Елистратова Е.Ю. (11.10.2016) ed4dacb8a9b2b6ae0988e63f59579f60. Повышение эффективности расходов бюджетов на общее образование
 Скачать 1.62 Mb.
|
|
1.2 Методологические подходы к оценке эффективности расходов бюджета на общее образование Оценка деятельности организации любого организованного процесса, в том числе и процесса расходования бюджетных средств, направлена на определение того, насколько эта деятельность является эффективной [55, С. 238-239]. Оценка эффективности бюджетных расходов способна служить альтернативой как произвольному принятию решений, так и планированию бюджетных расходов «от достигнутого уровня», когда затраты определяются ранее сложившимися пропорциями, а не соображениями рациональности. Вопрос эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг – один из основных при анализе бюджетных расходов в целом и на общее образование в частности. Повышение эффективности расходования бюджетных средств является важнейшим условием ускорения социально-экономического развития государства и выходит на первый план бюджетной политики [23]. В 35 обстоятельствах ограниченности ресурсов бюджетов оценка эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований приобретает особое значение, поскольку рост бюджетных расходов на общее образование не всегда приводит к улучшению качества предоставления общеобразовательных услуг. Снижение качества общеобразовательных услуг при увеличении расходов бюджетов на общее образование позволяет говорить о неэффективном использовании бюджетных средств. Оценка эффективности расходов бюджета на сегодняшний день становится важнейшим инструментом бюджетной политики страны [124, P. 76]. Термин «эффективность» происходит от латинского слова «effectus», что означает исполнение, действие, результат. В современном представлении эффективность – это способность приносить эффект, оказывать действие [54, С. 841]. Любой эффект показывает степень достижения заданного результата. На сегодняшний день в научной экономической литературе отсутствует единый подход к толкованию понятия «эффективность». Несмотря на исключительное внимание исследований к этой ключевой экономической категории, научная мысль до сих пор не выработала универсальное определение понятия «эффективность», которое отвечало бы потребностям как теории, так и практики. Данное понятие имеет несколько трактовок, характеризующих эффективность с разных точек зрения, и наиболее распространенными из них, на наш взгляд, являются следующие: - «Эффективность экономическая – характеристика экономической системы с позиции соотношения затрат и результатов ее функционирования» [69, С. 1118]. - «Эффективность деятельности – результативность экономической деятельности, определяемая как отношение полученного экономического эффекта и затрат, обусловивших получение этого эффекта» [61, С. 726]. В зарубежной экономической литературе даются следующие определения понятия «эффективность экономическая»: – отношение между затратами редких ресурсов и производимым в результате их использования объемом товара или услуги; 36 - достижение наибольшего объема производства товара или услуги с применением ресурсов определенной стоимости; - получать как можно больше из доступных нам ограниченных ресурсов; - мера наших затрат на достижение поставленных целей [57, С. 821-822]. Г.П. Хатри определяет эффективность как «отношение использованных ресурсов (денежные средства, время персонала или иной физический вклад) к произведенному за счет этих ресурсов продукту» [113, P. 35]. Из приведенных определений видно, что несмотря на различия в формулировках в целом оценка эффективности заключается в соизмерении затрат и полученных от их использования результатов. В то же время некоторые экономисты, (например, М.П. Придачук) оценивают эффективность как степень соответствия результатов цели [100]. По нашему мнению, такое толкование понятия эффективности тождественно понятию результативности. Однако эффективность и результативность представляют собой различные понятия. В неоклассической экономической теории несколько иной подход к пониманию эффективности: ресурс используется эффективно при условии, что он оказывается в распоряжении тех пользователей, для которых представляет большую ценность, при этом последняя измеряется возможностью пользователей оплатить ресурс. В этом случае эффективность определяется с позиции спроса потребителя услуги [53]. По нашему мнению, данная трактовка эффективности применима для корпоративного сектора и использование ее для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование достаточно проблематично. Это связано, прежде всего, с тем, что общее образование относится к общественным благам, которые обладают двумя свойствами: несоперничество в потреблении и неисключаемость. Свойство несоперничество в потреблении означает, что невозможно определить, кто из потребителей блага является основным. Свойство неисключаемости общественных благ означает, что ограничение доступа потребителей к данным благам практически невозможно [75, С. 40-41]. Так, услуги общего образования в 