Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Эволюция теории государственного управления 221 торое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых стра- нах 276 . По оценкам многих специалистов, это движение является одним из наиболее серьезных изменений в философии и парадигме государ- ственного управления, произошедшее за последнее столетие 277 . Авто- рами концепции «Перестраивающегося правительства» (Reinventing Government — RG) являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер, которые пред- лагают принципы RG не в виде неких нормативов, а как обобщение из- менений в государственном управлении 278 Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное значение надо придавать такому изменению стимулов в госу- дарственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более эффективным. Основные принципы концепции «пе- рестройки правительства»: • конкуренция между структурами, претендующими на предостав- ление услуг для правительства; • наделение местных сообществ большими полномочиями; • ориентация на конечный результат; • модель «сервисного государства», которая рассматривает граж- дан в качестве клиентов; • упреждение проблем вместо их разрешения; • ориентация госструктур на зарабатывание денег, а не их трату; • децентрализация деятельности правительства; • опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур. Концепция и практика нового государственного менеджмента, су- ществуя в разных странах под разными названиями (предприниматель- ское правительство, менеджеризм и др.), предполагает вполне опреде- ленный набор компонентов, с разной полнотой реализуемых в отдель- ных странах в ходе реформирования государственного управления. Основные элементы нового государственного менеджмента: • предпочтение рыночным механизмам управления государствен- ным сектором; 276 Чугунов А.В. Электронное правительство: эффективность политики вне- дрения информационно-коммуникационных технологий в государствен- ное управление. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://window.edu.ru/ window/library/pdf2txt?p_id=28667&p_page=1. 277 Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы те- ории, международный опыт, российские реформы / Российско-Европейский центр экономической политики. М., 2004. 278 Osborne D. Reinventing Government. How the enterpreneurial spirit is trans- forming the public sector / D. Osborne, T. Gaebler. Reading. Mass., 1992. Теория и механизмы современного государственного управления 222 • оценка деятельности системы государственного управления по результатам, представляющим ценность для потребителей; • ориентация деятельности государственного аппарата на достиже- ние целей развития, а не следование инструкциям; • формирование конкурентных начал в государственном секторе; • сокращение масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация, децентрализация, деконцентрация); • усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер); • акцент на «зарабатывании» денег, в отличие от традиционного их растрачивания; • ориентация государства на потребности и перспективы потреби- теля; • разделение полномочий и ответственности между государством и обществом; • передача функций контроля от бюрократических структур на уро- вень местного самоуправления. Анализ зарубежного опыта проведения административных реформ показал, что в наиболее радикальном варианте новый государствен- ный менеджмент был реализован в англосаксонских странах (Велико- британии, Новой Зеландии, Австралии, Канаде). Вместе с тем и другие страны, также инициировавшие реформирование административных систем, ориентировались (с учетом национальной специфики) на уже опробованные принципы и методы «предпринимательского» управле- ния. Это позволяет заключить, что новый государственный менеджмент являлся доминирующей идеологией реформ государственного управ- ления 279 Однако изучение практики реформ государственной службы по- казывает, что «новый государственный менеджмент» использовался как идеология реформ, как требование подчинить государственную службу общественным запросам и как рычаг давления на государ- ственный аппарат с целью смягчения его корпоративизма. В то же время, попытки прямого применения теоретической схемы «нового государственного менеджмента» в практике реформ выявили такие недостатки «нового менеджмента», которые оказались не менее зна- 279 Троицкая, Е.А. Административная реформа в современной россии в кон- тексте концепции нового государственного менеджмента. Автореферат дис- сертации на сосикание ученой степени канд. полит. наук. 2011. Эволюция теории государственного управления 223 чительными, нежели недостатки концепции «бюрократии как маши- ны». К этим недостаткам относятся 280 : • злоупотребление инициативностью (усмотренческое поведение государственных служащих); • распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь, в переходных странах); • не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентиро- ванными. Агентская схема не универсальна и не отменяет тради- ционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими; • недоучет специфики государственно-служебных отношений и связанных с ними ограничений; • чрезмерное разрушение корпоративного сознания