Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ 2. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОбЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛьНОГО УПРАВЛЕНИЯ 2.1. и зменения в административной сфере и управление изменениями В последние годы мировая экономика переживает глубинные струк- турные изменения. Глобализация, постоянное изменение межотрасле- вых границ и даже их исчезновение, интенсивная смена технологий, воз- никновение новых организационных форм, массовые слияния и погло- щения вынуждают современные организации постоянно изменяться. Изменения становятся ключевым элементом современных теорий организации и стратегического управления. Поэтому одним из ключе- вых конкурентных преимуществ любой организации считается наличие у нее динамических способностей — способностей к осознанию необ- ходимости меняться, и затем к реконфигурации внутренних и внешних компетенций для использования возможностей, создаваемых быстро изменяющейся средой. Таким образом, современные ученые считают, что умение измениться вовремя и нужным образом становится одним из определяющих факторов выживания и успеха организации. Изменения — это десятки и сотни преобразований и перемен, кото- рые происходят вокруг нас. Для того, чтобы достичь панируемого ре- зультата в деятельности, необходимо управлять этими изменениями. Управление изменениями — это процесс постоянной корректировки направления развития любой организации, обновления ее структуры и поиска новых возможностей 14 Управление изменениями требует коллективной ответственности всех, кто участвует в деятельности: к цели должны идти все. 14 Управление изменениями. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.management.com.ua/ct/ct028.html. Теория и механизмы современного государственного управления 24 Таким образом, управление изменениями может быть определено как процесс, инструменты и техники, применяющиеся для эффективно- го управления человеческим фактором, с целью достижения требуе- мых результатов и осуществления успешных изменений. Управление изменениями включает три компонента 15 : • совокупность процессов и инструментов для управления измене- ниями; • управленческая и лидерская компетентность на всех уровнях ор- ганизации; • стратегический потенциал, дающий организации возможность быть гибкой, готовой к изменениям. Цели управления изменениями состоят в том, чтобы все проекты до- стигали своих целей, человеческий капитал использовался наилучшим образом, а организация имела конкурентные преимущества. Управление изменениями помогает избежать таких негативных эффек- тов и факторов, как снижение продуктивности, активное и пассивное со- противление изменениям, выключение работников из трудового процес- са, трения в коллективе, профессиональное истощение, увольнения ра- ботников по собственному желанию, конфликты в среде персонала, мед- ленное усвоение изменений, уклонение от работы, разделение персонала на «мы» и «они». Смысл существования управления изменениями в том, что все изменения происходят на индивидуальном уровне, с каждым конкрет- ным работником, прежде чем произойти с организацией вообще. Применение этих преимуществ на уровне целостной организации позволяет создать единый подход к изменениям, изменения становятся более стойкими и последовательными, и при этом подкрепляются об- щими ресурсами всей организации. Такой подход определяет возмож- ность постоянного улучшения. В это же время неорганизованный, им- провизированный, не распространяющийся на всю организацию под- ход к изменениям куда менее эффективен, так как создает риск колли- зии разных противоречивых подходов, и скорее заставляет работников уклоняться от изменений, саботировать их, нежели поддерживать. Управление изменениями включает: • «технические» компоненты (например, границы и цели измене- ний; финансирование, реализацию); • «человеческие» компоненты (например, создание условий, спо- собствующих пониманию необходимости изменений и управле- 15 Управление изменениями. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.smart-edu.com/index.php/upravlenie-izmeneniyami/upravlenie- izmeneniyami.html. Современные проблемы государственного и муниципального управления 25 ния изменениями, желанию меняться и поддерживать управление изменениями). Процесс разворачивания и внедрения управления изменениями проходит три последовательных стадии 16 : • видение (оценка текущего состояния и определение желаемых итогов); • стратегия (выбор стратегии управления изменениями); • внедрение (создание и реализация плана управления изменениями). Существует пять условных групп тактик, которые могут составлять элементы стратегии управления изменениями. Это тактики, связанные с лидерством, проектом, процессом, структурой и навыками. Выгодная стратегия должна быть целостной, то есть включать все эти элементы в том или ином объеме. Стратегия зависит от текущего состояния орга- низации и желаемых результатов. Эти факторы и определят конкрет- ный набор тактик, которые будут применены в проектном плане управ- ления изменениями, и реализуются в деятельности. Для успешного управления изменениями нужно подходить к нему одновременно как к изменению и как к проекту, обладать организаци- онной и финансовой поддержкой, а также применять целостный, но многогранный подход. Организационные изменения — это формирование нового органи- зационного устройства, адекватного характеру изменений внешней среды. Организационные изменения сопровождаются «переосмысле- нием» привычных и разделяемых сотрудниками ценностей, норм и ша- блонов действия, а также традиционных способов принятия решений, которые становятся препятствием в адаптации организации к темпу и направлениям рыночных изменений. Факторы, определяющие отношение сотрудников к изменениям 17 : • параметры организационных изменений: направленность, мас- штаб, степень радикализма, предоставление информации сотруд- никам и привлечение их к решению вопросов, связанных с реор- ганизацией, исходная степень недовольства; • характеристики организации: размер, стадия развития, время су- ществования, климат в коллективе, особенности организацион- ной культуры; 16 Управление изменениями. . [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// www.smart-edu.com/index.php/upravlenie-izmeneniyami/upravlenie-izmeneniyami. html. 17 Организационные изменения. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://arborcg.org/product/od?chapter=1443584. Теория и механизмы современного государственного управления 26 • факторы макросреды (или факторы, находящиеся для организа- ции внешними); • характеристики сотрудников: удовлетворенность сотрудников кон- кретными преобразованиями будет так или иначе опосредована их социально-демографическими и личностными характеристиками, особенностями мотивации и структурой личности в целом. Реформа (от фр. reforme, лат. reformare — преобразовывать) — степень усовершенствования в какой-либо сфере общественной жизни, проводи- мого одновременно, через ряд постепенных преобразований, не затраги- вающих фундаментальные основы (системы, явления, структуры) 18 Направления реформ: • социальные — преобразования, изменения, переустройства каких-либо сторон общественной жизни, не уничтожающие основ социальной системы (эти реформы непосредственным образом связаны с людьми); • политические — изменения в политической сфере общественной жизни (изменения в Конституции, избирательной системе, расши- рение гражданских прав и т.п.) • экономические — преобразования хозяйственного механизма: форм, методов, рычагов и организации управления хозяйством страны (приватизация, закон о банкротстве, антимонопольные за- коны и т.п.). Реформы могут проходить во всех сферах общественной жизни. Степень реформистских преобразований может быть очень су- щественной, вплоть до изменений общественного строя или типа экономической системы: реформы Петра I, реформы в России в на- чале 90-х гг. XX в. Реформационный процесс, по сути, включает в себя динамику и вза- имодействие всех компонентов преобразовательной деятельности че- ловека как субъекта деятельности по видоизменению избранного объ- екта. Реформаторство вплетено в реформационный процесс измене- ний социального объекта и обусловливает своей специфической актив- ностью успешность всего процесса реформирования. В общекультур- ном смысле реформаторство — это специфический вид социальной де- ятельности субъекта, имеющего властные полномочия на преобразова- ния в обществе в силу своего политического статуса, направленной на целевое видоизменение объекта (института, отношений, структурно- функциональных и социальных связей), расположенного в конкретных 18 Многовариантность общественного развития (типы обществ). [Электрон- ный ресурс]. — Режим доступа: http://humanitar.ru/page/ch1_19. Современные проблемы государственного и муниципального управления 27 сферах социума на основе специально подготовленного механизма ре- формирования с возможностью управления и контроля за преобразо- ванием. В последние десятилетия большинство стран мира вынуждены про- водить реформы, объединяемые под общим наименованием «админи- стративные». Несмотря на то, что в каждой стране существуют свои уни- кальные обстоятельства, способствующие тому, чтобы такие реформы были необходимы, однако анализ проведения административных ре- форм показал, что они вызваны целым рядом причин, которые являют- ся общими для различных государств и имеют глобальный характер. Основные причины, вынуждавшие государственные власти прини- маться за административную реформу можно сгруппировать следую- щим образом 19 : • финансово-экономические причины (внешний долг, дефицит бюд- жета, инфляция, экономический кризис в целом и т..д.) — Брази- лия, Венгрия, Канада, Китай, Польша, США, Новая Зеландия, Юж- ная Корея; • неэффективность государственного управления, осознаваемая руководством страны (недостаточный контроль за деятельностью государственных органов, проблемы кадрового обеспечения, оптимизации структуры и штатной численности государственных органов) — Бразилия, Китай, Польша, Южная Корея; • давление со стороны общества, осознающего неэффективность существующей системы управления и взаимодействия государ- ства и населения — Великобритания, Германия, Канада, США. Если неэффективность государства, осознаваемая самим государ- ством, присуща, прежде всего, так называемым развивающимся стра- нам (за исключением Южной Кореи), то давление со стороны общества при проведении реформы ощущается в экономически благополучных государствах — Великобритания, Германия, Канада, США. Среди стран, проводивших реорганизацию своей административ- ной системы в последние десятилетия, можно выделить достаточно разнородные государства, находящиеся на разных уровнях развития, с разными политическими системами, с разными формами государствен- ного устройства, различные по размерам: Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Поль- ша, США, Южная Корея и т.д. Все эти страны, имея сугубо внутренние 19 Евстифеев Р. В. Песня варяжского гостя: российская политическая наука в чертогах государственного управления / Р. В. Евстифеев // Без темы. — 2006. — № 2(2). — С. 67–73. Теория и механизмы современного государственного управления 28 причины для реформ, которые во многом определяют масштабы и на- правленность преобразований (уникальные факторы), тем не менее, подчиняются общей закономерности мирового развития, которое де- лает эти преобразования общечеловеческим явлением и с которым придется считаться любой стране, вставшей на путь проведения адми- нистративных реформ. Таким образом, традиционными ориентирами административ- ных реформ являются повышение качества общественных услуг (включая государственные), экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг), укрепление исполнительской дисципли- ны (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, пла- нов и программ). Административные реформы конца XX века во многом связаны с осознанием и признанием не только учеными и