Прокуратура взгляд изнутри. Первое издание
 Скачать 1.27 Mb.
|
|
Интересный пример нарушения указания Генерального прокурора Российской Федерации от 08.08.2011 №236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций», дало поручение Дальневосточной транспортной прокуратуры от 16.01.2012 №7-1п/2012. Напомню, что приведенным выше указанием Генеральной прокуратуры РФ прокурорам предписано «обратить внимание на 139 недопустимость осуществления прокурорских полномочий по организации проверочных мероприятий в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок». Таким образом, прокурорам запрещено согласовывать проверки, основания проведения которых не отражены в соответствующем запросе о согласовании, либо отражены с нарушением действующего законодательства. Поручением Дальневосточной транспортной прокуратуры от транспортных прокуроров Дальневосточного региона требовалось провести проверку, в проведении которой Дальневосточкой ранее было отказано контролирующему органу. Поручением указывалось, что «в результате рассмотрения заявления Дальневосточного управления государственного морского надзора от 12.01.2012 о согласовании проведения внеплановой выездной проверки Федерального государственного учреждения «Администрация морских портов Приморского края», принято решение об отказе в согласовании по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 11 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». То есть по причинам отсутствия оснований для проведения внеплановой выездной проверки. Далее в поручении Дальневосточки мысль развивалась следующим образом: «вместе с тем, учитывая значимость надлежащей организации деятельности государственного портового контроля, Вам необходимо в срок до 27.01.2012 провести совместные со специалистами Дальневосточного управления государственного морского надзора, проверки организации деятельности капитанов морских портов Дальневосточного федерального округа». Интересное дело! Только что отказали контролирующему органу в согласовании проверки, и тут же совместную с ними проверку поручают провести! Отказ в согласовании проверки был связан с отсутствием оснований проведения проверки, неужели Дальневосточка за несколько дней основания проверки отыскала? 140 Институт согласования проведения проверочных мероприятий призван ограничить количество проводимых в стране безосновательных проверок. Прокуратура обязана обеспечивать отсеивание проверок, оснований для проведения которых не имеется. Дальневосточка выразила свое позицию по поводу законности проведения проверки деятельности администрации морского порта, посредством отказа в согласовании проверки. Причину отказа также указала – отсутствие оснований к проведению проверки. Как же после всего этого понимать такие резкие развороты прямо в противоположную сторону? Если Дальневосточка ошиблась, и отказала в согласовании незаконно, то следовало ошибочное решение отозвать. Если же считает законным решение об отказе в согласовании, то не следует и проверку проводить. Сами же указали – не имеется оснований к проведению проверки, так чего, спрашивается, лезть проверять? В общем, достаточно интересно и своеобразно прокуратура осуществляет полномочия по оценке законности планируемых контролирующими органами проверок. То, что одним нельзя делать – другим позволяется. Это на практике доказала Дальневосточка. Глава 25. Об удивительном документе. В процессе написания настоящего аналитического обобщения, случайным образом я обнаружил документ двадцатилетней давности, в котором суть моих рассуждений о неэффективности палочной системы правоохранительных органов, в том числе, органов прокуратуры, отражена особенно ярко. С первых строк этого документа меня поразила его внутренняя свобода, отсутствие клише и глубокий творческий анализ назревших в обществе и государстве проблем, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности и судопроизводства. С удивлением я обнаружил, что данный документ продолжает действовать в Российской Федерации – никто его не отменял. Таким образом, органы государственной власти, прежде всего, власти законодательной, должны учитывать наличие данного 141 документа, его цели и задачи, в своей непосредственной деятельности. Удивительным образом написан документ. В нем применен интересный синтез официально-делового стиля с некими философскими рассуждениями. Это был первый официальный документ, в тексте которого я увидел многоточия… Всем любопытствующим рекомендую