37 силу неисключаемости не могут быть предоставлены одному гражданину в меньшем количестве, чем другому. Свободный доступ к благу предполагает, что его производство финансируется обществом в целом, причем бремя финансирования в конечном счете должно быть распределено между индивидами. Наряду с этим следует учитывать, что общее образование как любое общественное благо, с одной стороны, обладает полезностью для потребителя, а с другой – создание блага требует затрат ресурсов. Вышеуказанный подход к определению эффективности расходов бюджета на общее образование не учитывает соотношение результата и ресурсов, затраченных на его достижение. В рамках дальнейшего исследования под эффективностью будем понимать соотношение полученного результата (эффекта) и затрат на его осуществление, а под результативностью – степень достижения планируемого результата. Указанный подход к пониманию эффективности и результативности расходов бюджетов на общее образование видится нам в наибольшей степени приемлемым, поскольку позволяет соотносить достигнутые результаты с расходами на их достижение, а также оценивать степень достижения поставленной цели в условиях ограничений по затратам. Так, если результат не достигнут, то и эффективность лишается своего положительного экономического значения. Таким образом, результативность можно определить, как необходимое условие эффективности. В рамках данного подхода акцент переносится на постановку цели, а это требует построения индикаторов, которые позволят определить, насколько удалось достигнуть поставленной цели. Многообразие понятий термина «эффективность» в современной отечественной и зарубежной литературе в значительной степени определяется широтой его сущностных сторон. Поэтому для уточнения содержания этого понятия следует рассмотреть основные характеристики, формирующие его сущность. Так, в теории экономики общественного сектора используются три компонента эффективности общественных расходов [75, С. 309]: 38 • Экономичность – приобретение характеризует затратную сторону эффективности. Экономичность предполагает экономию затрачиваемых ресурсов. • Производительность - это соотношение количества продукции, услуг и величины затрат на их производство. При анализе производительности внимание концентрируется на услуге как таковой. • Результативность – характеризует степень достижения поставленной цели. Делает возможным сравнение разнообразных вариантов целедостижения в условиях фиксированных затрат. При оценке результативности внимание концентрируется на степени ее соответствия определенным предпочтениям общества. Результативность может быть достигнута при постоянном повышении бюджетных расходов, т.е. иметь «эффект масштаба» и при неизменном качестве государственных (муниципальных) услуг или его снижении [118]. Экономичность, производительность и результативность имеют тесную взаимосвязь. По сути, они являются составляющими эффективности общественных расходов. Вопросы, связанные с оценкой эффективности расходов бюджетов в Российской Федерации на общее образование на сегодняшний день находятся в сфере теоретической и практической разработки. Так, исследование экономической литературы свидетельствует как об отсутствии непосредственно определения понятия «эффективность расходов бюджета на образование», так и об отсутствии единого подхода к их оценке. При определении понятия «эффективность расходов бюджета на общее образование» необходимо учитывать тот факт, что в качестве затрат выступают бюджетные средства. С нашей точки зрения, исходя из проанализированного содержания понятия эффективности, под «эффективностью расходов бюджета на общее образование» следует понимать соотношение полученных результатов и бюджетных расходов при условии достижения общественно значимого результата в виде обеспечения доступного и качественного общего образования для всех групп населения публично-правового образования. В данном случае речь идет о том, как оптимально и с наибольшим эффектом использовать выделяемые 39 ресурсы, ограниченные возможностями бюджета отдельного публично-правового образования. Считаем, что разработка методики оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование требует рассмотрения существующих в мире моделей и методов оценки эффективности расходования бюджетных средств на общее образование. Это позволит выработать методологический подход, наиболее приемлемый для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Учитывая специфику расходов бюджетов на общее образование, предлагаем использовать следующие принципы оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование: ∙ оценка эффективности расходования бюджетных средств публично- правовых образований на общее образование возможна при наличии показателей, позволяющих количественно оценить их результативность; ∙ расходы бюджетов на общее образование должны обеспечивать надлежащий уровень качества образовательной услуги; ∙ объем и динамика расходов бюджетов на общее образование должны обеспечивать удовлетворенность жителей публично-правового образования образовательными