Попова-Т.А.-Опека-и-попечительство. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с
 Скачать 197.45 Kb.
|
Порядок установления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетнимиПорядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними Семейное законодательство содержит примерный перечень случаев, при которых ребенок оказывается без попечения родителей: смерть родителей; лишение их родительских прав и ограничение в родительских правах; признание родителей недееспособными; их болезнь и длительное отсутствие; уклонение от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе взять своих детей из образовательных и медицинских организаций, а также организаций, оказывающих социальные услуги; создание действиями или бездействием условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию (п. 1 ст. 121 СК РФ). Существуют и другие основания для установления опеки и попечительства: пребывание родителя (родителей) в местах лишения свободы; отобрание ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, при непосредственной угрозе его жизни или здоровью; отмена усыновления; расторжение договора об осуществлении опеки или попечительства (о приемной семье), истечения срока его действия и т.д.69 Законодательством предусмотрен специальный срок назначения опекуна (попечителя). Орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка назначает опекуна или попечителя ребенку в течение месяца с момента, когда ему стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над ним. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств (например, ребенок уже проживает в семье кандидата в опекуны, попечители) опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства также и по месту жительства опекуна (попечителя).  69 Харсеева В.Л. О некоторых аспектах установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей // Общество: политика, экономика, право. 2013. № 3. С. 8. До устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в организации, указанные в п.1 ст. 123 СК РФ, исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается непосредственно на орган опеки и попечительства70. Необходимо отметить, что назначение опекуна или попечителя может быть обжаловано заинтересованными лицами в суде. При этом, как свидетельствует судебная практика, суду необходимо должным образом дать оценку фактов, установленных органами опеки и попечительства. Если, например, судебное решение выносится только на основании заключения эксперта, участвующего в судебном процессе по инициативе одной стороны, то такое решение в дальнейшем может быть обжаловано по основанию отсутствия объективности в доказательствах, представленных в судебном процессе и положенных в основу вынесения решения71. При назначении опекуна и попечителя учитываются отношения между ним и лицом, нуждающимся в опеке и попечительстве, а если это возможно, то и желание подопечного. Опекунами и попечителями назначаются, как правило, лица, близкие подопечному, главным образом родственники. При их отсутствии опекун (попечитель) назначается по выбору органов опеки и попечительства. Встречаются случаи, когда оказывается невозможным в месячный срок, установленный законом, подобрать опекуна или попечителя для нуждающегося в опеке (попечительстве) лица. В такой ситуации функции опекуна (попечителя) временно выполняют органы опеки и попечительства. Назначение опекуна производится органом опеки и попечительства по месту жительства несовершеннолетнего (п.1 ст. 35 ГК, п.2 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Если жилье за ребенком нигде не сохранено или место его жительства неизвестно, то решение о назначении опеки принимается по месту нахождения ребенка в данный момент. При наличии заслуживающих внимания 70 Бабурина Н.П. Правовое регулирование института опеки и попечительства // Международный академический вестник. 2015. № 5 (11). С. 40. 71 Михеева Л.Ю. Опека и попечительство. С.55. обстоятельств опекун может быть назначен органом опеки и попечительства по месту его жительства. В течение 7 дней со дня предоставления гражданином, желающим стать опекуном, необходимых документов, орган опеки и попечительства производит обследование условий его жизни, в ходе которого определяется отсутствие установленных действующим законодательством обстоятельств, препятствующих назначению его опекуном. При обследовании условий жизни потенциального опекуна орган опеки и попечительства оценивает жилищно-бытовые условия, личные качества, мотивы заявителя, способность его к воспитанию ребенка, отношения, сложившиеся между членами семьи заявителя. Результаты обследования и основанный на них вывод о возможности гражданина быть опекуном указывается в акте обследования. На основании представленных гражданином документов и акта обследования условий его жизни орган опеки и попечительства принимает решение о назначении опекуна, либо решение об отказе в назначении опекуна с указанием причин отказа. Решение о назначении опекуна является основанием для постановки его на учет (сведения о нем заносятся в журнал учета граждан, выразивших желание стать опекунами) и заключения договора об осуществлении опеки. Решение органа опеки и попечительства о назначении опекуна отражается в соответствующем акте, который является основанием возникновения отношений по опеке между опекуном (попечителем) и подопечным ребенком. В этом акте может быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя, определяемый