государствен- ных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора. В настоящее время принципы нового государственного менеджмен- та начинают терять свои позиции и звучат призывы отказаться от этого термина и использования преимущественно рыночной идеологии в процессах административного реформирования. В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического подхода. Оказалось, что отделение управления ресурсами от политики, на котором настаивает концепция нового государственного менед- жмента, в значительной степени бесперспективно. Общее направление административных реформ сегодня начинает описываться понятием «Governance», которое сложно однозначно перевести ни русский язык. Фактически переход от концепции нового государственного менед- жмента к описанию управленческой политики в категориях «Gover- nance» означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ 281 Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государ- ственное управление становится менее жестким, детализированным 280 Барабашев, А. Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: аль- тернатива, синтез или новый подход? / А. Г. Барабашев // Модернизация эко- номики и государство. В 3 кн. Кн. 1 / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. — С. 332–335. 281 Сморгунов, Л.В. Сравнительный анализ политико-административных ре- форм: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. — 2003. — № 4. Теория и механизмы современного государственного управления 224 и регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных, чем на вертикальных связях между государственными органами, ассо- циациями гражданского общества и бизнесом. К новому подходу относится понятие «качественное управление» (Good Governance), которое описывается по методологии, разработан- ной в структурах ООН 282 и включает в себя следующие ключевые харак- теристики 283 : • сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Partici- patory); • признание верховенства права (Rule of Law); — прозрачность вла- сти и ее решений (Transparency) отзывчивость реагирования, опе- ративность (Responsiveness); • ориентация на консенсус (Consensus Oriented); • равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness); • результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency); • подотчетность власти гражданам (Accountability). В России теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве 284 . Начиная с вве- дения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эф- фективность государственного аппарата, преодолеть апатию чинов- ничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес». В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772–1839). Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и вве- сти образование и профессиональные качества чиновника как крите- рии его профессионального роста. Однако наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX — начале XX в. и связаны с развитием так называе- 282 What is Good Governance? / UNESCAP [Электронный ресурс]. — Режим до- ступа: http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm. 283 Чугунов А.В. Электронное правительство: эффективность политики вне- дрения информационно-коммуникационных технологий в государствен- ное управление. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://window.edu.ru/ window/library/pdf2txt?p_id=28667&p_page=1. 284 Государственное управление. Основы теории и организации: Учебник. Том 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2002. Эволюция теории государственного управления 225 мой государственной школы. В качестве основной проблемы выдвига- лось соотношение общества и государства в русской истории на от- дельных ее этапах. Представитель государственной школы позднего периода П. Н. Милюков пришел к выводу, что для социальной системы характерны лишь два взаимоисключающих состояния — механическая стабильность, переходящая в апатию (в период усиления государствен- ного начала), или противоположное состояние — дестабилизация, пе- реходящая в анархический протест против государства (в случае его слабости). В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем. В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом. В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в дея- тельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, зани- мавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улуч- шения управления и превращения госаппарата в наиболее доступный широким народным массам институт. Соответственно разрабатывались пути удешевления государственного управления на основе реорганиза- ции техники администрирования. Эти исследования были заторможены, а во многих направлениях и прерваны в середине 30-х гг 285 В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспе- чивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70- 80-е гг. ХХ в. были предприняты попытки представить теорию государ- ственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов. В начале ХХI в. основой для проведения административной рефор- мы в России стал новый государственный менеджмент. В идеологии ад- министративных реформ 2003–2010 гг. в России четко просматривается 285 Государственное управление. Основы теории и организации: Учебник. Т. 