Елистратова Е.Ю. (11.10.2016) ed4dacb8a9b2b6ae0988e63f59579f60. Повышение эффективности расходов бюджетов на общее образование
 Скачать 1.62 Mb.
|
|
ГЛАВА 1 НЕОБХОДИМОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ 1.1 Содержание и значение расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование Расходы бюджета напрямую связаны с выполнением функций государства. Путем распределения расходов бюджета осуществляется решение задач, являющихся приоритетными на данном этапе социально-экономического развития государства, т.е. расходы бюджета оказывают непосредственное воздействие на социально-экономические процессы, происходящие в каждой стране. В федеративном государстве большое значение имеют расходы бюджетов субъектов федерации, поскольку они оказывают влияние не только на развитие отдельного региона, но и в целом на реализацию государственной политики, т.к. решения, принимаемые органами государственной власти, могут приводить к расходованию бюджетных средств. Основная нагрузка по финансовому обеспечению задач и функций государства, наиболее приближенных к проживающему на конкретной территории населению и отражающих политику государства, возложена на расходы бюджетов субъектов федерации и расходы местных бюджетов. Через расходы бюджетов осуществляется воздействие на социально-экономическое состояние общества. В этой связи расходы бюджетов субъектов федерации и расходы местных бюджетов имеют особое значение, поскольку они связаны с предоставлением услуг образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения. В современной отечественной экономической литературе даются следующие определения понятия «расходы бюджета»: 14 - «денежные отношения, возникающие у субъектов публичной власти с юридическими и физическими лицами, между субъектами власти в связи с распределением и использованием бюджетных фондов федерального, регионального и муниципального уровней по функциональному, отраслевому и целевому назначению; проявляются эти отношения через конкретные виды расходов» [69, С. 805]; - «денежные средства, предоставляемые из бюджета на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач» [70, С. 355]; - «процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней, в соответствии с законами о бюджетах» [51, С. 346]. Таким образом, в настоящий период сложилось три основных подхода к определению понятия «расходы бюджета». При первом подходе расходы бюджета определяются как «комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению» [63, С. 571], иначе говоря в экономическом аспекте расходы бюджета проявляются через отношения. Согласно второму подходу расходы бюджета трактуются как «денежные средства, выплачиваемые из бюджета» [56, С. 109], т.е. в материально- вещественном аспекте расходы бюджета определяются как денежные средства [71, С. 219]. В рамках третьего подхода расходы бюджета рассматриваются как совокупность процедур выделения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов. Эти подходы позволяют с различных сторон раскрыть содержание понятия «расходы бюджета». Первый подход дает представление об экономической роли и общественном назначении расходов бюджета. Второй подход позволяет дать количественную характеристику расходов бюджета, т.е. показать их величину. В свою очередь третий подход дает представление о процессе расходования бюджетных средств. Поэтому понятие «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких аспектах: экономическом, материально-вещественном, правовом. 15 Как известно, объем бюджетных средств ограничен. В этой связи возникает проблема обеспечения оптимального состава, структуры и объема расходов бюджета. В частном секторе аналогичная проблема решается при помощи механизма «спрос рождает предложение». Что же касается государственного сектора, то проблема выбора и распределения совокупного объема бюджетных средств, необходимого для выполнения органами власти своих функций, решается посредством политического механизма принятия решений. При этом потребитель общественных благ (население) в демократическом государстве выражает свои интересы в качестве избирателя посредством голосования, в результате которого избиратель делегирует свои полномочия органам власти. На состав и структуру расходов бюджетов публично-правовых образований немаловажное влияние оказывают приоритеты государственной социально- экономической политики. В то же время необходимо учитывать тот факт, что данные приоритеты могут как совпадать с интересами большей части проживающего в стране населения, так и противоречить им. Таким образом, определение конкретных направлений и объемов расходования бюджетных средств осуществляется в соответствии с приоритетами государственной политики и является отражением как экономических, так и политических факторов. Ограниченные ресурсы бюджетов публично-правовых образований вызывают необходимость ранжировать потребности, учитывая особенности жизнедеятельности публично-правового образования. В силу объективных причин, таких как социальные, демографические и другие, в различных публично-правовых образованиях возникает необходимость отдавать предпочтение финансированию тех или иных услуг. Так, например, в регионах с большой концентрацией престарелого населения требуется предоставление в большем объеме государственных (муниципальных) услуг здравоохранения, а в