Глава_7. Политические институты
![]()
|
7.3.2.4. КонфедерацияФедерация как форма территориального устройства государства показала свою жизнеспособность. Этого нельзя сказать о конфедерации — постоянном союзе самостоятельных государств, созданном для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены сохраняют государственный суверенитет и передают в компетенцию союза решение лишь ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта, связи и денежной системы. Классические конфедерации существовали в США (1776-1787), Швейцарии (до 1848 г.), Германии (1815-1867) и некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна и обычно либо эволюционирует в федерацию, либо распадается. Ряд авторов относит к конфедерации Британское содружество наций (главные участники - Великобритания, Австралия, Канада) и Европейский Союз. После распада СССР сделана попытка создать Содружество независимых государств (СНГ) — союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Такая форма государственных образований не может быть устойчивой и эффективной, поскольку не обеспечивает единство деятельности содружества, не создает властных гарантий выполнения ими своих обязательств. Вместе с тем опыт Европейского Союза свидетельствует, что долговременное объединение и сближение государств возможно на пути экономической интеграции и постепенной реализации федеративных принципов. Не получила реального воплощения в жизнь и идея создания союзного государства России и Белоруссии. Отношения между членами конфедерации симметричны, т.е. в соответствии с законами государства равны. Кроме того, объединившись в конфедерацию, они сохраняют неограниченное право отделения в тот момент, когда сочтут это нужным. Формы территориального устройства и формы правления влияют на строение законодательной и исполнительной властей государства. Они создают специальные объединенные органы для координации действий в определенных целях (внешнеполитических, военных, экономических и др.). Законодательные органы формируются здесь не путем выборов, а представительными органами субъектов договора, и потому члены этих органов, за некоторыми исключениями (Швейцария), голосуют только в духе официальной позиции своих государств. Совместные органы не имеют прямых связей с гражданами отдельных государств. В конфедерации нет единого союзного гражданства, население остается гражданами суверенных государств, входящих в конфедерацию. Общие органы власти и управления не имеют права непосредственного налогообложения граждан. Отсутствует право набора воинских формирований. Не менее важна для нормального функционирования государственного механизма судебная власть. Независимое правосудие призвано контролировать соблюдение конституции и законов всеми государственными и общественными учреждениями и гражданами, разрешать возникающие между ними споры, обеспечивать стабильность государственного и общественного строя. Конфедерация в отличие от государств-членов строит свою деятельность на основе международного права и добровольно принятых взаимных обязательств стран-участниц. При этом последние всегда могут отказаться от выполнения решений объединенных органов власти по тем или иным вопросам, не совпадающим с их насущными интересами. К разновидностям государственных объединений конфедеративного типа относятся: кондоминимумы, представляющие собой политические союзы, осуществляющие общее управление двумя или большим числом внешних территорий, но таким образом, что население этих государств имеет большую свободу самоуправления (Андорра); ассоциированные государства, функционирующие на основе договорных союзов, которые могут быть приостановлены на заранее оговоренных условиях (Острова Кука и Новая Зеландия, Маршалловы острова и США); договорные союзы, представляющие собой такое политическое устройство, при котором большее государство односторонне влияет на меньшее, не имеющее практически никакого воздействия на управление большей частью (Бутан и Индия); объединения государств, центром которых являются бывшие метрополии. Вокруг них группируются бывшие колонии. Это, прежде всего, Британское содружество наций и Франкофония, основывающиеся на общности языка, элементов культуры, наличие некоего наднационального аппарата. Преимущественная сфера сотрудничества государств, входящих в эти объединения, - культура, наряду с которой все большее значение приобретает политика и экономика; новые объединения государств, например Европейское содружество, в котором создано не только общее экономическое пространство, но и надгосударственные органы, Конституция, координируется политика. 7.3.2.5. Империя Последний вариант формы государственного устройства — империя. Термин «империя» латинского происхождения и первоначально означал высшее полномочие консулов и диктаторов в Древнем Риме. Позже под империей стала пониматься территория, на которую распространялась власть императора. Сегодня сутью данного понятия является объединение под началом жесткой централизованной власти этнических и административно-территориальных образований на основе отношений «метрополия-колонии», «центр-провинции». Империи существовали во многих цивилизациях и в разные исторические эпохи, и в каждом конкретном случае они обладали специфическими чертами. Тем не менее можно выделить общие характеристики имперских систем: обширная территориальная основа; сильно централизованная власть; стремящиеся к экспансии элиты; асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией; наличие общего политического проекта, стоящего над интересами конкретных групп; разнородный этнический и культурный состав. При создании империй правящие элиты руководствовались разными мотивами. Основную роль при этом играли причины экономического характера, хотя не следует недооценивать и военные причины, а также мотивы, связанные со стремлением увеличить международный престиж. На современном этапе в мире осталась всего одна имперская система — Китай. В условиях буржуазного типа государств империи уходят в прошлое. В рамках этого типа форма государственного устройства совмещается с формой правления в любых комбинациях. Это обеспечивается утверждением в стране демократического политического режима, который постепенно приходит на смену авторитарным и либеральным режимам. Однако ряд исследователей считает, что империи могут быть реанимированы. При этом они сохранят форму, а содержание и процесс могут иметь другой характер. В целом независимо от форм государственного устройства и деления функции управления в разных государствах схожи, однако их содержание, средства и методы реализации весьма различны. 