периодом или указанием на наступление определенного события (п. 7 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Отношения по опеке и попечительству имеют срочный характер. Начальным моментом возникновения опеки является акт органа опеки и попечительства о назначении оставшемуся без попечения родителей ребенку опекуна, и, как правило, продолжается до достижения несовершеннолетним 18 лет. Но этот срок может быть ограничен указанием на определенный период действия опеки в связи с наступлением события, отменяющего опеку, например, окончанием командировки, истечением срока лишения свободы или лечения родителя. На основании принятом органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна в течение 10 дней заключается договор между органом опеки и попечительства и опекуном об осуществлении опеки над несовершеннолетним. Правила заключения указанного договора утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 г. № 423 в исполнение положений Федерального закона «Об опеке и попечительстве». После передачи ребенка в семью деятельность органов опеки и попечительства по устройству прекращается, и начинается другой этап его деятельности: осуществление надзора за исполнением опекуном своих обязанностей. Специально регламентируется законом опека и попечительство над лицами, находящимися или помещенными в соответствующие воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные учреждения. К числу таких лиц относятся несовершеннолетние, воспитание и содержание которых полностью осуществляются указанными учреждениями, а также граждане, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными и помещенные в соответствующие учреждения. Опекуны и попечители таким лицам не назначаются, поскольку их функции осуществляют сами названные учреждения, причем они признаются опекунами и попечителями (п. 4 ст. 35 ГК; п. 1 ст. 147 Семейного кодекса РФ). В ситуации, когда недееспособному или не полностью дееспособному гражданину требуется немедленное назначение опекуна или попечителя, органы опеки и попечительства имеют право принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве). Оформление предварительной опеки (попечительства) возможно при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании: статьи 77 Семейного кодекса РФ (при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью); нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Опекуном или попечителем в этих случаях может быть временно назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин. Принятие акта о предварительных опеке или попечительстве допускается при условии предоставления указанным лицом документа, удостоверяющего личность, а также обследования органом опеки и попечительства условий его жизни. Проведение предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя в соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 10 Закона не требуется. С одной стороны, положительный эффект от введения в российское гражданское и семейное законодательство института предварительной опеки и попечительства очевиден: в любом случае ребенка, при непосредственной угрозе его жизни и здоровью, необходимо как можно скорее отобрать у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. Своевременное вмешательство и помощь могут в определенных случаях спасти не только жизнь ребенка, но и сохранить его психическое и эмоциональное здоровье. Временно назначенные опекун или попечитель обладают всеми правами и обязанностями опекуна или попечителя, за исключением права распоряжаться имуществом подопечного от его имени (давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом). С другой стороны, Закон предусматривает сложную и ответственную процедуру проверки личности лица, претендующего стать опекуном или попечителем, соблюдение ряда условий и требований к личности опекуна и попечителя. Предварительные опека или попечительство прекращаются в том случае, если до истечения месяца со дня принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя временно назначенный опекун или попечитель не будет назначен опекуном или попечителем в общем порядке. При наличии исключительных обстоятельств указанный срок может быть увеличен до двух месяцев. В случае, если орган опеки и попечительства назначил в установленный срок в общем порядке опекуном или попечителем лицо, исполнявшее обязанности в силу предварительных опеки или попечительства, права и обязанности опекуна или попечителя считаются возникшими с момента принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя. При немедленном назначении (в ситуациях, описанных выше) опекуна и попечителя соблюдение условий и требований (в частности, сбор лицом, претендующим быть опекуном или попечителем, необходимых документов и представление их в орган опеки и попечительства) становится практически невозможным. В связи с этим органам опеки и попечительства, принимающим акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве), сложно разобраться в том, насколько назначаемое опекуном или попечителем лицо достойно выступать в таком качестве и может надлежащим образом и с соблюдением всех требований российского законодательства исполнять свои обязанности. Ведь опека устанавливается исключительно из интересов ребенка, и без предварительной проверки будущего опекуна, нам представляется, обойтись нельзя. Не случайно нормами семейного законодательства к опекунам предъявляются повышенные требования, в том числе существуют