услугами. Обозначенные принципы должны явиться основой при оценке эффективности расходов бюджетов на общее образование. Рассмотрим, как реализуются эти принципы в мировой практике, для чего проанализируем существующие модели оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование [95, С. 8-11]: 1. Модель, в основе которой лежит оценка показателя RoSI (School Matters’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s) Данная модель позволяет оценить высокоэффективные и малоэффективные школьные округа (учреждения образования) на основе расчета показателя RoSI. 40 Применение данной модели также предполагает осуществление контроля над факторами, влияющими на величину показателя RoSI. Показатель RoSI показывает удельный вес учащихся, освоивших математику и чтение, приходящихся на 1000 долларов расходов бюджета в расчете на одного учащегося. Данный показатель дает возможность оценить экономически эффективные школьные округа (образовательные учреждения): чем выше величина показателя RoSI, тем школьный округ (образовательное учреждение) признается более эффективным. Следовательно, образовательные округа (образовательные учреждения) с низким показателем RoSI признается менее эффективным. Преимуществом модели является ее простота. Данная модель позволяет оценить эффективность расходов бюджетов на общее образование как на уровне обособленного общеобразовательного учреждения, так и на определенной территории. Также модель применима и для межтерриториальных сравнений. Данная модель может быть использована в качестве инструмента оценки изменения эффективности расходов бюджетов на общее образование во временном измерении. Недостатком модели являются возможные ограничения для сравнения образовательных учреждений, расположенных как на одной территории, так и на различных территориях. Эти ограничения возникают в случаях, когда у образовательных учреждений имеются существенные различия и особенности в реализуемых образовательных программах. 2. Модель, в основе которой лежит оценка индекса эффективности EEI и влияющих на него факторов (Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index) Модель Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index предполагает следующее: в зависимости от уровня бедности школьные округа делятся на четыре одинаковые по размеру группы (квартили). Уровень бедности, в свою очередь, рассчитывается по числу учащихся, имеющих право на бесплатные обеды или обеды по льготной цене. Затем индекс эффективности EEI определяется для всех школьных округов, входящих в квартиль. 41 Индекс эффективности EEI представляет собой соотношение процента выпускников к бюджетным расходам на одного обучающегося определенного школьного округа в сопоставлении с квартилем бедности, к которому принадлежит этот округ. Школьные округа, имеющие более высокий индекс эффективности EEI, являются более эффективными. На наш взгляд, преимущество модели в том, что она учитывает различия в бедности школьных округов. Недостаток же данной модели заключается, главным образом, в ограничении межтерриториальных сравнений. 3. Модель, в основе которой лежит сравнение с «зоной производительности» (School Matters’s Error Band Model) Применение модели School Matters’s Error Band Model предполагает определение эффективности школьного округа (образовательного учреждения) на основании сопоставления реально полученных баллов малообеспеченных учащихся по результатам тестирования по математике и по чтению с прогнозируемой «зоной производительности», т.е. диапазоном возможных баллов тестирования по математике и чтению общего количества учащихся школьного округа (образовательного учреждения). Расходы бюджета, выделяемые на финансирование общего образования, признаются эффективными, если полученные баллы учащихся в результате тестирования превысили баллы прогнозируемой «зоны производительности». По нашему мнению, данная модель оценивает не эффективность расходов бюджета на образование, а их результативность (результативность деятельности образовательного учреждения), что делает ее неприемлемой для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Считаем, что модель, в основе которой лежит оценка показателя RoSI (School Matters’s Return on Spending Index from Standard&Poor’s), является наиболее приемлемой с практической точки зрения для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. Так, отдельные элементы модели могут применяться для оценки эффективности 42 расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, например, выделение качественного показателя результативности, в последующем используемого для расчета показателя эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование [65, С. 57]. Расходы государства должны наиболее точно соответствовать предъявленным гражданами потребностям в определенных общественных благах и целенаправленно использоваться для удовлетворения этих потребностей [74, С. 29]. Расходы бюджета связаны с оказанием государственных (муниципальных) услуг, в этой связи считаем, что методологические основы оценки эффективности бюджетных расходов и эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг совпадают и отличаются лишь формой проявления. Это предполагает, что оценка эффективности расходования бюджетных средств на общее образование должна производиться с позиции влияния их на результаты образовательного процесса, т.