7.3.2.6.Территориальная и национально-культурная автономия Анализ проблемы был бы неполным без рассмотрения государственных образований (квазигосударств) – автономий. 7.3.2.6.1. Определение и сущность территориальной и национально-культурной автономии Слово «автономия» (от древнегреческого «свой закон») означает самостоятельность, самоуправление. В современных условиях под автономией понимается учет национальных (этнических), культурных, исторических, географических, бытовых и иных особенностей в государственном строительстве. Такие особенности могут быть учтены по-разному: путем выделения особых территорий, которым предоставляется специфический режим по управлению вопросами местного значения; либо путем создания особых общественных объединений различных этнических групп и создания ими своих органов. В первом случае, когда учитываются особенности компактно проживающих групп населения, создается территориальная автономия. Чаще всего при этом учитывается этнический признак. Во втором случае автономия является культурно-национальной (национально-культурной). Она не связана с обособлением территории и применяется, когда лица, принадлежащие к той или иной этнической группе, разрозненно проживают в различных частях страны или вперемежку с другими этническими группами. В этом случае созданные этносом объединения или органы могут иметь представительство при центральных органах государства (обычно при правительстве) с консультативными, совещательными полномочиями. Такое представительство на разных уровнях имеют более 10 различных этнических групп в Венгрии, столько же в Австрии, саамы в Швеции, Норвегии, Финляндии. Органы той или иной автономии представляют и защищают интересы этноса, занимаются вопросами охраны и развития национальной культуры, прессы, языка. В редких случаях культурно-национальная автономия может приобрести отдельные черты территориальности. Это имеет место в связи с выделением определенных районов для выпаса оленей в странах Северной Европы. Культурно-национальная автономия существует в России на федеральном и местном уровне. Свои объединения на федеральном уровне имеют татары, немцы, украинцы и другие этносы. В субъектах Федерации имеются свои объединения местных этносов. Во многих крупных городах России (в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде и др.) также существуют различные культурные общества народов. Согласно Закону 1996 г. о культурно-национальной автономии в России это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям. Такие объединения создаются на основе добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Культурно-национальные автономии могут создавать СМИ, развивать национальные ремесла, организовывать образовательные, научные, культурные учреждения и т.д. Закон устанавливает, что право на культурно-национальную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. 7.3.2.6.2. Формы территориальной и национально-культурной автономии В марксистской литературе длительное время считалось, что создание автономии возможно только на основе национально-территориального признака для компактно проживающих этносов. Другие признаки отвергались. Культурно-национальная автономия отрицалась, поскольку считалось, что она разделяет рабочий класс национальными перегородками, ослабляя тем самым его силы. Правда, говорилось о так называемой областной автономии, которая понималась по-разному: как синоним национально-территориальной автономии и как форма закрепления определенной самостоятельности административно-территориаль-ных единиц (не только областей) при решении местных вопросов. На практике в тех союзных республиках бывшего СССР, где существовали автономные образования (автономные республики в РСФСР, Азербайджане, Грузии и др.), автономные области (РСФСР, Таджикистан и др.), автономные или национальные округа (РСФСР), а также разные формы автономии в Югославии, Чехословакии, Вьетнаме, они создавались только по этническому признаку. Автономии же административно-территориальных единиц не предусматривались, существовала жесткая централизация. В настоящее время такой подход к автономии принят в Китае, где существует более 150 автономий различных ступеней. В западной литературе принят более широкий подход: территориальная автономия допускается не только для учета этнических особенностей, но и по другим основаниям. Особенно широкое распространение создание автономных образований получило после Второй мировой войны. Постепенно в Италии были созданы 20 автономных областей, часть из них учитывала этнические признаки, часть — особенности культуры и быта, но большинство опиралось в основном на географические факторы. В 1970-х гг. создание автономного образования курдов было провозглашено на севере Ирака, в 1980-х гг. по два автономных образования созданы на Филиппинах и в Никарагуа, 17 автономий образованы в Испании. В 1990-х гг. автономия гагаузов создана в Молдове, статус политической автономии получила Корсика во Франции и т.д. В зависимости от компетенции (предметов ведения) территориальных автономных образований их можно разделить на две группы: политическую (законодательную) и административную автономию. Политическая автономия имеет право собственного законодательства, административная такими правами не обладает. Правда, непреодолимых рубежей между ними нет: иногда мелкие автономии, входящие в состав более крупных, могут издавать свои законы, но политической автономией не обладают (Испания). Напротив Автономная Республика Крым на Украине, например, является политической автономией, имеет свой парламент, Совет (кабинет) министров, но не вправе принимать акты, называемые законами. Крымский парламент принимает только постановления, решения, а законы издает Верховная Рада Украины. 