Елистратова Е.Ю. (11.10.2016) ed4dacb8a9b2b6ae0988e63f59579f60. Повышение эффективности расходов бюджетов на общее образование
 Скачать 1.62 Mb.
|
|
Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» На правах рукописи Елистратова Елена Юрьевна ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент Федорова Ирина Юрьевна Москва - 2016 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………………….... 3 ГЛАВА 1 НЕОБХОДИМОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ ……13 1.1 Содержание и значение расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование…………………………………………………………………13 1.2 Методологические подходы к оценке эффективности расходов бюджета на общее образование …………………………………………………………………...34 ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ …………….……..58 2.1Организационно-правовые основы финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации на общее образование ………….........................................58 2.2 Анализ расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на общее образование …………………………………...................................................75 2.3 Оценка эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование ………………………………….……………………………. 93 ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ…………………………………………………………...110 3.1Направления совершенствования механизма финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации на общее образование………………………110 3.2 Разработка методики оценки эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование…......................................................126 ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………………141 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………………...............149 ПРИЛОЖЕНИЕА - Методика оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование .......................................169 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Одной из основных целей бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации начиная с 2004 года, является повышение эффективности расходов бюджетов бюджетной системы. В этой связи проводятся реструктуризация бюджетного сектора, реформа бюджетного процесса, изменяется механизм финансового обеспечения учреждений социальной сферы, что обусловливает необходимость уточнения теоретических и методических подходов к финансированию расходов бюджетов бюджетной системы на общее образование, оценке их эффективности с учетом современных требований к управлению государственными и муниципальными финансами. Анализируя расходы бюджетов на общее образование можно сделать вывод, что механизм их финансирования в Российской Федерации остается недостаточно эффективным, о чем свидетельствуют: низкий уровень социально- экономического положения педагогических работников; слабая ориентированность форм предоставления бюджетных средств в сфере общего образования на повышение эффективности их расходования; недостаточная взаимосвязь процесса планирования расходов бюджетов с итогами контроля их эффективности и результативности; отсутствие единой универсальной методики для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование и формализованных процедур использования результатов оценки в процессе финансирования учреждений общего образования. Расходы бюджетов на общее образование должны быть направлены на повышение социальной эффективности оказываемых государственных и муниципальных общеобразовательных услуг. Учитывая необходимость финансирования большого количества учреждений, инвестиционных проектов, программ, органы государственной власти и органы местного самоуправления вынуждены разрабатывать варианты оптимизации бюджетных расходов и 4 повышения эффективности использования бюджетных средств, однако ввиду сложности проблемы не все регионы в достаточной мере с этим справляются. Поэтому актуальной становится задача совершенствования механизма финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации на общее образование с учетом требований экономической и социальной эффективности. Однако действующая в настоящее время в сфере планирования и финансирования расходов на общее образование нормативно-правовая и методическая база не позволяет реализовать поставленную задачу в полной мере. Кроме того, существующие методики для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, как правило, позволяют оценить лишь результативность бюджетных расходов и не устанавливают количественную взаимосвязь между расходами бюджетов и показателями результатов, а также не позволяют проводить межрегиональные сравнения. В этой связи возникает необходимость уточнения теоретических и методологических основ расходования бюджетных средств в сфере общего образования, выявления факторов, влияющих на эффективность бюджетных расходов, развития методического инструментария оценки их эффективности. Степень разработанности проблемы. Вопросы финансирования расходов бюджета рассматриваются в работах отечественных экономистов: Н.А. Бегчина, А.М. Година, Г.Б. Поляка и др. Вопросы оценки эффективности бюджетных расходов исследуются в трудах зарубежных ученых: Р. Масгрейва, А. Премчанда, Дж. Стиглица, Г.П. Хатри и других. Изучению проблем повышения эффективности бюджетных расходов и оценки эффективности их использования посвящены работы отечественных авторов: М.П. Афанасьева, Е.В. Бушмина, А.А. Климова, М.П. Придачука, Н.Н. Шаш, Л.И. Якобсона и др. Теоретическим и практическим разработкам проблем финансового обеспечения образования посвящены труды И.В. Абанкиной, Т.В. Абанкиной, А.Б. Вифлеемского, М.М. Мусарского, Е.В. Савицкой, И.Ю. Федоровой и других. Исследованию проблем эффективности бюджетных расходов непосредственно в 5 сфере общего образования посвящены труды отечественных экономистов С.Н. Маркова, Е.А. Семионовой, Н.