е. эффективное использование бюджетных средств предполагает достижения максимального результата – наилучшего качества и доступности образовательных услуг. Оценка и сопоставление затрат и полученных от их использования результатов направлены на определение того, насколько деятельность является эффективной и необходима для подготовки обоснованных решений как в частном секторе, так и в государственном. Для коммерческой организации понятны как составляющие затрат - расходы на оплату труда, уплату налогов, закупку сырья и материалов и т.д., так и непосредственные результаты – выпуск продукции, цена продажи и как конечный результат – полученная прибыль. В государственном же секторе очевидными являются лишь расходы. В отличие от частного сектора у государственных (муниципальных) учреждений отсутствуют действенные показатели результата, которыми для коммерческих организаций являются, например, прибыль, цена акций и др. При этом следует учитывать, что в государственном секторе как расходы, так и результаты должны быть оценены с позиции всего общества (налогоплательщиков и потребителей 43 услуг). Как уже отмечалось ранее, к основным функциям расходов бюджетов относится удовлетворение потребностей населения в общественных благах, производство которых, в большей степени, выгодно только государству. В этой связи отдача расходов бюджета, несомненно, не может быть оценена без учета неосязаемых благ как для отдельных индивидуумов, так и для всего общества в целом. Таким образом, при оценке эффективности расходов бюджета и, в частности, при оценке эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование, наиболее сложным представляется оценка эффектов, получаемых от расходования бюджетных средств. Основная трудность заключается в выборе показателей, характеризующих результат. В образовании это связано с тем, что полученный результат является комплексным и находит свое проявление только через несколько лет после осуществления затрат. Так, расходы бюджета, направленные на финансирование общего образования сегодня, приведут к повышению успеваемости школьников только по прошествии некоторого времени. Оценка эффективности расходов бюджетов возможна лишь при условии сопоставимости результата и затрат. В научной литературе некоторые авторы - Дорждеев А.В., Завьялов Д.Ю. предлагают два подхода для приведения результатов и затрат в сопоставимые величины, которые могут быть применимы к расходам бюджетов на общее образование [92, С. 6-10; 60, С. 149]. Первый подход основан на сведении результатов расходов бюджетов к эквиваленту в денежном выражении. Второй подход основан на сведении результатов расходов бюджетов и бюджетных затрат к единому показателю. В рамках первого подхода авторы предлагают использование следующих методов: 1. «Метод оценки доходов бюджета» - эффективность расходов бюджетов рассчитывается исходя из соотношения доходов, которые получены в бюджет по итогам расходования бюджетных средств, к расходам бюджета, учитывая временной фактор. 44 2. «Метод оценки доходов населения» - позволяет определять эффективность расходов бюджетов как отношение дополнительно полученных населением доходов в результате оказания им государственных (муниципальных) услуг, и бюджетных затрат на оказание этих услуг, учитывая временной фактор. 3. «Метод оценки экономии затрат» - эффективность расходов бюджетов рассчитывается как отношение полученной экономии затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги к понесенным бюджетным расходам, учитывая временной фактор. 4. «Метод оценки стоимости государственной (муниципальной) услуги» предполагает расчет эффективности бюджетных расходов как соотношение стоимости произведенной государственной (муниципальной) услуги и затрат бюджета на ее предоставление. В целом методы оценки эффективности бюджетных расходов в рамках первого подхода, который основан на сведении результатов расходов бюджетов в эквивалент в денежной форме, направлены на сопоставлении достигнутых результатов расходов бюджетов с результатами коммерческого сектора. В контексте второго подхода авторы предлагают применять следующие методы оценки эффективности расходов бюджета: 1. «Метод соотношения условных эффективностей», в рамках которого эффективность рассчитывается как отношение условной эффективности бюджетных расходов общеобразовательного учреждения на оказание конкретной государственной (муниципальной) услуги и условной эффективности подобного учреждения по оказанию данной услуги. 