регионах с большой концентрацией молодежи – государственных (муниципальных) услуг в области образования, следовательно, в структуре расходов бюджетов публично-правовых образований расходы по данным 16 направлениям также будут преобладать. Для количественной оценки бюджетных расходов необходимо учитывать многие факторы: объем и динамику валового внутреннего продукта страны и валового регионального продукта, уровень налогообложения, неналоговые поступления в бюджет, социально-экономические задачи и другие. Осуществляя расходы, государство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая общий объем расходов и расходы на отдельные секторы экономики – здравоохранение, образование и др. [59, С. 213; 58, С. 129]. Так, расходы бюджета непосредственно связаны с реализацией функций государства по управлению социально-экономическим развитием, с их помощью оказывается воздействие на социально-экономическое состояние общества. Формируя определенные объемы и структуру бюджетных расходов, государство ориентируется на избранные приоритеты социально-экономического развития. Классификация бюджетных расходов позволяет уточнить их объем, рациональность их состава и структуры. В последнее десятилетие отмечается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей степени функции по регулированию этих процессов передаются от центральных уровней государственной власти к региональным [72, С. 356]. В этой связи роль бюджетов субъектов федерации усиливается, а сфера их использования расширяется. Расходы региональных и местных бюджетов являются значимой частью расходов бюджетов бюджетной системы. Так, в странах ОЭСР расходы бюджетов субъектов федерации и расходы местных бюджетов в среднем составили: в 2011 году - 32%, в 2013 году - 37,8% от общей величины расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы [116, p. 208; 117, p. 184]. Уровень и качество жизни населения, политическая и социальная стабильность во многом зависят от доступности общественных благ. Обеспечение населения общественными благами является самой масштабной задачей государства. Эти услуги потребляются всеми гражданами и с позиций совокупных интересов относятся к разряду общественных благ, т.е. таких, оплата 17 которых индивидуально каждым пользователем невозможна или нерациональна [68, С. 98]. В целях реализации государственной социально-экономической политики выделяются следующие принципы оптимального разграничения расходных полномочий между властями разных уровней [62, С. 520-521; 76]: - Субсидиарность: максимально возможная приближенность органов власти, осуществляющих расходные полномочия, к потребителям конкретных бюджетных услуг. - Территориальное соответствие:максимально возможное сходство территориальной юрисдикции органа власти, осуществляющего расходные полномочия, и территории потребления соответствующих бюджетных услуг. - Максимальное приближение уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям (эффект территориальной дифференциации):чем сильнее проявление региональных и местных различий в производстве, а также потреблении бюджетных услуг, тем, при иных равнозначных обстоятельствах, на наиболее низком уровне бюджетной системы должны оказываться бюджетные услуги. - Эффект масштаба:аккумуляция бюджетных расходов, при иных схожих условиях, содействует экономии бюджетных средств. В соответствии с данными принципами за органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления наиболее целесообразно закрепление расходных полномочий, направленных на обеспечение функций и задач государства, максимально приближенных к обеспечению интересов и предпочтений населения, проживающего на конкретной территории. В этой связи эффективность бюджетных расходов на предоставление услуг может быть повышена за счет большей ответственности и подконтрольности органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления населению, проживающему на территории соответствующих публично-правовых образований. Таким образом, особенность расходов региональных и местных бюджетов заключается в том, что они тесно связаны с обеспечением интересов конкретных граждан, это позволяет облегчить 18 решение проблем, связанных с осуществлением общественного выбора объемов и структуры оказания государственных и муниципальных услуг. Органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления в наибольшей степени имеют возможность получать информацию о предпочтениях жителей, проживающих на определенной территории, и о местных издержках производства общественных благ. Так, учет фактического спроса в разных регионах позволяет отказаться от предоставления избыточного количества услуг и тем самым сэкономить бюджетные средства. В силу вышеуказанных причин, на уровне субъектов федерации и на уровне муниципальных образований расходы бюджета, главным образом, направляются на решение социально-экономических задач, в числе которых финансовое обеспечение таких социально значимых сфер, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная политика. Именно за счет средств региональных и местных бюджетов в большей степени осуществляется финансирование данных отраслей. Доля различных видов расходов региональных и местных бюджетов в расходах расширенного правительства отдельных стран представлена в таблице 1. Таблица 1 - Доля отдельных видов расходов региональных и местных бюджетов в