ограничения по состоянию здоровья и другие. Нельзя рисковать жизнью ребенка и здоровьем только ради того, чтобы его срочно устроить, например, в семью. Представляется, что в процессе реализации данной нормы она будет скорректирована на законодательном уровне. Если исходить из общего правила о том, что обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно (п. 1 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве»), то вынесение акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя представляется логичным, так как юридическим фактом, служащим возникновению, изменению или прекращению правоотношений как между опекуном и органом опеки, так и опекуном и подопечным (п. 6 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве»), служит сам акт о назначении опекуна или попечителя. Другое дело, когда заключается договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Здесь государство как законный представитель ребенка, оставшегося без попечения родителей, посредством получения согласия или письменного заявления опекуна о принятии на себя обязанности ребенка в семью на воспитание, заключает с этим лицом публичный договор. В юридической литературе отмечается, что указанный договор выступает средством реализации воспитательной функции семейного права, что и объясняет его публично- правовые особенности72. Указанное согласие или заявление следует рассматривать как первичный юридический факт, влекущий возникновение правоотношений между потенциальным опекуном и органом опеки и попечительства. Производным юридическим фактом должен был стать договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Однако законодательная конструкция такова, что права и обязанности опекуна возникают не из самого возмездного договора, а из акта о назначении опекуна или попечителя, административного по своей правовой природе. Это подтверждают нормы п. 3 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве», где предусматривается, что права и обязанности опекуна возникают с момента принятия указанного акта, а его право на вознаграждение - с момента заключения договора. Указанный административный акт выступает первичным юридическим фактом как для правоотношений между государством и опекуном, так и правоотношений между опекуном и опекаемым им ребенком. Такое положение тормозит развитие 72 Матвеев П.А. Особенности реализации воспитательной функции семейного права в замещающей семье // Семейное и жилищное право. 2014. N 5. С. 13. договорных отношений, направленных на передачу детей, утративших родительское попечение, на воспитание в семью. Заключение возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства является правом органа опеки и попечительства и поэтому зависит от его усмотрения. Вместе с тем в научной литературе высказана точка зрения о том, что хотя Закон «Об опеке и попечительстве» и не содержит однозначного ответа о существовании обязанности органов заключать такой договор, однако она предполагается73. Представляется, что вменять органам опеки и попечительства обязанность по заключению возмездного договора об опеке и попечительстве вряд ли целесообразно. Но поскольку заключение возмездного договора должно служить не удовлетворению корыстных интересов опекунов (попечителей) или органов опеки или попечительства, а выполнять стимулирующую функцию по принятию детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью, следовало бы предусмотреть ряд обстоятельств, при которых заключение такого договора должно быть обязательным. В частности, обстоятельствами, ограничивающими усмотрение органов опеки и попечительства, могут служить установление опеки над детьми- инвалидами, детьми с недостатками физического, психического и умственного развития, а также другими категориями детей, помещение которых в семью на безвозмездной основе представляет значительную трудность. Специальные Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного74 регулируют порядок и срок заключения органом опеки и попечительства с опекуном или попечителем указанного договора на возмездных условиях, предусматривая минимальный перечень его условий, что на сегодняшний день явно недостаточно. 73 Маркосян А.В. Еще раз о договоре об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного // Вопросы ювенальной юстиции. 2013. N 4. С. 10. 74 Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан: постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 // Собр. законод. Рос. Фед. 2009. № 21. Ст. 2572. Даже беглый анализ норм ФЗ «Об опеке и попечительстве» показывает, что в качестве предмета договора Закон определяет исключительно охрану имущественных прав и интересов подопечного. Обязательным условием договора являются определение состава имущества подопечного, срок пользования таким имуществом, порядок и источники выплаты вознаграждения опекуну или попечителю. Представляется, что договор об осуществлении опеки или попечительства регулирует лишь вопросы управления и охраны имущества ребенка, которого у него, как показывает практика, зачастую просто нет, принимая во внимание его социально неблагополучных родителей. В то же время основной целью установления опеки или попечительства в отношении ребенка является его содержание, воспитание, образование, а также защита его прав и интересов в семье (п. 1 ст. 123 СК РФ, п. 1 ст. 145 СК РФ), о которых лишь упоминается в п. 4 ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве». Так, орган опеки или попечительства