политиками, но и ря- довыми гражданами того факта, что отсутствие эффективного государ- ственного управления является серьезной преградой на пути развития страны. Вместе с тем, это осознание совсем не придало понятию эффек- тивного управления однозначности и определенности. Сегодня эффек- тивное управление — это конгломерат достаточно разнородных кон- цепций, которые далеко выходят за рамки просто управления как тако- вого, воплощая в себе всю полноту отношений между правительством, гражданами страны и различными организациями, то есть, по сути, яв- ляясь политическим концептом. Наряду с такими общими ориентирами административной рефор- мы, имеющими форму благих пожеланий, формируются цели конкрет- ных групп интересов — политиков, чиновников разных уровней, инсти- тутов гражданского общества, выражающие их персональные (группо- вые), непосредственные интересы. Цели административных реформ, безусловно, отражают баланс групп интересов, сложившийся в обществе, но вместе с тем предпо- лагают изменение этого баланса. В этом изменении и состоит их главная роль. Изменение общественного выбора в пользу тех или иных групп интересов задает вектор административным преобразо- ваниям. Таким образом, контекст административных реформ гораздо шире административных, управленческих (технологических) преобразова- ний. Эти изменения имеют пределы, определяемые сложившимся госу- дарственным устройством, действующим законодательством и судо- производством. Современные проблемы государственного и муниципального управления 29 Ключевые понятия Административная реформа — комплекс мер по оптимизации основных функций органов исполнительной власти, а также структуры и системы органов исполнительной власти. Организационные изменения — это формирование нового орга- низационного устройства, адекватного характеру изменений внешней среды. Реформа (лат. reformo) — преобразование, вводимое законода- тельным путем. Теория и механизмы современного государственного управления 30 Вопросы для самоконтроля 1. Дайте определение понятию «изменения». 2. Сформулируйте закономерности организационных изменений. 3. В чем заключается психологическая подготовка организационных изменений? 4. Соотнесите понятия «реформы» и «модернизация». 5. Какие типы и уровни реформ Вы знаете? 6. Что представляют собой субъекты и объекты реформирования? 7. Дайте определение понятию «административная реформа». 8. Какие причины способствуют проведению административных ре- форм? 9. Сформулируйте основные цели и направления реформ государ- ственного управления. 10. Перечислите возможные риски при проведении административ- ных реформ. 2.2. с овершенствование взаимодействия между орГанами Государственной власти Политика и управление — две взаимосвязанные сферы человече- ской деятельности, которые на протяжении истории по-разному соот- носились друг с другом в зависимости от стадий развития социума, чис- ленности проживающего населения, уровня его социальной диффе- ренциации, господствующих типов экономических отношений и т.д. Но неизменным оставались главные цели и ценности политики и управле- ния — создание и сохранение порядка в социуме. Политику и государственное управление объединяет общая приро- да происхождения, связанная с феноменом власти вообще, и политиче- ской в частности. Большинство идей и концепций, как классических, так и современных, связывают категорию «власть» с потребностью обще- ства в порядке и согласовании действий людей, управлением и регули- рованием человеческих отношений. Изначально наука государственного управления (главным образом американская) находилась под влиянием проблемы дихотомии полити- ки/управления, которая была обозначена Вудро Вильсоном еще в нача- ле формирования этой отрасли знания. Считалось, что определение основных целей и задач государства, его политической стратегии отно- сится к функциям политических органов государства, т.е. представи- Современные проблемы государственного и муниципального управления 31 тельных органов и главы государства. Решение задач в рамках избран- ной политической стратегии должно осуществляться органами госу- дарственного управления. Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала модель, в основе которой лежит понятие «политиче- ская сеть». Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения госу- дарства как агента политики 20 : • в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики утверждается, что государство и его институ- ты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производ- ства политических решений; • в противоположность идее относительной независимости госу- дарства в политике государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынуж- денных вступать с ними в обмен своими ресурсами; • в противовес идее государственного управления как иерархиче- ски организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство», общая характеристика которо- го нашла выражение в формуле «управление без правительства» или «руководство без правительства». Государственное управление — властное управление. Политиче- ский характер отношений в сфере публично-властного управления определяется: • осуществлением исполнительной государственной власти, ее ме- стом в единой системе государственной власти; • общегосударственным, региональным или муниципальным руко- водством экономической, социальной, культурной и другими сфе- рами жизни общества по поручению и под общим контролем на- рода; • составом исполнительных государственных органов, принимаю- щих политические решения; • общими целями и методами осуществления политики. Повышение роли исполнительных структур власти в политике госу- дарства является очевидным фактом современного политического раз- вития. Государственное управление является важнейшим политиче- ским ресурсом, центром политической борьбы за власть. В этом отно- шении политика неотделима от управления, а управление от политики. 20 Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. — М.: Изд-во РАГС, 2004. — С. 27 |