расходах расширенного правительства Бельгии, Германии и Швейцарии в 2011 г. В процентах Наименование расходов Бельгия Германия Швейцария Общегосударственные вопросы 32,2 72,0 76,3 Безопасность и общественный порядок 96,3 98,8 98,4 Экономические вопросы 92,9 89,9 77,1 Охрана окружающей среды 99,4 98,8 97,7 Жилищно-коммунальное хозяйство 100,0 99,2 100,0 Здравоохранение 97,3 98,8 99,5 Образование 95,4 98,5 91,2 Культура и религия 99,7 99,7 99,3 Социальная защита населения 90,0 52,1 68,6 Источник: составлено автором по данным [133]. Как видно из таблицы 1, подавляющая часть бюджетных расходов в 19 Бельгии, Германии и Швейцарии, направляемых на финансирование социально- культурных мероприятий, в том числе образование, покрывается в основном за счет средств региональных и местных бюджетов. На современном этапе образование является ключевой сферой в обеспечении устойчивого экономического роста страны в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Главное преимущество высокоразвитой страны заключается в качестве ее человеческого потенциала, который по большей части определяется эффективностью системы образования. Образование выступает одним из главных факторов, обеспечивающих конкурентоспособность и благосостояние государства, а также благополучие всего общества и всякого отдельно взятого гражданина в частности [108]. В финансировании общего образования существенная роль принадлежит бюджетам субъектов федерации и местным бюджетам. Мировой опыт, а также сложившиеся в финансировании общего образования тенденции демонстрируют большую эффективность децентрализованной модели финансирования общего образования. К примеру, в США около 90% всех бюджетных расходов, направляемых на финансирование общего образования, приходится на долю штатов и местных бюджетов. Структура расходов бюджета по уровням бюджетной системы на начальные и средние школы в США представлена на рисунке 1. 20 Источник: разработано автором по данным [111]. Рисунок 1 – Структура бюджетных расходов на начальные и средние школы по уровням бюджетной системы в США Расходы бюджета на общее образование обладают особой социально- экономической значимостью, т.к. являются инвестициями, стимулирующими экономический рост, и увеличивают производительность труда, содействуют личному и социальному росту, а также уменьшению социального неравенства [115, p. 194]. Кроме того, финансирование из бюджета услуг, являющихся социально значимыми, сопряжено с достижением социальной справедливости. В данном случае под социальной справедливостью следует понимать обеспечение доступности общеобразовательных услуг для граждан независимо от уровня их доходов [77, С. 24]. Выгоды от общего образования приобретают государство, отдельные хозяйствующие субъекты, граждане в результате своего обучения [128]. Получаемые от общего образования эффекты, представлены в таблице 2. 0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00% 2009/2010 2010/2011 учебный год 2011/2012 учебный год 2012/2013 учебный год 12,70% 12,50% 10,20% 9,30% 43,40% 44,20% 45,00% 45,20% 43,90% 43,30% 44,80% 45,50% Федеральный бюджет Бюджеты штатов Местные бюджеты 21 Таблица 2 - Эффекты общего образования Эффекты Человек Хозяйствующий субъект Государство Прямые Повышение заработной платы и как следствие трудовой пенсии Повышение производительности труда Увеличение валового внутреннего продукта Косвенные Улучшение как общей, так и профессиональной культуры Усовершенствование технологий, развитие профессиональных навыков работников и т.д. Улучшение уровня жизни и благосостояния населения, повышение обороноспособности и конкурентоспособности государства, обеспечение основ для формирования инновационных процессов, снижение преступности и т.д. Источник: составлено автором. Анализ экономической литературы по проблематике финансирования расходов бюджета на общее образование позволяет сделать вывод, что в научной литературе недостаточно освещены вопросы, связанные с содержанием и особенностями этих расходов. В Финансово-кредитном энциклопедическом словаре расходы бюджета на образование рассматриваются в рамках понятия «расходы бюджета на социальные цели» и трактуются как «денежные средства, выделяемые на все виды социально-значимых услуг, включая расходы на образование, здравоохранение, культуру» [69, С. 810]. В Большом экономическом словаре под ред. А.Н. Азриляна расходы на образование также охарактеризованы как часть расходов на социально-культурные мероприятия: «расходы на социально-культурные мероприятия – статья расходной части государственного бюджета. По этой статье финансовыми ресурсами обеспечивается деятельность государства в области образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и социальной защиты населения» [54, С. 552]. 