может: запретить опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного, установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного. Таким образом, надлежащее воспитание ребенка в семье не является существенным условием возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства, что в корне противоречит его назначению, выхолащивает его сущность, и наконец, создает коллизию между Семейным кодексом РФ и ФЗ «Об опеке и попечительстве». Способность и готовность опекунов к осуществлению воспитательных функций по отношению к опекаемым ими детям являются основным, решающим фактором, гарантирующим надлежащее исполнение договора об осуществлении опеки и попечительства. Никакие денежные вознаграждения или иные имущественные выгоды не могут компенсировать отсутствие отношений лично- доверительного характера, складывающихся между опекуном и опекаемым, на что указывает сам законодатель, предусматривая возможность освобождения опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя (п. п. 3, 4 ст. 29 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Не менее спорным является вопрос о содержании указанного договора. Ряд авторов считают, что нет необходимости включать в текст соглашения об осуществлении опеки или попечительства обычные условия договора, подразумевая под ними круг обязанностей опекуна (попечителя), который очерчен законом, хотя признают, что упоминание о таких условиях зачастую выполняет информативную функцию75. Такое утверждение крайне спорно. Субъекты семейного права обычно не могут заключать договоры с отклоняющимся от предписанного законом содержанием76. Учитывая общественную значимость договора об осуществлении опеки и попечительства, направленного на формирование личности ребенка, оставшегося без попечения родителей, все условия договора должны быть тщательно прописаны в соответствии с законом и индивидуализированы с учетом сложившейся семейной ситуации каждого отдельного ребенка. В п. 4 ст. 14 Закона об опеке и попечительстве указывается, что порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки и попечительства определяются Правительством Российской Федерации. Однако, как указывается в юридической литературе, содержание этих договоров, их существенные и иные условия Правительство РФ определять не вправе77. В этой связи высказываются мнения о невозможности существования типового договора об осуществлении 75 Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" и Федеральному закону "Об актах гражданского состояния" / О.Г. Алексеева, В.В. Андропов, А.А. Бухарбаева и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. С. 87. 76 Крашенинников Е.А., Байгушева Ю.В. Условия функционирования и границы частной автономии // Вестник ВАС РФ. 2013. N 9. С. 4. 77 Татаринцева Е.А. Договор об осуществлении опеки (попечительства) как основание возникновения правоотношений по воспитанию ребенка в семье // Семейное и жилищное право. 2015. N 3. С. 21. опеки или попечительства, с чем трудно согласиться78. Те же Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного распространяют свое действие на договор о приемной семье и договор о патронатной семье (п. 1 Правил). Более того, Минобрнауки РФ разработана типовая форма договора о приемной семье79, составленная в соответствии с требованиями п. 1 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» и вышеуказанными Правилами. Договор содержит как нормы, регулирующие правоотношения по воспитанию ребенка в семье опекуна, отсутствие которых является серьезным нарушением прав ребенка, так и нормы об имущественных отношениях, на которых сделан акцент в договоре об осуществлении опеки или попечительства. В договоре о приемной семье определен предмет договора - принятие на воспитание в семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, а формулировка п. 2.4 указанного договора определяет права и обязанности приемных родителей, обладающих правами и обязанностями опекунов (попечителей), ставя на первое место их обязанности по воспитанию приемного ребенка (детей), заботе о его (их) здоровье, нравственном и физическом развитии, создании необходимых условий для получения образования, подготовке его (их) к самостоятельной жизни, и лишь потом - обязанности по сохранности имущества ребенка. Представляется, что наличие типовой формы для возмездного договора об осуществлении опеки или попечительства является необходимым, поскольку позволяет на его основе составить, изменить или прекратить индивидуальный договор в соответствии с конкретной семейной ситуацией ребенка. Кроме того, не существует специального требования к работникам органа опеки и попечительства об обязательном наличии юридического образования, а потому не все они являются специалистами в области гражданского и семейного права, которые могут 78 Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (постатейный) / А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына, Ю.А. Дмитриев и др.; под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2008. С. 151. 79 О применении законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних: письмо Минобрнауки РФ от 31 августа 2010 г. № 06-364// Вестник образования. 2010. № 19. составить договор об осуществлении опеки и попечительства в соответствии с требованиями законодательства. Основания и порядок прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними Прекращение опеки над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение |