Елистратова Е.Ю. (11.10.2016) ed4dacb8a9b2b6ae0988e63f59579f60. Повышение эффективности расходов бюджетов на общее образование
 Скачать 1.62 Mb.
|
|
3.2 Разработка методики оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование Целью разработки настоящей методики оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование является проведение системы оценки эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований Российской Федерации на финансовое обеспечение общеобразовательных (государственных и муниципальных) услуг, которая позволяет оценить: а) социальную и б) экономическую эффективность расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование [89; 90]. Примечание: Выбор цели обусловлен выводами, представленными в первой главе диссертации. Главным критерием, позволяющим оценить социальную эффективность расходов бюджетов на общее образование выступает степень удовлетворенности конечных потребностей граждан в государственных (муниципальных) услугах общего образования. Таким образом, социальная оценка эффективности расходов 127 бюджетов публично-правовых образований на общее образование направлена на оценку степени достижения социальных целей в результате финансового обеспечения оказания (государственных и муниципальных) общеобразовательных услуг. Экономическая оценка эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование представляет собой оценку соотношения полученных конечных результатов деятельности государственных (муниципальных) образовательных учреждений общего образования и расходов бюджета на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг, предоставляемых этими учреждениями. Предлагаемая нами методика позволяет оценить эффективность и результативность бюджетных расходов, направляемых на финансирование государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг, а также динамику изменения применяемых показателей [89; 90]. Разработанная нами Методика по оценке эффективности расходов бюджета на общее образование представлена в приложении А. Методика оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование должна иметь механизм реализации, элементами которого являются: субъект, объект, принципы, методы, показатели оценки. Субъекты оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование – органы исполнительной власти субъектов федерации, координирующие процесс оценки эффективности расходов бюджета на образование, а также исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, осуществляющие управление в сфере общего образования. Объект оценки – публично-правовые образования (общеобразовательные организации). В качестве предметов оценки эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование могут выступать: 128 ∙ расходы бюджетов публично-правовых образований на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) образовательных услуг в сфере общего образования на уровне публично-правовых образований, оцениваемые во взаимосвязи с количественными и качественными показателями деятельности в сфере общего образования распорядителей средств бюджетов; ∙ расходы бюджетов публично-правовых образований на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг на уровне образовательных организаций, получающих государственное (муниципальное) задание. Разработанная методика основывается на следующих принципах: ∙ принцип целеполагания предполагает, что оценка эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образования должна основываться на применении показателей результатов деятельности образовательных организаций общего образования, выражающих цель финансирования сферы общего образования; ∙ принцип временности предполагает, что для оценки эффективности расходов бюджета на общее образование наряду с показателями эффективности необходимо проводить анализ их динамики; ∙ принцип компаративности предполагает, что оценка эффективности расходов бюджетов в Российской Федерации должна основываться на сравнении показателей эффективности. В целях оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование мы полагаем целесообразным использовать систему показателей, учитывающих непосредственные и конечные результаты деятельности и отражающие конечный социально-экономический эффект от использования бюджетных средств. Непосредственным результатом расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование является показатель, характеризующий количество учащихся, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере общего образования. 129 В качестве показателя конечного результата, в последующем используемого для расчета показателя эффективности бюджетных расходов на общее образование, необходимо выбрать показатель, который отражает как качество предоставляемых государственных (муниципальных) услуг общего образования, так и общественно значимый результат деятельности. Конечные результаты характеризуют эффект для потребителей от оказания государственных (муниципальных) услуг общего образования. В качестве показателя конечного результата предлагаем использовать количество учащихся, успевающих на «хорошо» и «отлично» по результатам учебного года, – это интегрированный показатель по всем уровням общего образования с учетом результатов государственной итоговой аттестации и ЕГЭ. Предлагаемый показатель является объективным индикатором степени усвоения учащимися образовательных программ общего образования. Для проведения оценки эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование применяются следующие основные показатели: - экономической эффективности бюджетных расходов; - результативности бюджетных расходов; - продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов. Под экономической эффективностью (Ef) в разработанной методике предлагается понимать объем государственных (муниципальных) услуг общего