22 По нашему мнению, при рассмотрении понятия «расходы бюджета на общее образование» необходимо определять расходы бюджета не исключительно как сумму денежных средств, а как: а) инструмент по осуществлению государственной политики в области общего образования, б) особые экономические отношения, складывающиеся, с одной стороны, между органами государственной власти или органами местного самоуправления и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, касающиеся распределения и использования финансовых ресурсов, требующихся для обеспечения потребностей общества в общеобразовательных услугах должного качества [128]. В случае определения расходов бюджета на образование как экономических отношений «расходы бюджета на общее образование» представляют собой систему отношений, охватывающих как органы государственной власти, органы местного самоуправления, общеобразовательные организации, так и все население страны. На наш взгляд, особенности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование определяются: ▫ их экономическим значением и общественной ролью; ▫ территориальными аспектами оказания общеобразовательных услуг; ▫ процедурами предоставления и использования средств бюджетов [128]. Характеристика особенностей дана в таблице 3. Таблица 3 - Особенности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование Назначение Механизм реализации 1. Экономическое значение и общественная роль Обеспечение доступности общего образования 1) Установление законодательных гарантий доступности общего образования 2) Отнесение общеобразовательных услуг к государственным (муниципальным) услугам 2. Территориальные аспекты оказания общеобразовательных услуг Приближение общеобразовательных услуг к конечному потребителю, учет потребностей общества в получении доступного качественного общего образования 1) Закрепление за субъектами федерации и муниципальными образованиями полномочий по оказанию и финансовому обеспечению общеобразовательных услуг 23 Продолжение таблицы 3 2) Предоставление из федерального бюджета грантов (субсидий) в целях обеспечения равного доступа граждан к общеобразовательным услугам на всей территории страны 3. Процедуры предоставления и использования бюджетных средств Обеспечение доступности и качества общеобразовательных услуг для всех категорий граждан 1) Применение разного рода форм бюджетного финансирования (сметного, нормативно-подушевого и программного) 2) Определение объемов бюджетного финансирования на основании демографических показателей 3) Ориентация при оценке эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование на непосредственные результаты Источник: составлено автором. Существенное влияние на формирование расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование, их долю в общем объеме бюджетных расходов, а также эффективность оказывают факторы, которые, на наш взгляд, делятся на факторы внешней и внутренней среды [128] и представлены на рисунке 2. 24 Источник: составлено автором. Рисунок 2 – Факторы, влияющие на формирование и эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование По нашему мнению, к факторам внешней среды необходимо отнести: а) приоритеты государственной социально-экономической политики; б) качество нормативного правового регулирования предоставления общеобразовательных услуг; в) инфляционные процессы в экономике; г) демографическую ситуацию. Первым фактором внешней среды, оказывающим влияние на формирование и эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, являются приоритеты государственной социально-экономической политики. Расходы бюджетов публично-правовых образований формируются в зависимости от экономической и социальной государственной политики, выбранных приоритетов развития. В соответствии с этими приоритетами Факторы, влияющие на формирование и эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование Внешней среды Внутренней среды ◦ Государственная социально- экономическая политика ◦ Нормативное правовое регулирование ◦ Инфляционные процессы в экономике ◦Демографическая ситуация ◦ Структура и организация сети государственных и муниципальных образовательных учреждений общего образования ◦ Средняя заработная плата в конкретном публично-правовом образовании, предопределяющая уровень оплаты труда работников в сфере общего образования ◦ Величина бюджетных расходов в расчете на одного учащегося 25 определяются направления, формы, объемы и структура расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Так, к примеру, реформа, проводимая в сфере общего образования, может обусловить как повышение, так и снижение расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование в соответствии с ее целями, задачами, механизмом реализации и степенью самостоятельности публично-правового образования в выборе модели реформирования системы общего образования. Нормативное правовое регулирование предоставления общеобразовательных услуг выступает основанием для осуществления расходов бюджетов на общее образование, поэтому на планирование и финансирование расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, а также их эффективность оказывают влияние основные положения нормативных правовых актов. Инфляционные процессы в экономике определяют необходимость проведения индексации расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, при этом уровень индексации может быть, как соотнесен с темпами инфляции, так и быть ниже ее официального уровня, что вызывает ухудшение социально-экономического положения сотрудников общеобразовательных учреждений, может привести к снижению качества услуг. Следующим фактором внешней среды является демографическая ситуация. При планировании и финансировании расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование необходимо учитывать численность детей школьного возраста (численность учащихся), проживающих на территории публично-правового образования. Внутренние факторы характеризуются возможностью воздействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления на показатели результатов деятельности в сфере общего образования и на эффективность бюджетных расходов при формировании расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Фактические расходы бюджетов публично-правовых образований на общее 26 образование необходимо соотносить с факторами, оказывающими непосредственное влияние на объем расходов бюджетов на общее образование, т.