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2002. Теория и механизмы современного государственного управления 226 стремление заимствовать следующие элементы нового государствен- ного менеджмента: управление по результатам, бюджетирование, ори- ентированное на результат, бизнес-планирование; измерение резуль- татов деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих на основе системы достоверных и проверяемых показате- лей; ограничение вмешательства государства в экономическую дея- тельность субъектов предпринимательства; развитие процедур пере- дачи ряда государственных функций на подряд (аутсорсинг); разработ- ка стандартов предоставления государственных услуг, на основе кото- рых можно оценивать результативность деятельности каждого органа исполнительной власти; привлечение к работе государственных струк- тур институтов гражданского общества. Однако, как показывают исследования, в систему государственного управления России не были привнесены некоторые узловые элементы нового государственного менеджмента: децентрализация власти; во- влечение институтов гражданского общества, бизнеса в решении об- щественных проблем; расширение прав граждан с передачей функции контроля на низовой уровень управления. В результате общемировая схема проведения административных реформ в духе нового государ- ственного менеджмента в России была реализована лишь отчасти. Вопросы для самоконтроля 1. С каким научным направлением обычно связывают возникнове- ние теории государственного управления? 2. Кто и почему считается основоположником американской науки государственного управления? 3. В чем заключается «классическая дихотомия» Вудро Вильсона — Фрэнка Гуднау? 4. Сформулируйте основные принципы теории бюрократии М. Вебера. 5. В чем заключался основной вклад представителей классической школы в теорию государственного управления? 6. На что представители школы «человеческих отношений» делали главный акцент при изучении способов повышения производительно- сти труда в организациях? 7. Что представители бихевиористского направления стремились представить в качестве «фундамента» науки управления? 8. В чем отличие «школы поведенческих наук» от «школы человече- ских отношений»? Что исследовали ученые в рамках поведенческого подхода в управлении? Эволюция теории государственного управления 227 9. В чем заключаются системный и ситуационный подходы к госу- дарственному управлению? 10. Какие причины привели к формированию концепции нового го- сударственного менеджмента? 11. Сформулируйте основные положения нового государственного менеджмента. Основная литература 1. Классики государственного управления. М. МГУ, 2004: 2. Вудро Вильсон. Наука государственного управления. 3. Роберт К. Мертон. Бюрократическая структура и индивидуальность. 4. Герберт А. Саймон. Поговорки управления. 5. Г. Джордж Фредериксон. Путь к новому государственному управлению. 6. Леонард Д. Уайт. Введение в науку государственного управления. 7. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. — М: Прогресс, 2001. 8. Новая институциональная экономика. М.: Теис, 2002. Под ред. Шаститко А.Е. Гл. 16. 9. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. — М.: Издатель- ство Московского университета, 1997. Гл. 3–5. 10. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. — М.: ГУ ВШЭ, 2000. 11. Барабашев, А.Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: аль- тернатива, синтез или новый подход? / А. Г. Барабашев // Модернизация эконо- мики и государство. В 3 кн. Кн. 1 / отв. ред. Е. Г. Ясин. М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. — С. 332–335. 12. Рандма-Лийв Т. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах. Вопросы государственного и му- ниципального управления. 2008. № 2. — C. 73–87. Дополнительная литература 1. Государственная политика и управление. В 2 ч. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М., 2006. 2. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в за- падных странах // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Полит. науки. — 2000. — № 1. 3. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных ре- форм: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. — 2003. — № 4. 4. Устинович Е.С. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики. Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. Теория и механизмы современного государственного управления 228 5. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. — 2007. — № 4. 6. Idem. Origins of the New Public Management: an International View from Public Administration / Political Science // New Public Management: Current Trends and Future Prospects / Ed. by K. McLaughlin, S. Osborne, E. Ferlie. — London, 2002. 7. Idem. Public Management: The Word, the Movement, the Science // The Oxford handbook of public management / Ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. — Oxford, 2007 8. Newman J. Beyond the New Public Management? Modernizing Public Services // New Managerialism, New Welfare? / Ed. by J. Clarke, S. Gewirtz, E. McLaughlin. — London, 2000. 9. Peters G., Pierre J. Introduction: The Role of Public Administration in Governing // Handbook of Public Administration / Ed. by B. Peters, J. Pierre. — London, 2003. |