образования, полученный на единицу бюджетных затрат. Показатель позволяет оценить эффективность преобразования бюджетных расходов в государственные (муниципальные) услуги общего образования. Показатель экономической эффективности бюджетных расходов на общее образование рассчитывается по формуле (10): 𝐸𝑓𝑖 = 𝑉𝑠𝑖 𝑆𝑖 , (10) 130 где Efi – экономическая эффективность использования бюджетных средств на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг i–го публично-правового образования (i-й образовательной организации); Vsi - объем государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг i–го публично-правового образования (i-й общеобразовательной организации); Si - затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг общего образования i–го публично-правового образования (i-й образовательной организации). Под результативностью бюджетных расходов на общее образование (Р) в предлагаемой методике понимается степень достижения конечного результата. Показатель результативности бюджетных расходов на общее образование характеризует качество образовательного процесса. Результативность бюджетных расходов на общее образование определяется по формуле (11): 𝑃𝑖 = 𝑅 к 𝑖 𝑉𝑠𝑖 , (11) где Pi – результативность бюджетных расходов на общее образование в i–м публично-правовом образовании (i-й образовательной организации); Rкi – показатель конечного результата деятельности в сфере общего образования в i–м публично-правовом образовании (i-й образовательной организации). Показатель продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов на общее образование рассчитывается по формуле (12): 𝐸𝑖 = 𝐸𝑓𝑖 × 𝑃𝑖, (12) где Ei – показатель продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов на общее образование i–го публично- правового образования (i-й образовательной организации). Большее значение показателя Ei отражает большую продуктивность, т.е. социально-экономическую эффективность бюджетных расходов на общее образование. 131 Предложенные показатели в общем виде характеризуют деятельность органов управления и образовательных организаций в сфере общего образования. При этом оценка эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований в Российской Федерации на общее образование будет более объективной, если при расчете показателей эффективности будут учитываться конечные результаты деятельности, достигнутые на всех уровнях общего образования. Критерием эффективного расходования бюджетных средств на общее образование является степень использования потенциальных возможностей, которая устанавливается путем сравнения с соответствующими показателями, достигаемыми в предыдущих периодах, а также аналогичными участниками бюджетного процесса в сфере общего образования. В предлагаемой методике для оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование применяются следующие методы сравнения: - Сравнение показателей эффективности расходов бюджетов на общее образование с аналогичными показателями в предыдущем периоде. Такое сопоставление позволит оценить изменение эффективности бюджетных расходов на общее образование по сравнению с предыдущим периодом, а также изменения в динамике за ряд лет. - Сравнение показателей эффективности расходов бюджетов на общее образование конкретного публично-правового образования (образовательной организации) с лучшими значениями показателя эффективности среди всех оцениваемых публично-правовых образований (образовательных организаций). Такое сравнение позволит определить максимальный реально возможный показатель эффективности, и выявить публично-правовые образования (общеобразовательные организации), в которых имеется очевидная неэффективность, а также стать стимулом повышения эффективности. - Сопоставление показателей эффективности расходов бюджета на общее образование конкретного публично-правового образования со средним значением 132 показателя эффективности расходов бюджета на общее образование по всем публично-правовым образованиям (образовательным организациям). Использование данного метода сравнительного анализа позволяет ранжировать публично-правовые образования (образовательные организации) по критерию эффективности расходов бюджета на общее образование. В зависимости от значения показателя публично-правовые образования (образовательные организации) могут быть отнесены к группам: с низкой эффективностью, средней эффективностью, высокой эффективностью. Таким образом, предлагаемый подход к оценке эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование позволяет сравнивать показатели эффективности деятельности в сфере общего образования a) конкретного получателя бюджетных средств с показателями других образовательных организаций и б) со среднеотраслевыми значениями публично- правовых образований. В разработанной методике для значений показателей эффективности расходов бюджетов на общее образование (экономической эффективности, результативности, продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов на общее образование) рассчитываются следующие сравнительные индикаторы эффективности расходов бюджетов публично- правовых образований на общее образование: - динамики результативности расходов бюджета на общее образование; - динамики продуктивности (социально-экономической) эффективности бюджетных расходов на общее образование. Динамика результативности бюджетных расходов определяется по формуле (13): ∆𝑃𝑖 = 𝑃𝑖1 𝑃𝑖0 , (13) где ∆Pi – динамика результативности бюджетных расходов на общее образование в i–м публично-правовом образовании (i-й образовательной организации); 133 Pi 1 - результативность бюджетных расходов на общее образование в i–м публично-правовом образовании (i-й образовательной организации) в текущем периоде; Pi 0 - результативность бюджетных расходов на общее образование в i–м публично-правовом образовании (i-й образовательной организации) в базисном периоде. Динамика результативности бюджетных расходов представляет собой индикатор, характеризующий изменение результатов деятельности общеобразовательных организаций в текущем периоде в сопоставлении с базисным периодом. В случае, если оценка результативности бюджетных расходов производится по всем уровням общего образования: начальное общее, основное общее, среднее общее, то динамика результативности бюджетных расходов рассчитывается как произведение индексов показателей результативности по всем уровням общего образования. В случае, если значение индикатора динамика результативности бюджетных расходов на общее образование ∆Pi ≥ 1, можно сделать вывод, что публично-правовое образование (образовательная организация) демонстрируют положительную динамику результативности бюджетных расходов. Динамика эффективности бюджетных расходов на общее образование рассчитывается по формуле (14): ∆E𝑖 = ∆𝑃𝑖 ∆расходов𝑖 (14) где ∆Pi – динамика результативности бюджетных расходов на общее образование в i–м публично-правовом образовании (i-й образовательной организации); ∆расходовi - динамика бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг в i–м публично-правовом образовании (i-й образовательной организации). 134 Динамика эффективности бюджетных расходов на общее образование характеризует соотношение изменения результатов и изменения расходов на достижение данных конечных результатов. Если значение индикатора динамика эффективности бюджетных расходов на общее образование ∆Ei ≥ 1, можно сделать вывод, что публично-правовое образование (образовательная организация) демонстрируют положительную динамику эффективности бюджетных расходов. По результатам оценки сравнительных индикаторов эффективности бюджетных расходов на общее образование может быть сделано следующее заключение: ∙ эффективность расходов бюджета на общее образование понизилась в сравнении с предыдущим годом; ∙ эффективность расходов бюджета на общее образование осталась на уровне предыдущего года; ∙ эффективность бюджетных расходов на общее образование повысилась по сравнению с предыдущим годом. В том случае, когда установлено снижение эффективности расходов бюджета публично-правового образования на общее образование в течение не менее трех лет оценки, можно говорить о неэффективности расходования бюджетных средств в сфере общего образования. Оценку эффективности расходования средств бюджетов публично- правовых образований на общее образование предлагаем строить по следующей общей схеме: 1) сбор информации, необходимой для проведения оценки; 2) расчет значений показателей эффективности расходов бюджета на общее образование (экономической эффективности, результативности, продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов на общее образование); 3) сравнение данных показателей с применением методов сравнения; 4) составление заключения по итогам оценки; 135 5) подготовка рекомендаций по повышению эффективности бюджетных расходов. Предложенная методика предполагает, что оценка эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование осуществляется ежегодно в рамках системы органов исполнительного управления в сфере образования. Проведем по разработанной методике оценку эффективности расходов бюджета Калужской области на общее образование в экспериментальном режиме. 1. Выбор и расчет показателей эффективности использования бюджетных средств. Проанализируем эффективность и результативность расходов бюджета Калужской области на общее образование на примере отдельных общеобразовательных организаций региона. Для расчета эффективности использования бюджетных средств в сфере общего образования были определены значения показателей эффективности расходов бюджета на общее образование: экономической эффективности бюджетных расходов, результативности бюджетных расходов на общее образование, продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов на общее образование. Примечание - Качество знаний учащихся первых классов будем считать равным 100%, так как в соответствии с гигиеническими требованиями к режиму образовательного процесса, установленными Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. № 189 «Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях» [18], обучение первоклассников проводится без балльного оценивания знаний. Расчет показателей эффективности и результативности расходов бюджета Калужской области на общее образование для отдельных общеобразовательных организаций представлен в таблице 12. 136 Таблица 12 - Расчет показателей результативности и эффективности бюджетных расходов на общее образование общеобразовательных организаций Калужской области в 2015 году Показатели Расчет показателя Значение показателя Школа № 5 Школа № 13 Гимназия № 19 Гимназия № 24 Экономическая эффективность (Ef), чел/млн. рублей Количество учащихся/затраты на обучение 24 24 22 22 Результативность (P), % Число учащихся, успевающих на «хорошо и «отлично» /общий контингент учащихся 45 61 61 70 Продуктивность (социально- экономическая эффективность) бюджетных расходов (E), чел/млн. рублей Число учащихся, успевающих на «хорошо и «отлично»/затраты на обучение 11 15 13 15 Источник: рассчитано автором по данным [134; 139; 140; 141]. Показатель экономической эффективности, согласно произведенным расчетам, в школах № 5 и № 13 является наиболее высоким (на один миллион рублей в год предоставляется услуга в виде обучения 24 человек), тогда как в гимназиях № 19 и № 24 этот показатель составил 22 человека на один миллион рублей соответственно. Это говорит о том, что МБОУ «Гимназия № 24» и МБОУ «Гимназия № 19» предоставляют свои услуги дороже, чем МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 5» и МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 13». Показатели результативности демонстрируют обратную тенденцию: Гимназия № 24 является наиболее результативной (70). Показатель обучающихся в данной школе на оценки «4» и «5» также значительно выше, чем в других рассматриваемых общеобразовательных учреждениях. Все это свидетельствует о 137 том, что данная школа в большей степени достигает той цели, для которой предназначена ее деятельность, и приносит более высокий положительный результат для обучающихся. Итоговым и совокупным является показатель продуктивности (социально- экономической эффективности) бюджетных расходов, который по итогам проведенного анализа оказался наиболее высоким в школе № 13 и Гимназии № 24 – 15 человек на один миллион рублей. Следовательно, сочетание достигнутого результата при заданном наборе ресурсов и их эффективное использование для получения качества, и количества предоставляемых услуг происходит в этих школах наиболее рационально. В школе № 5 уровень бюджетных расходов на оказание услуг соответствует уровню расходов школы № 13, однако показатель результативности у нее достаточно низкий, что позволяет говорить не о недостаточном финансировании, а о том, что образовательный процесс не соответствует уровню, сложившемуся в других общеобразовательных организациях, упор делается на обеспечение образовательного процесса, а не на его результативность. В Гимназии № 19 сложилась обратная ситуация: при достаточно высоком показателе результативности, низкое значение показателя экономической эффективности. 2. Оценка показателей эффективности бюджетных расходов на образование с применением методов сравнения. На основе полученных расчетов показателей эффективности бюджетных расходов на общее образование проведем сравнительный анализ: - Динамики результативности (∆Р) – индикатор, характеризующий прирост результатов деятельности общеобразовательных организаций в текущем периоде в сопоставлении с базисным периодом. Динамика результативности может быть рассчитана как произведение индексов показателей результативности по всем уровням общего образования. - Динамики продуктивности (социально-экономической эффективности) бюджетных расходов на общее образование (∆Е) – характеризует соотношение 138 роста результатов и роста расходов на достижение данных результатов. Рассчитывается как отношение динамики результатов к динамике затрат по формуле (15): ∆Е = ∆Р ∆расходов , (15) где ∆расходов – рост бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг. Расчет сравнительных индикаторов эффективности бюджетных расходов общеобразовательных организаций Калужской области в 2015 году представлен в таблице 13. Таблица 13 - Расчет сравнительных индикаторов эффективности бюджетных расходов общеобразовательных организаций Калужской области в 2015 году Показатель Школа № 5 Школа № 13 Гимназия № 19 Гимназия № 24 Динамика результативности (∆Р) 0,938 1,070 0,965 1,015 Динамики продуктивности (социально- экономической эффективности) бюджетных расходов (∆Е) 0,900 0,984 0,910 0,973 Источник: составлено автором. В 2015 году положительная динамика результативности бюджетных расходов наблюдается в гимназии № 24 – 1,015, школе № 13 – 1,070, однако рост результативности расходов не обусловил рост их продуктивности (социально- экономической эффективности): в гимназии № 24 эффективность снизилась на 2,7%, в школе № 13 эффективность снизилась на 1,6% по сравнению с 2014 годом. Таким образом, для повышения эффективности расходов бюджета необходимо рассматривать два направления: а) При сохранении результативности неизменной - снижать расходы на 139 оказание услуг, при этом не ухудшая качество; б) При снижении экономической эффективности необходимо увеличивать результативность, это значит поднимать качество, при этом не повышая расходы. Данная взаимозависимость применяемых показателей позволяет выявить конкретные школы, муниципальные образования, субъекты федерации, которые демонстрируют низкую эффективность и результативность бюджетных расходов, а также установить причины данных изменений. Предложенные нами индикаторы эффективности бюджетных расходов образуют содержательную часть оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований на общее образование и позволяют оценить эффективность бюджетных ассигнований как с позиции экономической, так и социальной эффективности. Преимуществом разработанной методики оценки эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований по сравнению с существующими в настоящее время в Российской Федерации является применение показателей, устанавливающих связь между бюджетными расходами на общее образование и результатами, полученными в результате использования бюджетных средств. Результаты оценки могут использоваться при распределении бюджетных ассигнований в форме субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг между образовательными организациями общего образования, демонстрирующими положительную динамику результативности. Примечание - Механизм распределения бюджетных ассигнований в дополнение к субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) общеобразовательных услуг между образовательными организациями общего образования, демонстрирующими положительную динамику результативности предложен в параграфе 3.1 диссертации. Применение разработанной методики оценки эффективности использования бюджетных средств на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг общего образования позволяет проводить сопоставление 140 по показателям эффективности как среди образовательных организаций, муниципальных образований, так и среди регионов. Использование результатов оценки даст возможность своевременно выявлять проблемы в деятельности общеобразовательных организаций и определять пути их решения, поощрять участников бюджетного процесса, достигших наилучших значений показателей. |