е. факторами внутренней среды: а) структурой и особенностями организации сети государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений; б) средней заработной платой в конкретном публично-правовом образовании, предопределяющей уровень оплаты труда работников в сфере общего образования; в) величиной бюджетных расходов в расчете на одного учащегося. Расходы бюджетов публично-правовых образований зависят от структуры и организации сети государственных и муниципальных образовательных учреждений общего образования. Причем необходимо принимать во внимание организационно-правовую форму государственных и муниципальных учреждений общего образования, их местонахождение (городская или сельская местность), особенности контингента (категории) обучающихся. Оптимизация сети государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений положительно влияет на эффективность расходования средств бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Средняя заработная плата в конкретном публично-правовом образовании, предопределяющая уровень оплаты труда работников отрасли, является следующим фактором, влияющим на формирование и эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Увеличение оплаты труда работников общего образования, доведение и сохранение соответствия уровня заработной платы педагогических работников общего образования уровню средней заработной платы по экономике публично- правового образования – при условии установления зависимости заработной платы от результативности труда – могут выступать мерами, направленными на повышение качества оказываемых общеобразовательных услуг. Подобные меры способствуют созданию стимулов у работников отрасли, обеспечению условий для вовлечения в сферу общего образования высококвалифицированных кадров. Говоря о расходовании средств бюджетов публично-правовых образований на общее образование, на наш взгляд, наряду с количественным, необходимо 27 принимать во внимание и качественный аспект. Разрешение данной проблемы обусловлено как приоритетами государственной политики на конкретном этапе социально-экономического развития, так и наличием ресурсов. При этом объем бюджетных средств, который должен быть направлен на финансовое обеспечение оказания общеобразовательных услуг, составляет количественный аспект, качественный аспект состоит в достижении более эффективного использования средств бюджетов публично-правовых образований. Объем бюджетных средств ограничен, ввиду чего органы государственной власти и органы местного самоуправления вынуждены находить варианты эффективного использования бюджетных средств. Расходы бюджетов публично- правовых образований на общее образование следует ориентировать на достижение конечных показателей деятельности наиболее эффективным способом. Так, широкое применение в мире нашла модель «бюджетирования, ориентированного на результат» (performance budgeting), в рамках которой используется перспективный подход к формированию и исполнению бюджета. В различных странах модели бюджетирования, ориентированного на результат, присущи свои особенности, поэтому отсутствуют единые методики, процедуры и инструменты, применяемые в рамках данной модели. Бюджетирование, ориентированное на результат, в общем виде, можно представить как систему формирования и исполнения бюджета, выражающую взаимосвязь между расходами бюджета и предполагаемой отдачей от этих расходов, полученными результатами (предоставленными бюджетными услугами) с их экономической и социальной эффективностью [64, С. 260; 119]. Главная задача бюджетирования, ориентированного на результат, - повышение эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование путем установления взаимосвязи между планированием и финансированием бюджетных расходов на общее образование и результатами, достигаемыми от использования бюджетных средств. Характеристика взаимосвязи расходов бюджетов публично-правовых образований на общее 28 образование с результатами в системе бюджетирования, ориентированного на результат, приведена на рисунке 3. Источник: составлено автором. Рисунок 3 - Характеристика взаимосвязи расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование с результатами в системе БОР Рассмотренный подход к планированию и финансированию расходов бюджетов предполагает тесную взаимосвязь расходов бюджетов с результатами деятельности субъектов бюджетного планирования. Модель бюджетирования, ориентированного на результат, предусматривает использование систематизированной информации о результатах деятельности для создания такой увязки (показатели, оценки, и др.). В современных моделях бюджетирования, ориентированного на результат, для создания связи результатов деятельности субъектов бюджетного планирования с объемами бюджетного финансирования применяются три основных механизма [119]: - обеспечение связи расходов бюджетов с достижением поставленных целей; - финансирование по формуле; - стимулы финансирования, увязанные с результатами деятельности. Первый механизм, используемый для обеспечения связей между финансированием и результатами, - это обеспечение взаимосвязи между Расходы бюджета на общее образование Плановые цели, задачи Предоставление услуг (непосредственные результаты ) Оценка результатов (анализ индикаторов, опрос общественного мнения и др.) Задачи - каким образом мы хотим этого добиться Цель – каких результатов хотим достичь 29 параметрами бюджета по расходам и результатами достижения плановых целей при использовании бюджетных средств. Модель бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает обязательную увязку бюджетного финансирования с выполнением плановых целей. Основная проблема, связанная с применением рассмотренного механизма, состоит в подборе корректной количественной величины, используемой для установления плановой цели. При этом необходимо учитывать, что субъекты бюджетного планирования стремясь выполнить плановую цель по одному направлению могут снизить результативность деятельности по другим направлениям, не учитываемых при постановке плановых целей. Финансирование по формуле является вторым механизмом, предполагающим расчет целиком или частично объемов финансирования расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование по математической формуле. Примером может явиться формула, используемая для оценки потребности публично-правового образования в финансировании расходов на оказание общеобразовательных услуг, зависящим от количества учащихся и от затрат на одного ученика (затраты должны покрывать стоимость обучения одного учащегося на год). В этом случае формула является только инструментом необходимым для оценки объемов финансирования. Необходимо заметить, что к инструментам бюджетирования, ориентированного на результат, нельзя отнести все механизмы финансирования по формуле. Они становятся инструментами бюджетирования, ориентированного на результат, только в случае, когда формула обеспечивает увязку объема финансирования с результатами и задачей такого подхода является увеличение эффективности и результативности расходов бюджета. Стимулы финансирования, увязанные с результатами деятельности, является третьим механизмом. Так, широко используемая за рубежом, система финансирования университетов, позволяет получать дополнительное финансирование на основе результатов деятельности по определенным показателям свыше своего основного финансирования, например, процент 30 трудоустроившихся по специальности выпускников в течение полугода после окончания обучения в университете. Поскольку объем дополнительного финансирования определяется по формуле, связанной с показателями деятельности, стимулы финансирования, привязанные к результатам деятельности, как правило, выступает одним из возможных вариантов финансирования по формуле. При финансировании расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование могут быть применены все три механизма как в совокупности, так и по отдельности. Применение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, в финансировании общего образования представлено в таблице 4. Таблица 4 – Применение в финансировании общего образования механизмов бюджетирования, ориентированного на результат Механизм Обеспечение связи расходов бюджетов с достижением поставленных (плановых) целей Финансирование по формуле Стимулы финансирования, увязанные с результатами деятельности Цель Выражает ожидаемый долгосрочный результат, а не процесс Задачи Направлены на определенные текущие результаты Финансирование Полное финансирование общеобразовате льных услуг Финансирование связано с достигнутыми результатами в целях увеличения эффективности и результативности бюджетных расходов на общее образование Дополнительное финансирование общеобразовательных услуг, увязанное с показателями деятельности Результат Для оценки результатов используются показатели (индикаторы) Источник: составлено автором. 31 Бюджетирование, ориентированное на результат, по сути, представляет попытку перенесения на государственный сектор принципов конкурентного распределения финансовых средств. В течение долгого периода времени в Российской Федерации использовалась затратная модель бюджетного планирования и расходования бюджетных средств, значительно отличающаяся от модели бюджетирования, ориентированного на результат. Подробное планирование направлений расходов бюджета, является характерной особенностью затратной модели. При этом ключевым финансовым документом, определяющим объем, целевое направление, а также распределение, выделяемых из бюджета средств является смета. Планирование расходов бюджетов производится на основе информации прошлых лет, вне их формализованной связи с результатами. Вместе с тем, это не значит, что при сметном финансировании важные для общества результаты в принципе не достигаются. В ходе бюджетного планирования такого рода результаты не выступают определяющими, поскольку основным механизмом выступает планирование от достигнутого [64, С. 278]. В условиях сметного финансирования планирование и финансирование расходов на содержание учреждений общего образования происходит на основе сметы, т.