эП. Экон._природопользов._Филичева_Горкина_Учебник. Природопользования
 Скачать 2.4 Mb.
|
|
Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 2.1. Методы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды ель государственной политики в природоохранной сфере определена как решение социально-экономических задач, обеспечивающих «экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей сре- ды и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и бу- дущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окру- жающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» 1 К методам государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды относят обязательные требования, правила, предписания, нормативы, ог- раничения, запреты и разрешения в отношении хозяйственной и иной деятель- ности, которая оказывает или будет оказывать негативное воздействие на окру- жающую среду. Говоря о природоохранном регулировании, необходимо зафиксировать сле- дующие частные положения: 1) воздействие на окружающую среду (техногенное воздействие) оказыва- ют хозяйствующие субъекты – те, кто использует (добывает, перерабатывает, потребляет) природные ресурсы для производства продукции и услуг. Следова- тельно,экологические проблемы создаются в производственных отраслях; 2) в производственных отраслях выделяются универсальныеаспекты, свой- ственные каждой отрасли, – это проектирование, строительство, стандартизация, нормирование и т.д.). К таким универсальным аспектам относится и «экологиче- ский» – учет экологического фактора при подготовке и реализации намечаемой хозяйственной деятельности; 3) регулирование каждого универсального аспекта во всех отраслях также является универсальным, т.е. нормы, регулирующие качество окружающей сре- ды, являются едиными для всех отраслей хозяйствования; 1 «Основы государственной политики в области экологического развития Россий- ской Федерации на период до 2030 года» (утверждены Президентом Российской Феде- рации 30.04.2012); Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Феде- рации на период до 2030 года» № 2423-р от 18.12.2012 г. (ред. от 10.08.2016 г.). Ц 36 4) последствия негативного техногенного воздействия многоаспектно. Сле- довательно, допустимое воздействие на окружающую среду оценивается по раз- личным значимым экологическим, социальным и экономическим аспектам; 5) окружающая среда оценивается своим состоянием. Следовательно, со- стояние окружающей среды является функцией поведения хозяйствующего субъекта; 6) чем более точно установлены отношения между хозяйствующими субъ- ектами и субъектами, испытывающими негативные последствия техногенного воздействия, тем более эффективным (при прочих равных условиях) может быть соответствующее регулирование качества окружающей среды. Выделяют два основных вида методов государственного природоохранного регулирования: административный и экономический. К административным методам регулирования относятся: • нормирование качества окружающей среды; • экологическое и технологическое нормирование воздействия на окру- жающую среду; • разрешительная деятельность; • государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (объект ОНВ); • государственная экологическая экспертиза; • стандартизация; • дифференциация объектов ОНВ по уровню воздействия на окружающую среду; • лицензирование отдельных видов хозяйственной и иной деятельности; • экологический контроль и надзор; • разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды; • экологическое образование и т.д. Особое место в системе регулирования занимает разработка экологических требований к проектированию, строительству, эксплуатации объектов хозяйст- венной и иной деятельности. К методам экономического регулирования относятся: • принудительные (платежи, сборы, налоги, штрафы); • поощрительные (субсидии, льготные кредиты, налоговые льготы, обли- гации и др.); • восстановительные или компенсационные (создание отраслевых фондов, программ, экологическое страхование и др.); • стимулирующие (поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и др.). Для более эффективного регулирования природоохранной деятельности и повышения уровня контроля за объектами, оказывающими негативное воздейст- вие на окружающую среду, проводится дифференциация объектов ОНВ в зави- 37 симости от категории их опасности для окружающей среды. При отнесении объ- ектов ОНВ к той или иной категории учитываются 1 : • уровни (масштаб) воздействия на окружающую среду; • уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняю- щих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах сточных вод, а также классы опасности отходов производства и потребления, образующихся на конкретном производстве; • классификация промышленных объектов и производств в соответствии с федеральным законом «О промышленной безопасности» 2 ; • особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии. Выделяют 4 категории объектов ОНВ 3 : I категория – объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду; II категория – объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду; III категория – объекты, оказывающие незначительное негативное воздейст- вие на окружающую среду; IV категория – объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду. К объектам I категории относятся объекты отраслей, которые характеризу- ются наибольшим вкладом в загрязнение окружающей среды или осуществляют выбросы, сбросы, содержащие наиболее опасные для здоровья населения и состоя- ния окружающей среды химические вещества или их соединения. Это объекты по добыче и переработке полезных ископаемых, энергетики, металлургии, предпри- ятия органического и неорганического синтеза, объекты обезвреживания