованном унитарном государстве (Индонезия, Таиланд) управлением на местах ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, префекты), тогда как в децентрализованном (Великобритания, Швеция) на ме- стах действуют не государственные служащие общей омпетенции, а местные отделения министерств и ведомств. В их полномочия входит решение отрасле- вых задач государственного значения. Наряду с ними местными делами управ- ляют муниципальные советы, статус которых может быть подтвержден допол- нительными государственными полномочиями. В федерациях суверенные права территориальных образований подтвер- ждены действующим законодательством, регулирующим разграничение сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Федеральное (феде- ративное) устройство государства предполагает разделение государственной власти по объектам территории, соответствующим полномочиям составляющих федерацию субъектов. Государственный аппарат субъектов федерации само- стоятельно представлен, как правило, всеми ветвями власти, за исключением судебной, которая в ряде федеративных государств остается единой. Государ- ство может передавать часть своих полномочий субъектам для решения вопро- сов государственного значения, оставляя за собой право контроля за их выпол- нением. Временный союз государств, созданный для достижения определенных целей входящих в него территориальных образований, называется конфедера- цией. Статус конфедерации является, как правило, переходным и не может рас- сматриваться в качестве способа государственного устройства, поскольку не содержит признаков государства (суверенитета, общности территории и пр.). 22 Значение хозяйственных моделей заключается в том, что их реализация во многом определяет характер функционирования государственной системы, в которой доля экономической составляющей достаточно высока [1, 3, 4]. В мировой практике сложились три хозяйственных модели: кейнси- анская, монетаристская и модель плановой экономики. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Кейнсианская модель в качестве главного приоритета рас- сматривает борьбу с экономическими спадами и безработицей – это составляет основу государственной политики. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Ключевыми положениями теории Дж. М. Кейнса (1883–1946), составив- шими основу кейнсианской модели, являются: 1) необходимость вмешательства государства в процесс воспроизвод- ства; 2) главным инструментом вмешательства государства в воспроизвод- ственный процесс является бюджетная политика. Кредитно-денежные механизмы должны играть вспомогательную роль, приспосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть максимально устойчи- выми или иметь тенденцию к снижению; 3) дефицит спроса – главная причина экономических кризисов. Необхо- димо форсировать стимулирование составных компонентов спроса – личное потребление и накопление. Обеспечение «эффективного спро- са» заключается в достижении равновесия между производством, по- треблением, доходом и занятостью; 4) возможность допущения дефицита бюджета, имеющего циклический характер – увеличивающегося в период спада и снижающегося в пе- риод подъема. Расходы государства оживляют частный бизнес и ведут к росту дохода и занятости. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Монетаристская модель основана на трудах нашего совре- менника М. Фридмана, профессора из Чикаго, предложившего ме- ры по борьбе с инфляцией в качестве главного приоритета в прове- дении государственной политики. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 23 Методологию монетаризма можно проиллюстрировать через ряд положе- ний: • рыночная экономика располагает свойством саморегулирования, и ка- кое-либо вмешательство в ее механизмы недопустимо; • вмешательство государства в механизм экономики возможно только в денежной сфере. Государство должно обеспечить устойчивость де- нежной единицы через ограничение роста денежной массы. Прирост объема денежной массы должен быть около 5% в год, кроме того, необходимо ежегодное снижение ставки подоходного налога; • объем денежной массы в обращении должен строго соответствовать стоимости произведенной товарной продукции через соотношение , MV PQ = где М – количество денег, V – период оборота денежных средств, Р – цены на товарную продукцию, Q – количество продукции; • спады трудовой активности представляются естественным явлением и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдержива- ет инфляцию. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Плановая экономика предполагает использование опыта стран тоталитарного социализма и может быть проиллюстрирована рядом положений: • принятие многих экономических решений происходит на уровне высшего политического руководства; • наличие института государственного планирования (Гос- плана), в чьи функции входит определение характера раз- вития отраслей экономики, а также установление ценовой и тарифной политики на рынке товаров и услуг; • участие государства непосредственно в управлении дея- тельностью ведущих предприятий. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Наряду с хозяйственными моделями следует выделять формы хозяйство- вания, служащие способом трансформации хозяйственной модели в конкрет- ных условиях функционирующей в рамках определенных странственных гра- ниц государственной системы. Наиболее характерными на сегодня представля- 24 ются такие формы хозяйствования, как англо-саксонская, западно-европейская, скандинавская и юго-восточная (партисипативная) [3, 4]. Англо-Саксонская форма хозяйствования предполагает особую государ- ственную поддержку частного бизнеса, высокую долю приватизированных предприятий, достаточно низкий уровень финансирования социальных про- грамм. Западно-европейская форма отличается традиционно высоким уровнем государственной поддержки социально значимых сфер экономики, значитель- ной ролью профсоюзных организаций, политических партий в области гумани- зации труда, развитым муниципальным сектором в экономике и пр. Сканди- навская форма содержит высокую долю государственного и муниципального секторов экономики, широкие полномочия местных органов самоуправления, а также высокую степень социального партнерства в деятельности местных кор- пораций. Юго-восточная форма хозяйствования основана на господстве тра- диционных экономических укладов при патернализме государственных органов власти по отношению к национальным бизнес-структурам, строгой субордина- ции в принятия управленческих решений и пр. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · К перечню критериев эффективности систем государственно- го управления с точки зрения использования хозяйственных моде- лей можно отнести такие, как целостность, экономичность, опера- тивность, социальная справедливость, стратегическая гибкость и сбалансированность. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Элементы системы государственного управления, разделенные на четыре ведущие группы (формы правления, формы государственного устройства, по- литический режим и модели хозяйствования), состав ляют на практике уни- кальные сочетания, позволяющие идентифицировать характер конкретной для каждой страны системы управления. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Пример · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Такой подход объясняет, к примеру, специфику президентской власти в КНДР или характер монархического правления в Японии и Великобритании, содержащих в себе уникальные сочетания входящих в рассматриваемые группы элементов. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 25 Государственное управление в России разделено между двумя уровнями: федеральным и региональным. Как было отмечено ранее, федеративное устрой- ство государства повышает значение регионального управления, реализующего ряд государственных полномочий на местном уровне. Субъектом регионально- го управления является регион, границы которого, строго говоря, могут и не совпадать с административно-территориальным делением страны. Регион мо- жет находиться как в границах субъекта федерации, так и объединять несколь- ко таких субъектов, общностью которых являются сложившиеся между ними хозяйственные связи. 1.4 Специфика государственного управления, прямые и обратные связи · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Специфика государственного управления заключена в том, что (а) субъектом этого управления выступает специально уполно- моченный представительный аппарат, осуществляющий свои функ- ции исключительно на профессиональной основе. Однако (б) ин- формацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из не- определенно локализованного источника. Этим объясняется то, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными. в) Сам объект способен обрести свойства субъекта и активно противодействовать его намерениям. Это происходит в период выборов, референдумов, народной право- творческой инициативы, других форм прямого волеизъявления граждан и непосредственного осуществления местного самоуправ- ления [7, 9]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · При этом в сфере государственного управления можно выделить следу- ющие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, кото- рое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванное реакцией объекта госу- 26 дарственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта харак- тер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участием населения в правительственных мероприятиях. В западной литературе этот фе- номен получил название партиципации и стал одним из проявлений граждан- ской самоорганизации населения, положенной в основу общественного само- управления [3, 4]. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Очень важным направлением установления обратных связей является формирование и развитие гражданского общества. Усло- вия формирования гражданского общества изложены ниже [6]: а) у людей должны сложиться общие интересы; б) эти интересы следует осознать и подкрепить готовностью их отстаивать; в) юридическая и экономическая независимость друг от дру- га должна позволять людям принимать решения свободно и самостоятельно; г) требуется равенство прав граждан; д) нужна коллективная воля к самостоятельному и ответ- ственному решению проблем, возникающих перед сооб- ществом. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Гражданское общество должно обладать следующими фундаментальны- ми качествами [3, 4, 6]: а) готовностью части граждан к самоорганизации ради оказания воздей- ствия на социальную жизнь; б) существованием посреднических групп, которые берут на себя роль проводника такого воздействия; в) наличием правовой основы, позволяющей людям свободно объеди- няться и отстаивать собственные взгляды. А сами граждане должны обладать знаниями в конкретных областях, определенными навыками и иметь определенные ценности, о которых будет сказано ниже. Необходимы конкретные знания в области государственного и муници- пального управления для понимания того, как работают механизмы власти и управления. Как правило, более образованные граждане отличаются большей 27 политической активностью, так как они лучше знают, как контролируется рас- ходование общественных денег, какими правами обладают граждане, куда нужно подать жалобу или предложение. Они также располагают большими ре- сурсами влияния: информацией, специальными навыками, деньгами. Поэтому одна из задач государства и местного самоуправления состоит в том, чтобы как можно шире распространять знания о принципах функционирования политиче- ской системы, делая ее максимально открытой. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Для того чтобы быть способным к самоуправлению, нужно обладать некоторыми практическими навыками и умениями. Они включают в себя [6]: а) организационные навыки (умение создавать эффективно функционирующие организации с пропорционально рас- пределенными обязанностями); б) навыки общения и коммуникации (способность доводить свою точку зрения до тех, кто принимает решения, а также объединять граждан на защиту собственной позиции); в) навыки мирного разрешения конфликтов (умение доби- ваться компромиссов с другими группами, а также внутри собственного коллектива). · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Роль, которую в самоуправлении играют моральные ценности, менее заметна, нежели роль знаний. Тем не менее исследователи, и прежде всего зарубежные, уже не раз пытались выявить ценностные установки, содействующие становлению и развитию демократии. Чаще других в этом списке упоминаются следующие ценности: терпимость, чувство гражданской ответственности, готовность к компромиссу и доверие [6]. |