ознакомиться с ним лично, потому как идеи, изложенные в нем, остаются крайне актуальными и по сей день. Найти его не составит труда, следует только внести в любую поисковую правовую систему его название: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР». Ранее я не раз упоминал о том, что работа прокурора оценивается, в первую очередь, по количественным показателям, мерилом которых является АППГ. Хорош тот прокурор, который добился превышения показателей текущего периода, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, и плох тот прокурор, который показатели прошлого года в текущем году не подтвердил. Но может быть, я это все придумал, может не таким образом оценивается деятельность прокурора? Ведь XXI век, кому теперь нужны эти палки, проценты, АППГ? Ведь даже Министр МВД не раз в СМИ говорил, что современная милиция (полиция) не гоняется за количественными показателями. Про милицию (полицию) говорить не стану, потому как не работал там, но замечу, что в тех милицейских докладных записках, которые я изучал в процессе исполнения обязанностей сотрудника прокуратуры, непременно приводилась статистика цифр, по сравнению с АППГ. Если предположить, что палочная система в милиции (полиции) отменена, возникает вопрос о целесообразности продолжения практики сравнения текущих цифр с АППГ. Но да ладно, не о милиции речь, речь о прокуратуре. Что ж, попробуем проанализировать некоторые документы вышестоящих прокуратур, чтобы понять, есть палочная система в современной прокуратуре, или ее нет. Начнем с прокуратуры Дальневосточной транспортной. Изданный заместителем Дальневосточного транспортного прокурора 19.08.2011 за №7-6/11 Обзор о состоянии надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина повествует следующее: 142 «Анализ работы транспортных прокуратур по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по состоянию на 01.08.2011 свидетельствует о том, что в истекшем периоде продолжает иметь место тенденция снижения отдельных цифровых показателей деятельности Дальневосточной транспортной прокуратуры в сравнении с аналогичным периодом 2010 года. В частности, в целом по Дальневосточной транспортной прокуратуре в отчетном периоде 2011 года снижено количество выявленных нарушений закона на 7,7% (с 9954 до 9186), принесенных протестов – на 4,8% (с 2058 до 1960), внесенных представлений об устранении нарушений закона – на 3,6% (с 1319 до 1272), объявленных предостережений о недопустимости нарушений закона – на 7,7% (с 465 до 429). Процентное соотношение внесенных представлений и лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности, в отчетном периоде 2011 года в целом по Дальневосточной транспортной прокуратуре возросло в сравнении с аналогичным периодом прошлого года и по состоянию на 01.08.2011 составило 92% (АППГ – 71%)». Интересно? По-моему, очень даже. Напомню название обзора – о состоянии надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Что можно почерпнуть из этого обзора? НИЧЕГО! Ни одного примера, ни доли анализа ситуации. Только сухие цифры, не говорящие вообще ни о чем. Что скрывается за этими цифрами? Их количество – это плохо или хорошо? И если прокурор меньше принес протестов, чем в АППГ, не значит ли это, что его работа в прошлом году была настолько эффективной, что в году нынешнем поднадзорные организации транспорта стали меньше нарушать закон? Нет, не значит. Читаем дальше: «Анализ работы транспортных прокуратур показал, что отдельными транспортными прокурорами не на должном уровне осуществляется работа по выявлению административных правонарушений средствами прокурорского надзора. В частности, по состоянию на 01.08.2011 по вынесенным Хабаровским транспортным прокурором постановлениям к административной ответственности привлечено 63 лица (АППГ – 89), Биробиджанским транспортным прокурором – 42 (АППГ – 58), 143 Ванинским транспортным прокурором – 21 (АППГ – 35), Николаевским-на-Амуре транспортным прокурором – 22 (АППГ – 30). В связи со снижением количества объявленных предостережений ослаблена профилактическая работа Тындинской (с 29 до 1), Николаевской-на-Амуре (с 32 до 9), Приморской (с 177 до 156), Хабаровской (с 49 до 39), Ванинской (с 16 до 10), Магаданской (с 7 до 6) транспортных прокуратур. Тындинской (со 165 до 132), Хабаровской (с 261 до 240), Николаевской-на-Амуре (с 26 до 12), Биробиджанской (со 159 до 148) транспортными прокуратурами снижены показатели работы по опротестованию незаконных правовых актов. В Приморской (с 1156 до 976), Комсомольской-на-Амуре (со 172 до 44), Николаевской-на-Амуре (со 102 до 17) и Тындинской (с 78 до 74) транспортных прокуратурах снижено количество направленных заявлений в суд. Из общего количества материалов, направленных транспортными прокурорами в следственные органы в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (136), возбуждено 117 уголовных дел (86,03%)». Дальше в обзоре идет традиционный подсчет нагрузки на оперативных работников прокуратур, который получается путем сложения всех внесенных актов реагирования за анализируемый период и деления полученного результата на количество работников. Конечно же, истины мало при таком подходе. Во- первых, в связи с тем, что акт акту рознь. Относительно несложные зарплатные иски не могут сравниться с исками более сложной арбитражной или иной категории. Во-вторых, в связи с тем, что не все оперативные работники прокуратуры фактически принимают активное участие во внесении представлений, исков, предостережений и т.д. «По состоянию на 01.08.2011 наибольшая нагрузка на оперативный состав отмечается в Находкинской (272,8 актов прокурорского реагирования на каждого оперативного работника), Приморской (118,2), Биробиджанской (116,3), Ванинской (97,8) и Хабаровской (92,8) транспортных прокуратурах. Наименьшая нагрузка отмечается в Николаевской-на-Амуре (50), Магаданской (51,5) и Сахалинской (60,2) транспортных прокуратурах». 144 И, наконец, самое главное и традиционное предупреждение: «Учитывая изложенное, всем транспортным прокурорам необходимо принять действенные меры по повышению эффективности надзорной деятельности, максимально используя предоставленные законом полномочия. Предупреждаю, что в случае снижения количественных показателей деятельности транспортных прокуратур по итогам работы за 9 месяцев 2011 года будет рассмотрен вопрос о персональной ответственности соответствующих транспортных прокуроров». Что ж, один текущий «рабочий» документ Дальневосточной транспортной прокуратуры изучен. Выводы предлагаю формировать самостоятельно… Помимо обзоров вышестоящей прокуратуры, прокуроров на местах постоянно пугают решениями коллегий, в которых также неизменно поднимают вопрос о количестве, количестве и еще раз количестве. Вот, например, решение коллегии Дальневосточной транспортной прокуратуры от 25.08.2011 «Об эффективности принимаемых Комсомольской-на-Амуре транспортной прокуратурой мер по повышению уровня организации и результативности прокурорского надзора за исполнением законов на внутреннем водном транспорте» излагает следующую позицию: «Несмотря на общую активизацию надзорной деятельности Комсомольской-на-Амуре транспортной прокуратурой, при осуществлении надзора за исполнением законов на внутреннем водном транспорте выявлено значительно меньше нарушений закона, чем в аналогичном периоде прошлого года. Более чем в два раза снижено количество направленных за семь месяцев текущего года заявлений в суды (с 59 до 23). Противоречащие закону правовые акты в сфере надзора за исполнением законов на внутреннем водном транспорте прокуратурой не выявлялись (АППГ – 10). Результаты работы данной прокуратуры свидетельствуют об отсутствии системности в организации надзора за исполнением законов на внутреннем водном транспорте и не отражают реального состояния законности на поднадзорных прокурору объектах транспорта». 145 Так-то! Нет палок – стало быть, и системности нет. А были бы, глядишь и системность породили бы. Решение коллегии Дальневосточной транспортной прокуратуры «О результатах проверки организации работы в Сахалинской транспортной прокуратуре» от 05.09.2011 продолжает славные традиции количественной оценки деятельности прокурора: «При осуществлении деятельности по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина за 7 месяцев текущего года прокуратурой допущено значительное снижение числа принесенных протестов на незаконные правовые акты, а также количества внесенных представлений об устранении нарушений законодательства. В частности, в текущем году прокуратурой принесено 196 протестов (АППГ – 274, снижение – на 28 %), внесено 117 представлений (АППГ – 140, снижение – на 16 %). Ненадлежащим образом в прокуратуре исполняется распоряжение Дальневосточного транспортного прокурора от 18.05.2010 № 29/20р «Об организации контроля за рассмотрением актов прокурорского реагирования и других документов, направленных Дальневосточным транспортным прокурором и его заместителями». За