Г. Типенко. Изучение научных исследований этих авторов свидетельствует, что при достаточно глубокой проработанности общих проблем финансирования бюджетных расходов на образование, содержание и особенности финансирования расходов бюджетов на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание общеобразовательных услуг, оценки их эффективности рассматриваются фрагментарно. Необходимость совершенствования методологии финансирования расходов бюджетов на общее образование с учетом результатов оценки их эффективности, а также существование ряда иных неразрешенных и дискуссионных вопросов, значимых для решения задачи повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере общего образования, обусловили постановку цели исследования и способствовали определению его задач. Цели и задачи исследования. Цель научного исследования - решение научно-практической задачи разработки направлений и методического инструментария повышения эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование, имеющей важное значение для развития механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг и повышения качества и доступности общего образования в Российской Федерации. В рамках поставленной цели выделяются следующие задачи исследования: - определить содержание и особенности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование в соответствии с задачами современной социально-экономической политики государства; - выявить факторы, оказывающие влияние на эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, и дать их классификационную характеристику; 6 - уточнить методологические подходы к оценке эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, предложить параметры и критерии оценки эффективности; - обосновать направления совершенствования механизма финансирования расходов бюджетов на общее образование и практические рекомендации по их реализации для решения задачи повышения эффективности использования бюджетных средств. Объектом исследования являются расходы бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Предметом исследования являются институциональные особенности, бюджетная практика и методические аспекты оценки эффективности расходов бюджетов на оказание общеобразовательных услуг начального общего, основного общего, среднего общего образования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в совершенствовании методического инструментария повышения эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование и развитии на этой основе методологических подходов финансирования расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Новыми являются следующие научные результаты: 1) Уточнены и теоретически обоснованы особенности бюджетных расходов на общее образование, учет которых позволит обеспечить достоверность и обоснованность результатов оценки эффективности их расходования в соответствии с задачами современной экономической и социальной политики государства. Особенности расходов бюджетов на общее образование определяются ▫ их экономическим значением и общественной ролью (установлением законодательных гарантий доступности общего образования; отнесением общеобразовательных услуг к государственным (муниципальным) услугам), ▫ территориальными аспектами оказания общеобразовательных услуг, ▫ процедурами предоставления и использования бюджетных средств (применением разных форм бюджетного финансирования, расчетом объема 7 бюджетного финансирования на основании демографических показателей, необходимостью ориентации при оценке эффективности расходов бюджета на общее образование в большей степени на непосредственные результаты). Сформулированные особенности бюджетных расходов на общее образование позволяют уточнить критерии и показатели оценки их эффективности (С. 22-23). 2) Выявлены факторы, оказывающие влияние на формирование и эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, включающие: ▪ факторы внешней среды, к которым отнесены: приоритеты государственной социально-экономической политики; качество нормативно-правового регулирования предоставления общеобразовательных услуг; демографическая ситуация; инфляционные процессы в экономике; ▪ факторы внутренней среды (структура и организация сети государственных и муниципальных образовательных учреждений общего образования; средняя заработная плата в публично-правовом образовании, предопределяющая уровень оплаты труда работников в сфере общего образования; величина бюджетных расходов в расчете на одного обучающегося). Разработанная классификация факторов позволяет учитывать влияние выявленных факторов на планирование и финансирование расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, обеспечивает повышение обоснованности выбора форм и условий предоставления бюджетных средств, а также эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование (С. 23-26). 3) Предложен авторский подход к планированию и распределению бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг с учетом непосредственных результатов использования бюджетных средств, включая: а) выделение субсидии на иные цели из бюджетов публично-правовых образований в дополнение к субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг образовательными организациями, демонстрирующими положительную динамику результативности; б) включение показателей качества в расчет объема 8 финансирования государственного (муниципального) задания на оказание общеобразовательных услуг) в целях повышения эффективности расходов бюджета на выполнение задания (С.113-122). 4) Разработан методический подход к оценке эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование на основе показателей, позволяющих связать расходы бюджетов публично-правовых образований на общее образование с их экономической и социальной эффективностью, установить взаимосвязь между бюджетными расходами и полученными результатами на всех этапах бюджетного процесса, т.е. в динамике. Такой подход позволяет проводить сопоставление по показателям эффективности как в разрезе организаций общего образования, так и в разрезе публично-правовых образований (С.37-57; 126-135). Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его основные выводы и положения способствуют развитию методологических аспектов управления расходами бюджетов публично-правовых образований на общее образование, совершенствованию механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг на основе принципа эффективности. Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные в исследовании теоретические положения, рекомендации, методики, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, направленные на повышение результативности и эффективности расходования средств бюджетов публично-правовых образований в сфере общего образования, могут использоваться органами государственной власти и органами местного самоуправления для совершенствования методического обеспечения и практики финансирования общего образования. Самостоятельное практическое значение имеют следующие положения: 1. алгоритм и методика оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование; 9 2. практические рекомендации по совершенствованию механизма финансирования расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование исходя из необходимости повышения эффективности бюджетных расходов. Методология и методы исследования. Диссертационное исследование основывается на методологических подходах и теоретических положениях, изложенных в трудах российских и зарубежных ученых в сфере государственных финансов, финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, управления государственными и муниципальными расходами. Методологическая база диссертации сформирована на основе философских и общенаучных принципов: объективности, системности, всесторонности, единства теории и практики. В процессе проведения исследования были применены такие общенаучные методы познания, как индукция и дедукция, аналогия, наблюдение, анализ, описание и обобщение и такие частнонаучные методы познания, как сравнение, группировка, корреляционный и регрессионный анализ, анализ динамических рядов, табличный и графический методы представления данных. В качестве информационной базы исследования были использованы официальные статистические данные и материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации; данные Федерального казначейства, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, региональных и муниципальных органов управления образованием, Министерства экономического развития Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации, информационно-аналитические материалы ОЭСР, др. Область исследования. Диссертация выполнена в соответствии с п. 2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов»; п. 2.13. «Финансирование государственных услуг» Паспорта научной специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки). 10 Положения диссертации, выносимые на защиту: 1) особенности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование (С. 22 - 23); 2) научное обоснование системы факторов, влияющих на формирование и эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование (С. 23 - 26); 3) авторский подход к планированию и распределению бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг с учетом критерия эффективности (С. 113 - 122); 4) методический подход к оценке эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование (С. 126 -135); 5) инструментарий оценки эффективности расходования бюджетных средств на общее образование (С. 37 - 57). Степень достоверности, апробация и внедрение полученных результатов. Степень достоверности результатов проведенного исследования подтверждается анализом широкого круга источников информации, все решения, которые предложены в диссертации обоснованы с использованием системного похода, а также методов сравнений и статистического анализа и основываются на изучении отечественного и зарубежного опыта повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование. Основные положения и результаты диссертационного исследования были доложены, обсуждались и одобрены: на XI Международной научно-практической конференции «Международные и региональные проблемы развития национальной экономики в современных условиях» (г. Калуга, Калужский филиал ВЗФЭИ, 20 апреля 2012 г.); на XII международной научно-практической конференции «Международные и региональные проблемы развития национальной экономики в современных условиях» (г. Калуга, Финансовый университет, 2 апреля 2013 г.); на Четырнадцатом всероссийском симпозиуме «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (Москва, Российская Академия наук, 9-10 апреля 2013 г.); на Международной научно-практической 11 конференции «Управление общественными и корпоративными финансами: формирование ресурсного обеспечения инновационной экономики» (г. Саратов, Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 28 марта 2014 г.); на Международной научно-практической конференции «Наука и образование в XXI веке» (г. Тамбов, Консалтинговая компания Юком, 29 января 2016 г.). Диссертация выполнена в рамках научно-исследовательских работ, проводимых в Финансовом университете по общеуниверситетской комплексной теме «Устойчивое развитие России в условиях глобальных изменений» на период 2014 – 2018 гг. по межкафедральной подтеме «Развитие финансовой системы Российской Федерации в условиях глобальных изменений». Результаты диссертационной работы используются в практической деятельности Министерства финансов Калужской области. В частности, используется алгоритм и методика оценки эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на общее образование. Применяется предложенный в исследовании подход к планированию и распределению бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг общего образования с учетом непосредственных результатов использования бюджетных средств. Выводы и основные положения диссертации, используемые в практической работе Министерства финансов Калужской области, способствуют повышению эффективности использования бюджетных средств на общее образование. Материалы диссертационного исследования используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Государственные и муниципальные расходы», «Финансы государственных и муниципальных учреждений». Результаты внедрения подтверждаются соответствующими документами. 12 Публикации. Результаты выполненного исследования опубликованы в шести работах общим объемом 3,89 п.л. (авторский объем – 3,46 п.л.), в том числе в пяти работах общим объемом 3,08 п.л. (авторский объем – 2,65 п.л.) в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК при Минобрнауки России. Структура и объем диссертации определены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 148 источников и 1 приложения. Текст диссертации изложен на 175 страницах, содержит 13 таблиц, 15 формул и 13 рисунков. 13 |