и захоро- нения отходов, очистки сточных вод, предприятия текстильной, кожевенной, цел- люлозно-бумажной, пищевой, свиноводческой и птицеводческой отраслей др. В I категорию попадают объекты ОНВ, относящиеся к областям применения наи- лучших доступных технологий (НДТ), утвержденных Распоряжением Правительст- ва РФ № 2674-р от 24 декабря 2014 4 К объектам II категории относятся объекты, оказывающие умеренное воз- действие. Это объекты атомной промышленности, магистральные трубопроводы (газовые и нефтяные), крупные аэродромы, объекты утилизации и склады пес- тицидов и агрохимикатов, крупные внутренние водные порты, морские порты, объекты хранения отходов, нефтепродуктов, объекты газификации, объекты ин- фраструктуры железнодорожного транспорта, объекты по разведению крупного 1 Постановление Правительства РФ «Об утверждении критериев отнесения объек- тов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» № 1029 от 28.09.2015 г. 2 Ст. 2, Федеральный закон «О промышленной безопасности» № 116-ФЗ от 21.07.1997 г. 3 Ст. 4.2, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. 4 Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий» № 2674-р от 24.12.2014 г. (ред. от 24.05.2018 г.). 38 рогатого скота, объекты по производству силикатного кирпича, объекты с обо- рудованием для расплава минеральных веществ и др. К объектам II категории относятся и объекты, отнесенные к областям применения НДТ, за исключением объектов, отнесенных к объектам I категории. К объектам III категории относятся объекты, оказывающие незначительное воздействие на окружающую среду. В данный перечень входят объекты ОНВ, если их производственные мощности ниже тех, что указаны для объектов I и II категорий. К объектам IV категории относятся объекты, подключенные к централизо- ванным системам водоотведения и отводящие сточные воды, связанные с хозяй- ственно-бытовой деятельностью, на которых отсутствуют (1) источники сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду и (2) стацио- нарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, для которых разрабатываются нормативы предельно допустимых вы- бросов 1 В случае если объект ОНВ соответствует нескольким критериям, объекту присваивается категория по наибольшему уровню негативного воздействия. Присвоение объекту ОНВ соответствующей категории осуществляется при его постановке на государственный учет. Дифференцированный подход к регулированию природоохранной деятель- ности на объектах ОНВ разных категорий заключается в разных подходах к нормированию воздействия на окружающую среду, выдаче разных видов разре- шений на воздействие (Комплексного экологического разрешения или Деклара- ции о воздействии), установление закрытого перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в об- ласти охраны окружающей среды 2 , уточнение объектов надзора федерального и регионального уровня, закрепление требований к производственному экологи- ческому надзору и систематизация экологической информации об объекте ОНВ в рамках ведения государственного учета объектов. 2.2. Общие экологические требования Законодательство Российской Федерации устанавливает требования к пра- вилам, порядку и методам при размещении, проектировании, строительстве, ре- конструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или кос- венное негативное воздействие на окружающую среду (глава VII «Об охране окружающей среды») 3 1 Проект Постановления Правительства РФ «Об установлении критериев, на осно- вании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздейст- вие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий». 2 Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении перечня загрязняющих ве- ществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в об- ласти охраны окружающей среды» № 1316-р от 08.07.2015 г. (ред. от 10.05.2019 г.). 3 Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. (ред. от 29.07.2018 г.). 39 Требования в области охраны окружающей среды (далее – природо- охранные требования) – предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные зако- нами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охра- ны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды (ст. 1, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10 января 2002 г. (ред. от 29.07.2018 г.)). При выборе земельного участка для размещения объектов ОНВ необходимо провести анализ и оценку возможных экологических ограничений участка, а также его приемлемость для целей намечаемого строительства. К ограничениям могут относиться близость особо охраняемых природных территорий, уникаль- ных природных объектов и комплексов, водоохранных зон, мест гнездования перелетных птиц и др. 1 Правила выбора земельного участка с учётом экологиче- ских, градостроительных и иных условий использования соответствующей тер- ритории регламентируются Земельным кодексом Российской Федерации 2 При проектировании объектов ОНВ должны учитываться нормативы каче- ства окружающей среды и нормативы допустимой антропогенной нагрузки на нее. С этой целью обязательным требованием к проектированию является проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при проведении инженерных изысканий и при разработке собственно проектных решений. Оценка воздействия на окружающую среду– вид деятельности по выявле- нию, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окру- жающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления (ст. 1, Федераль- ный закон «Об охране окружающей среды» № 7 от 10 января 2002 г.). ОВОС ориентирована на принятие экологически обеспеченных проектных решений. Целью ее проведения является предотвращение или смягчение воз- можных негативных воздействий при строительстве и эксплуатации объектов ОНВ, разработка мер по восстановлению нарушенных земель 3 Инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной докумен- тации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Обязательной задачей инженерных изысканий является сбор материалов о при- родных условиях территории, факторах существующего техногенного воздейст- вия на окружающую среду (техногенная нагрузка), о прогнозе их изменений, 1 Стандарт деятельности 6 Сохранение биологического разнообразия и устойчивое управление живыми природными ресурсами, IFS. Доступно на http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/ 2 «Земельный кодекс Российской Федерации» № 136-ФЗ от 25.10.2001 г. (ред. от 25.12.2018 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2019 г.). 3 Приказ Госкомэкологии РФ «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» № 372 от 16.05.2000 г. 40 необходимых для разработки решений относительно такой развития данной тер- ритории и объекта ОНВ 1 Разработка проектной документации на строительство объектов капиталь- ного строительства является основой принятия решения о реализации намечае- мой деятельности. Состав и содержание проектной документации регламенти- руется Градостроительным кодексом Российской Федерации 2 . Обязательным элементом содержания проектной документации на строительство объектов ка- питального строительства является перечень мероприятий по охране окружаю- щей среды, включающий: • мероприятия по предотвращению и (или) снижению возможного нега- тивного воздействия и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства; • результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух и мероприятия по охра- не атмосферного воздуха; • мероприятия по охране водных объектов и рациональному использованию земельных ресурсов и почв, в том числе мероприятия по рекультивации нарушен- ных или загрязненных земель; • мероприятия по сбору, использованию, обезвреживанию, транспорти- ровке и размещению опасных отходов; • мероприятия по охране объектов растительного и животного мира и сре- ды их обитания и др. 3 Проектирование объектов ОНВ начиная с 2020 года должно осуществляться с учетом технологических показателей наилучших доступных технологий 4 . Проект- ная документация и материалы ОВОС являются объектами Государственной эколо- гической экспертизы. Экологические требования при строительстве и реконструкции объектов ОНВ заключаются в исполнении проектной документации. Закон запрещает строитель- ство и реконструкцию объектов ОНВ до утверждения проектов и до установления 1 Постановление Правительства РФ «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строи- тельства» (вместе с «Положением о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строи- тельства») № 20 от 19.01.2006 г. (ред. от 12.05.2017 г.). 2 «Градостроительный кодекс Российской Федерации» № 190-ФЗ от 29.12.2004 г. (ред. от 25.12.2018 г.). 3 Постановление Правительства РФ «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» № 87 от 16.02.2008 г. (ред. от 17.09.2018 г.). 4 Постановление Правительства РФ «О порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям» (вместе с «Правилами определения технологии в качестве наилучшей доступной техно- логии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям») № 1458 от 23.12.2014 г. (ред. от 09.03.2019 г.). 41 границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проек- тов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. Экологические требования при вводе в эксплуатацию объектов ОНВ заклю- чаются в выполнении в полном объеме предусмотренных проектной документа- цией мероприятий по охране окружающей среды. Закон запрещает ввод в экс- плуатацию объектов ОНВ не оснащенных техническими средствами и техноло- гиями обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, не оснащен- ных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения ра- бот по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультива- ции земель. Не допускается выдача разрешения на ввод объекта ОНВ в эксплуата- цию в случае, если на указанном объекте применяются технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели наилучших доступных технологий 1 Также наличие утверждённой в установленном порядке проектной докумен- тации является основанием для осуществления мероприятий по выводу объектов ОНВ из эксплуатации или их консервации. Федеральным законом и иными нормативными актами установлены эколо- гические требования: • к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики и объектов использования атомной энергии; • к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации и выводу из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники; • к эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения, в том числе к использованию химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве; • к эксплуатации централизованных и нецентрализованных систем го- рячего водоснабжения, холодного водоснабжения и системы водоотведения; • к выбору места размещения, проектирования, строительства городских и сельских поселений, линейных объектов, объектов нефтегазодобывающих про- изводств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации неф- ти, газа и продуктов их переработки; • при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов; • при обращении с отходами производства и потребления и др. Хозяйствующие субъекты, не обеспечивающие соблюдение экологических требований, несут ответственность в соответствии с законодательством Россий- ской Федерации. 1 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окру- жающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 219-ФЗ от 21.07.2014 г. (последняя редакция). |