семь месяцев 2011 года из 117 внесенных за этот период при осуществлении надзора за исполнением законов на транспорте представлений, работниками прокуратуры принято участие в рассмотрении только 32 из них». Но да ладно, хватит с Дальневосточкой, посмотрим, что говорит Генералка. А Генералка все о том же: «В целом по сравнению с первым полугодием 2010 г. возросло количество принесенных на незаконные правовые акты протестов, внесенных представлений, лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности по результатам их рассмотрения, а также наказанных по инициативе прокуроров в административном порядке. Тем не менее не во всех сферах надзора деятельность прокуроров носила интенсивный характер: сокращено число направленных прокурорами в суды исковых заявлений, объявленных предостережений, возбужденных по материалам прокурорских проверок уголовных дел» (Решение от 25.07.2011 оперативного совещания при Генеральном прокуроре Российской 146 Федерации по итогам работы органов прокуратуры Дальневосточного федерального округа по обеспечению законности и правопорядка в первом полугодии 2011 года). Возвращаясь к теме настоящей главы, позволю, наконец, процитировать ранее озвученную мной «Концепцию судебной реформы в РСФСР», принятую Постановлением ВС РСФСР от 24.10.1991 №1801-1. В числе прочего Концепция регулирует процесс реформирования органов прокуратуры, а в целом направлена на реформирование всех составляющих большого организма судебного и правоохранительного блоков. Вот только некоторые выдержки из Концепции: «Использование "лукавых цифр" ради того, чтобы сегодня выглядеть лучше, чем в предыдущем отчетном периоде, загоняет болезнь вглубь, с неизбежностью влечет за собой падение профессионализма работников правоохранительных органов. Между тем отчитываться за успехи в борьбе с преступностью с помощью статистических показателей вообще нельзя - ни число преступлений, ни число расследованных дел и вынесенных приговоров не свидетельствуют о качестве работы уголовной юстиции. Рост или снижение уровня преступности - результат действия сложной совокупности социально-экономических, идеологических и многих других причин, устранение которых не зависит от следствия или суда». Сильно, не правда ли? И как точно и прямо. Двадцать лет назад написано, а коренным образом ничего не поменялось… Мысли, высказанные в вышеприведенной выдержке из Концепции одновременно применимы и к деятельности в сфере уголовного преследования и в сфере «общенадзорной» работы прокурора. Количество внесенных представлений, исков, протестов, постановлений прокурора никоем образом не отражает суть складывающегося на участке обслуживания уровня законности. Более того – большой вал актов реагирования постепенно убивает прокурора как специалиста, стирает его предназначение. В процессе работы у прокурора зачастую возникают определенные задачи, решение которых связано с глубоким анализом правовых норм, объемными проверочными мероприятиями, и, как следствие, большой временной затратой. Но каждый опытный прокурор, 147 прежде чем приступить к исполнению объемной задачи, задаст себе простой вопрос: какие выгоды принесет мне как прокурору проведение столь объемных по времени проверочных мероприятий, когда надо делать ПАЛКИ? Если такая объемная проверка не сможет обеспечить по ее итогу вал палок, то и проводить ее прокурор не будет, скорее, сконцентрируется на проведении быстрых, малозначительных, но палочных проверках. Вот еще некоторые выдержки из Концепции: «Стремление "наладить учет и контроль" там, где происходят явления, недоступные количественной оценке, где проявляется свободная воля личности и реализуются дискреционные полномочия, где приходится идти непроторенной дорогой в постижении истины, а в особенности желание раздавать награды и наказания в зависимости от показаний "счетчика", - тупиковый путь». Глава 26. Еще несколько слов о плановых проверках вышестоящих прокуратур. Ранее я уже упоминал о заданиях вышестоящих прокуратур, которые направляются для проведения прокуратурам нижестоящим. Указывал на относительную законность плановых мероприятий прокуратур, говорил о неэффективности проводимых проверок. Там же приводил тематику некоторых проверок, осуществленных прокуратурами, подчиненными Дальневосточной транспортной прокуратуре. Как видно из приведенного мной перечня только некоторых плановых проверок, проверки эти имеют разную тематику. Зачастую – мало связанную с деятельностью прокурора. |