2. «Метод оценки изменения потребностей» - эффективность расходов бюджета рассчитывается исходя из соотношения изменения состояния удовлетворения потребностей населения в государственной (муниципальной) услуге к динамике бюджетных расходов на ее оказание. На наш взгляд, применение методов оценки эффективности расходования бюджетных средств на общее образование в рамках подхода, основанного на приведении результатов и затрат к единому показателю, представляется наиболее 45 адекватными и приемлемыми, поскольку выгоды, получаемые от осуществления расходов бюджетов на общее образование, возможно измерить в физических величинах, а не в денежных. Считаем, что оценку эффективности расходов бюджетов на общее образование необходимо проводить с использованием следующего алгоритма [88]: 1. Выбор и определение показателей эффективности использования средств бюджетов. 2. Оценка показателей эффективности расходов бюджетов на общее образование с применением методов сравнения. 3. Заключение об уровне эффективности бюджетных расходов. Как было отмечено выше, при оценке эффективности расходов бюджетов наиболее затруднительным является выбор показателей, которые характеризуют оказанные услуги, результаты их оказания и увязку осуществляемой деятельности с результатами. При выборе показателей оценки количества и качества государственных (муниципальных) услуг считаем необходимым определить цели, задачи, а также конечные результаты их предоставления. В зарубежной литературе выделяют следующие показатели, применяемые для мониторинга результативности расходов [73, С. 28-29; 114; 119]: 1. Ресурсы (inputs) – объем фактических затрат (денежных или труда) для получения результатов. 2. Продукты (outputs) – объем произведенного товара или предоставленных услуг за отчетный период. Под продуктом подразумевается законченная работа учреждения, т.е. это такие товары или услуги, которые учреждение оставляет внешним клиентам. Примером продукта может быть число учащихся, получивших общеобразовательные услуги. 3. Результаты (outcomes) - событие, явление или состояние, не относящееся непосредственно к деятельности, но обладающее непосредственной значимостью для клиентов учреждения или в целом для населения. Результат – это последствия деятельности, эффект от ее осуществления. 46 Следует отличать промежуточные результаты от конечных: - промежуточные результаты (intermediate outcomes) – это результаты, которые, как ожидается, позволят получить конечный результат, но сами им не являются. Промежуточные результаты отражают объем оказанных услуг. В образовании примером показателя промежуточных результатов может быть - количество обучающихся, которым предоставляются общеобразовательные услуги по заданной программе. - конечные результаты (end outcomes) – это то, что в конечном итоге требуется получить. Те результаты, которые имеют большую значимость как для пользователя услугой, так и для всего населения, т.е. отражают общественно значимые социальные последствия. Конечные результаты могут быть как краткосрочными, так и долгосрочными. Например, планируемый итоговый результат школьного образования – общее повышение уровня образованности населения, помимо этого школьное образование призвано стимулировать экономическую деятельность. Так, долгосрочным результатом образовательных программ является рост экономической деятельности, а краткосрочным – общее повышение уровня образованности граждан. Однако данные о долгосрочных результатах не могут быть получены достаточно быстро, чтобы служить ориентиром. Для создания стимулов к улучшению программы необходимо отслеживать краткосрочные конечные результаты. Конечный результат – то, ради чего предоставляется услуга, польза от предоставленных услуг, как для их получателей, так и общества в целом. В свою очередь, качество предоставляемой услуги выступает одной из немаловажных характеристик конечного результата. Так, конечные результаты деятельности следует оценивать в зависимости от степени удовлетворения потребителей услуг ее качеством. Схема последовательного достижения конечных результатов в общем образовании представлена на рисунке 4. 47 Источник: составлено автором. Рисунок 4 - Схема последовательного достижения конечных результатов в общем образовании Считаем, что объективная оценка эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование невозможна без учета мнения населения. Г.П. Хатри отмечает, что «главным принципом при определении результатов является поиск элементов, которые имеют прямое отношение к населению в целом и значимы для них» [73, С. 39], а удовлетворенность клиентов и является одним из таких элементов. Мониторинг общественного мнения оценки эффективности расходов бюджетов является важным критерием, позволяющим оценить достигнутый результат по следующим основаниям: ▫ Решение приоритетных социально-экономических проблем на основе изучения мнения населения об оптимальности и эффективности бюджетных Ресурсы Продукты Результаты - Предоставленные государственные (муниципальные) общеобразовательные услуги; - реализованные общеобразовательные программы Расходы бюджета на общее образование Промежуточные (непосредственн ые) Конечные Число учеников, освоивших общеобразов ательную программу - Число учеников, прошедших итоговую аттестацию; - число учеников, успешно прошедших итоговую аттестацию; - число учеников, занявших призовые места на олимпиадах 48 средств, выделяемых на конкретные виды государственных (муниципальных) услуг, усиливает значимость качественного планирования и исполнения бюджета, отвечающего требованиям конечных потребителей услуг. ▫ Мониторинг общественного мнения выступает инструментом, позволяющим регулярно оценивать изменения, происходящие в обществе, позволяет наблюдать за реализацией и результатами бюджетной политики, проводимой на определенной территории. ▫ Мониторинг общественного мнения, в конечном итоге, является действенной формой контроля за работой органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также позволяет учитывать интересы различных социальных групп населения, повышает эффективность бюджетной политики проводимой государством в области образования. Таким образом, на основе мониторинга общественного мнения можно сделать определенные выводы относительно успешности проводимых преобразований с точки зрения пользователей услуг. Так, социологический опрос пользователей услуг позволяет получить информацию о конечных результатах и качестве услуг, в частности, можно получить данные об общей удовлетворенности услугами, оценку отдельных параметров качества услуг и т.п. Однако при проведении мониторинга следует учитывать, что мнение населения является в определенной степени субъективным, а критерии его оценки, могут быть подвержены колебаниям и воздействиям. Исключение представляет кабинетное исследование, которое предполагает анализ вторичной информации (статистика, аудиторские заключения, жалобы граждан на предоставление услуг и др.). Подобные исследования необходимо проводить в максимально короткие сроки, это позволит минимизировать искажение данных, связанное с субъективными факторами. В случае, если сроки опросов растянуты, то к окончанию опросов могут измениться внешние обстоятельства, которые повлияют на мнения респондентов. 49 На основе исследования мнения населения по вопросу оценки эффективности расходования бюджетных средств на общее образование можно сделать определенные выводы относительно успешности проводимой в этой области бюджетной политики с точки зрения пользователей услуг. Следует заметить, что удовлетворенность потребителей услуг в сфере общего образования выступает промежуточным результатом при оценке эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование. 4. Эффективность (или удельные затраты, продуктивность) (efficiency or unit-cost ratio) – соопоставление объема ресурсов и объема продуктов или результатов, полученных в результате расходования бюджетных средств на общее образование. При выборе показателей эффективности расходов бюджетов на общее образование необходимо учитывать следующие критерии, которые должны быть присущи данным показателям [105, С. 12-13; 81, С. 72-73]: • Показатель должен соотноситься с целями и задачами расходов бюджета на общее образование; • Четкость и однозначность трактовки, простота в использовании и понимании; • Сопоставимость – значения показателей должны быть сопоставимы во времени и позволять проводить сравнения между различными организациями и территориями; • Экономическая целесообразность – стоимость разработки показателя должна быть разумной, т.е. выгода от использования показателя должна превышать затраты на сбор данных, их обработку, проверку и расчет показателя; • Объективность – предполагает, что значение показателя могло быть проверено при независимом расчете; • Статистическая надежность – значения показателя должны основываться на надежных системах сбора данных; 50 • Регулярность – отчетные данные для расчета показателя должны поступать на регулярной основе. Показатели эффективности расходов бюджетов на общее образование могут быть рассчитаны на основании показателей продукта, равно как и на основании показателей результата. Следует различать показатели эффективности, определяемые на основании показателей продукта и результата, т.к. осуществление выбора между ними способно оказать существенное воздействие на достижение целей расходования бюджетных средств. Однако показатели конечного результата являются подлинными показателями полезности затраченных ресурсов, поскольку конечный результат – это то, ради чего предоставляется услуга, польза, которую получит человек и все население в результате предоставления государственной (муниципальной) образовательной услуги. Для оценки эффективности расходов бюджетов в Российской Федерации на общее образование мы предлагаем использовать методологический подход, в основе которого заложено использование системы показателей оценки непосредственных и конечных результатов: экономической эффективности, результативности и продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов. Такой подход позволит связать произведенные бюджетные расходы на общее образование с их отдачей, а также социальной и экономической эффективностью, обеспечить увязку между расходами бюджетов и достигнутыми результатами [88; 108]. Эффективность бюджетных расходов может оцениваться двумя способами: 1. Отношение затрат к непосредственному результату; 2. Отношение непосредственного результата к затратам. Первый способ наиболее сопоставим с экономической эффективностью предоставления мер социальной поддержки населения, так как показывает фактические расходы на предоставление услуги одному получателю. Второй же способ является классическим и позволяет оценить эффективность 51 преобразования бюджетных расходов в государственные (муниципальные) услуги. Исходя из особенностей расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование считаем, что показатель экономической эффективности бюджетных расходов на общее образование может быть рассчитан по формуле (1): 𝐸𝑓 = Государственная (муниципальная) услуга стоимость услуги , (1) где Ef – экономическая эффективность бюджетных расходов на общее образование. Показатель, рассчитанный по данной формуле, показывает объем государственных (муниципальных) услуг, полученный на единицу затрат, при этом под объемом услуг мы понимаем величину оказанных общеобразовательных услуг в натуральном выражении. Показатели оценки эффективности должны включать в себя как количественные, так качественные аспекты [80]. Для оценки эффективности расходов бюджета на общее образование в качестве показателя результативности, используемого для расчета показателей эффективности, целесообразно выделить тот качественный показатель конечного результата бюджетных расходов на общее образование, который отражает цель финансирования системы общего образования. Насчитывается значительное число показателей результативности бюджетных расходов на общее образование. Так, для общеобразовательных учреждений показателями конечного результата деятельности являются, например, количество учеников, закончивших учебный год на «4» и «5», процент поступивших в вузы выпускников в первый год после окончания обучения. Однако для оценки эффективности расходов бюджета на общее образование целесообразно выделить один качественный показатель, который будет максимально отражать цель финансирования сферы общего образования – обеспечение населения качественным общим образованием современного уровня 52 и выступать индикатором достижения цели. В международной и российской практике результаты тестирования, проводимые среди учащихся, используются для оценки степени достижения поставленных целей в общем образовании. В Российской Федерации в применении к системе общего образования таким показателем может выступать число учащихся, набравших баллы по ЕГЭ выше среднего по базовым предметам (русскому языку и математике). Результативность представляет собой соотношение показателя конечного результата деятельности (общественно значимого результата деятельности) к непосредственным результатам деятельности. Так, показатель результативности бюджетных расходов на общее образование или качества образовательного процесса можно рассчитать по формуле (2): 𝑃 = Конечный результат Государственная (муниципальная)услуга , (2) где Р – показатель результативности бюджетных расходов. Результативность позволяет оценить достигает ли реально данная услуга своего предназначения. Показатель продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов на общее образование показывает соотношение величины конечного общественно значимого достигнутого результата и объема затрат на его достижение. Указанный показатель может быть рассчитан по формуле (3): 𝐸 = Конечный результат Стоимость услуги , (3) где Е – показатель продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов. Между данными расчетными показателями имеется определенная зависимость, благодаря которой оценивается эффективность бюджетных расходов. Расчет данного показателя осуществляется по формуле (4): Е = Еf × P (4) Таким образом, продуктивность (социально-экономическая эффективность) расходов бюджета прямо пропорциональна их результативности. Это означает, 53 что для повышения эффективности расходов бюджета необходимо рассматривать два направления: 1. При сохранении результативности неизменной – снижать расходы на оказание услуг, при этом не ухудшая качество; 2. При снижении экономической эффективности – увеличивать результативность, а именно, улучшать качество, не увеличивая расходы. Так, для повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование следует оказывать услуги или более качественно, или дешевле, или делать это комплексно. Данные показатели оценки эффективности расходования бюджетных средств на общее образование по своей сути и являются составляющими компонентами эффективности: экономичности, производительности и результативности. Внедрение подобной методики в процесс оценки эффективности и результативности бюджетных расходов на общее образование позволит анализировать динамику изменения эффективности и результативности, находить причины, влияющие на происходящие изменения, принимать своевременно соответствующие управленческие решения. Модель оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование показана на рисунке 5. 