е. посредством покрытия расходов на их функционирование. Модель сметного финансирования общеобразовательных учреждений не ориентирована на результат, поскольку за счет расходов бюджетов осуществляется финансирование содержания общеобразовательных учреждений, а не оказания общеобразовательных услуг. У общеобразовательных учреждений отсутствуют стимулы к экономии бюджетных средств, а также сокращению издержек. Ввиду отсутствия конкуренции между общеобразовательными учреждениями за возможность бюджетного финансирования учреждения не мотивированы к повышению качества предоставляемых услуг общего образования. В то время как бюджетирование, ориентированное на результат, основывается на принципе оплаты из бюджета конкретной услуги, что предполагает выделение из бюджета средств не на функционирование 32 общеобразовательных учреждений, а на оплату оказываемых населению общеобразовательных услуг. Данная форма финансирования расходов на общее образование предусматривает введение элементов рыночных отношений во взаимосвязь между субъектами, в частности элементов конкуренции между учреждениями общего образования, являющимися поставщиками общеобразовательных услуг. Конкуренция должна сформировать стимулы для сокращения издержек, повышения качества предоставляемых услуг и, таким образом, способствовать повышению эффективности расходования бюджетных средств на общее образование. Нормативно-подушевое финансирование стремится постигнуть главные цели внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, – установление непосредственной взаимозависимости между количеством и качеством общеобразовательных услуг и объемом бюджетных расходов на их предоставление. Нормативно-подушевое финансирование подразумевает формирование бюджетных расходов на оказание услуг по унифицированным нормативам. В сфере общего образования - это норматив расходов на обучение одного ученика по каждому типу общеобразовательного учреждения, вместе с тем нормативы, определяемые на региональном уровне, должны учитывать специфику субъекта федерации. Такая модель призвана не обеспечить все потребности в расходах на одного учащегося, а достичь эффективного распределения бюджетных средств (в расчете на одного учащегося) [97, С. 38]. Использование данных нормативов способствует повышению прозрачности и объективности распределения средств бюджетов разных уровней между учреждениями общего образования. Такая модель нацелена на управление результатами и основывается на непосредственной связи «средства-результат». В этом случае результатом выступает достижение определенной цели, ради которой предоставлялись денежные средства. Для оценки достижения результата следует разработать индикаторы, выступающие критерием эффективности, а также результативности расходования средств бюджетов. 33 Отрицательным эффектом от использования бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере общего образования является вероятность фальсификации информации, применяемой при определении индикаторов. Так, индикаторы не в полном объеме могут отображать результаты, к примеру, их плановые значения могут быть занижены или определены необъективно. На сегодняшний день можно считать общепризнанным, что с точки зрения эффективности планирования и финансирования расходов бюджетов на общее образование финансирование образовательной услуги является наиболее предпочтительным по сравнению с финансированием затрат образовательных учреждений [49, С. 20; 98, С. 109-110] в связи с тем, что финансируется именно основная деятельность, определяемая уставом образовательного учреждения. Переход от финансирования организации к «оплате предоставленных услуг» рассматривается в качестве одного из базовых принципов повышения эффективности расходов бюджета, что нашло отражение в Материалах Министерства финансов Российской Федерации к парламентским слушаниям по вопросу «Основные направления повышения эффективности расходов федерального бюджета: реальность и перспективы» [130]. Финансирование услуг и финансирование затрат образовательных учреждений должно дополняться программным финансированием. Переход на программно-целевые принципы планирования и финансирования расходов бюджетов на общее образование способствует достижению взаимосвязи между расходами бюджета и ожидаемыми конечными результатами (целями программ) [106, С. 129-147; 79, С. 7]. Программно-целевое финансирование предусматривает распределение бюджетных ресурсов в соответствии с утвержденными программами, ориентированными на достижение определенных социально-экономических задач. Осуществляется финансирование не сети общеобразовательных учреждений, а совокупности мероприятий, направленных на достижение определенного социально значимого результата. 34 Заметим, что рост расходов бюджетов разных уровней на общее образование требуется сопровождать выработкой конкретных критериев оценки эффективности использования бюджетных средств, одновременно с усовершенствованием финансовых инструментов, позволяющих обеспечить доступность общего образования для разных групп населения [86, C.114]. В целях оптимизации расходов бюджетов бюджетной системы необходимо как можно лучше использовать ресурсы во всех сферах общественного сектора, в числе которых и общее образование. Таким образом, расходы бюджетов на общее образование имеют особую социально-экономическую ценность, т.к. направлены на предоставление населению услуг, способствующих личному и социальному росту, сокращению социального неравенства. |