7.3.2.6.3. Политическая автономия К числу политических автономий относится 20 областей в Италии, автономные единицы разного рода в Испании, автономный край Воеводина в Сербии, Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс в Великобритании, Аландские острова в Финляндии, Фарерские острова и Гренландия в Дании, Нахичеванская Автономная Республика в составе Азербайджанской Республики, Абхазия в Грузии, Республика Каракалпакстан в составе Республики Узбекистан, Автономная Республика Крым в составе Украины и т.д. Права политических автономных образований неодинаковы не только в разных государствах, но и внутри одного государства. В Португалии Азорские острова и остров Мадейра, помимо принятия местных законов, имеют право законодательной инициативы в португальском парламенте, а также право принимать участие в международных переговорах Португалии, если затрагиваются их интересы. Дания в отношении Фарерских островов и Гренландии сохраняет за собой контроль только в отношении обороны и иностранных дел; в Испании, где наряду с четырьмя «национальными областями» (Страна басков, Каталония и др.) есть еще 13 «исторических областей», которые иногда (не всегда) входят в «национальные области» (например, в Арагоне), полномочия последних уже, хотя каждая из них имеет свою ассамблею, принимающую местные законы, и свое правительство. Более жестким в этом случае является контроль правительства и административных судов, тогда как, например, в Стране басков и Каталонии, которые имеют наиболее широкую автономию (признается местное гражданское право, специфическим является судебный процесс, существует собственная полиция и т.д.), контроль осуществляется только со стороны Конституционного суда. В большинстве стран управление в политической автономии строится по общей схеме. Имеется избранный местный парламент, который формирует местное правительство. Местные законы и иные акты должны соответствовать общегосударственным. Они издаются по ограниченному кругу вопросов: ярмарки, рынки, санитария, организация местной полиции, организация административных учреждений, подчиненных области, иногда — сельское хозяйство, охота, рыболовство, охрана природы и др. Эти законы могут быть отменены центральными органами, если выходят за пределы компетенции автономии, противоречат общегосударственным актам или общегосударственным интересам. Представителем центрального правительства является назначенный губернатор (государственный комиссар на Фарерских островах и в Гренландии, министр по делам Северной Ирландии в Великобритании, министр в каждой из областей Азорских островов в Португалии и т.д.). Он имеет право отлагательного вето по отношению к законам местного парламента или право резервировать их (отложить вступление в силу) на усмотрение правительства, главы государства. Статут об автономии (Закон о данном автономном образовании, Конституционный закон в Италии в отношении каждой из пяти основных автономных областей из общего числа 20) принимается или, по крайней мере, утверждается общегосударственным парламентом. Среди этих пяти областей в свою очередь наиболее широкими полномочиями обладает Сицилия. Провозглашенная конституциями политическая автономия во многих развивающихся странах на деле не реализована. В Шри-Ланка продолжается вооруженная борьба тамилов, на юге Судана воюют (там было провозглашено создание трех автономий для неарабских племен) и т.д. При возникновении в автономии чрезвычайной ситуации права автономии могут быть приостановлены, управление ею в этом случае осуществляется непосредственно центральными органами. «Прямое правление» Лондона осуществлялось в Северной Ирландии три десятка лет (до соглашений 1998 г.) из-за столкновений католиков и протестантов, совершаемых террористических актов. 7.3.2.6.4. Административная автономия Наиболее широко применяется административная автономия в Китае с целью учета специфических интересов национальных меньшинств. Они составляют в стране около 7% населения, но охватывают половину территории страны, будучи, правда, чаще всего расселены вперемежку с этническими китайцами (хань) и другими этносами. В соответствии с Законом 1984 г. о национальной районной автономии компактно проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуане и др.) создают три вида автономии: автономный район (это самая крупная единица; их пять), автономный округ и автономный уезд (низовое звено). Автономное образование может создать одно национальное меньшинство или несколько совместно проживающих меньшинств; в одно автономное образование часто входят другие, меньшие по территории и численности населения. В Китае есть также национальные волости, но они не считаются автономиями; в автономных образованиях создаются такие же органы, как и в обычных административно-территориальных единицах, в том числе собрания народных представителей. В соответствии с принятой в Китае марксистско-ленинской концепцией они рассматриваются как местные органы государственной власти. Как и в обычных единицах, в автономиях также создаются избираемые собраниями народных представителей местные народные правительства (органы типа исполнительных комитетов). Однако органы автономий обладают некоторыми дополнительными полномочиями, которыми наделяются все автономии независимо от их ранга. Поэтому они обычно называются органами самоуправления автономий. Они принимают положение о данной автономии, утверждаемое вышестоящим государственным органом; вправе с разрешения вышестоящих органов изменять акты последних или приостанавливать их исполнение, если они не соответствуют реальным условиям в автономных образованиях. Органы автономий вправе осуществлять хозяйствование с учетом местных условий, пользоваться преимуществами в разработке и использовании местных природных ресурсов; они ведают делами образования, культуры, науки, имеют право на внешнеэкономическую деятельность (особенно это относится к торговле с сопредельными странами). Большинство мест в местном представительном органе согласно закону должна иметь местная национальность (национальности); председатель и заместители председателя постоянного комитета собрания народных представителей должны быть местными гражданами (постоянный комитет — постоянно действующий орган, избираемый редко созываемым собранием народных представителей). |