54 Источник: составлено автором. Рисунок 5 - Характеристика концептуального подхода к оценке эффективности расходов бюджетов на общее образование Для оценки эффективности расходования бюджетных средств публично- правовых образований на общее образование применимы методы оценки эффективности расходов бюджета, основанные на сравнительном подходе. Выделим три метода, по нашему мнению, наиболее приемлемые для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование [88, C. 75-76]: 55 - Сопоставление показателей эффективности расходования бюджетных средств на общее образование с аналогичными показателями в предыдущем периоде. Такое сопоставление позволит оценить изменение эффективности бюджетных расходов на общее образование, по сравнению с предыдущим периодом, а также изменения в динамике за ряд лет. - Сопоставление показателей эффективности расходов бюджета на общее образование конкретного публично-правового образования с лучшими значениями показателя эффективности среди всех, оцениваемых публично- правовых образований. Такое сравнение позволит определить максимальный реально возможный показатель эффективности, и выявить публично-правовые образования, в которых имеется очевидная неэффективность, а также стать стимулом повышения эффективности. Данный метод сравнения занимает важное место при анализе эффективности, поскольку позволяет оценить эффективность бюджетных расходов в статике и с реальным достижимым показателем, давая заинтересованным лицам, прежде всего участвующим в процессе принятия решений, сведения о существующих проблемах, помогая оценить их глубину и условия для их возможного преодоления. На первый взгляд метод сравнения показателей эффективности расходов бюджета на общее образование с лучшими показателями является достаточно простым. Однако применение данного метода сравнительного анализа может оказаться сложным по нескольким причинам. Во-первых, даже осознание своих недостатков по сравнению с лучшими не способно устранить сложности на пути осуществления мероприятий по повышению эффективности. Во-вторых, как правило, следует разрабатывать собственные пути повышения эффективности, т.к. простое копирование опыта «лучших» не всегда приводит к желаемым результатам. В-третьих, в государственном секторе цели деятельности определяются не конкуренцией между производителями и поведением потребителей, как в частном секторе, а являются результатом иного подхода. - Сравнение показателей эффективности расходования бюджетных средств на общее образование конкретного публично-правового образования со средним 56 значением показателя эффективности расходования бюджетных средств на общее образование по всем публично-правовым образованиям. Использование данного метода сравнительного анализа позволяет ранжировать территории по критерию эффективности расходов бюджета на общее образование. В зависимости от значения показателя публично-правовые образования могут быть отнесены к группам: с низкой эффективностью, средней эффективностью, высокой эффективностью. Отметим, что приведенные методы сравнительного анализа могут использоваться как в разрезе публично-правовых образований, так и на уровне образовательных учреждений. Проведенный анализ применяемых в мировой практике моделей, а также методов оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование позволил разработать методологический подход к оценке эффективности расходов бюджета на общее образование, основанный на следующих принципах: принцип целеполагания, принцип временности, принцип компаративности. Предложенный нами методологический подход основывается на использовании метода анализа издержек и результативности, методов сравнительного анализа (сопоставление показателей эффективности расходов бюджета на общее образование с аналогичными показателями в предыдущем периоде, с лучшим показателем и средним значением). В основу предложенного методологического подхода положены следующие процедуры оценки показателей эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование: - расчет и оценка показателей эффективности бюджетных расходов на общее образование (эффективность, продуктивность (социально-экономическая эффективность), результативность); - расчет на их основе сравнительных индикаторов эффективности расходов бюджета на общее образование; - ранжирование публично-правовых образований (образовательных организаций) по эффективности расходов бюджета на общее образование. 57 Предлагаемый методологический подход к оценке эффективности расходов бюджета на общее образование в отличие от рассмотренных подходов позволяет оценить динамику изменения применяемых показателей оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование. Таким образом, объективно оценить эффективность расходов бюджета на общее образование, на наш взгляд, возможно лишь при условии использования критериев и показателей эффективности, применяемых для количественных и качественных измерений. Такая система оценки эффективности бюджетных расходов, несомненно, должна содержать комплексный характер. Следует отметить, что процедуры оценки эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование не заменяют политических решений, а лишь служат источником информации для их принятия. |