Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Теория и механизмы современного государственного управления 32 Поэтому государственное управление можно рассматривать как «спец- ифический вид профессиональной политической деятельности прави- тельства, основанный на легитимном принуждении и подчинении, в це- лях организации и удовлетворения общественных интересов и потреб- ностей» 21 Проблема государственного управления сегодня стоит не в плоско- сти жесткого разграничения административной деятельности и поли- тики, а заключается в определении механизмов, рамок, ограничений, целесообразности и последствий включения ее в политический про- цесс. Это связано с: изменением статуса и функций государственной службы, качествен- но иным уровнем «открытости» органов государственной власти; появлением новых форм взаимодействия законодательной и испол- нительной власти; переориентацией государственной службы на нужды граждан, от- стаиванием их потребностей и интересов, корректированием в соот- ветствии с этим планов, программ и проектов собственной деятельно- сти; обеспечением равновесия между государственными и корпора- тивными интересами; демократическим контролем над функционированием системы ад- министративного управления; установлением сотрудничества административного аппарата и по- литиков, постановкой целей и контролем их реализации со стороны по- литиков; процессами децентрализации управления, делегирования функций и ответственности снизу. Роль органов исполнительной власти в реализации управленческих функций неодинакова. В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на органы общей, отраслевой, межо- траслевой и региональной компетенции. Органами общей компетенции называются органы, осуществляю- щие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на тер- ритории федерации или ее субъекта, независимо от их организационно- правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функ- циям) управленческой деятельности. Это президентуры, правитель- ства, главы администраций. 21 Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгуно- ва. — М: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006. — С. 12. Современные проблемы государственного и муниципального управления 33 Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах федерации — соответствую- щих органов исполнительной власти. Федеральное министерство — основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отрас- левой характер может преобладать в управленческой деятельности не- которых федеральных служб. Министерство Российской Федерации — федеральный орган ис- полнительной власти, проводящий государственную политику и осу- ществляющий управление в установленной сфере деятельности (сфере управления), а также координирующий в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Пра- вительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов ис- полнительной власти. Министерство единолично возглавляет входя- щий в состав Правительства министр (федеральный министр). Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотно- шения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, суще- ствующие между органами управления и объектами управления. Феде- ральное министерство возглавляет управление определенной сферой и действует через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные органы, то непосредственно и через них. В сферу управления министерства, кроме названных органов, входят администрации предприятий, учреж- дений и организаций однородного характера деятельности, т.е. разра- батывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потреби- тельского или функционального назначения. Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осущест- влять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие). Кроме отраслевого управления, они осуществляют и межотрасле- вое управление в отношении организационно не подчиненных им фе- деральных органов исполнительной власти. Федеральное министер- ство осуществляет межотраслевое управление путем координации де- ятельности этих органов только в случаях, установленных федеральны- ми законами, указами Президента и постановлениями Правительства и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министер- ство наделено надведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Теория и механизмы современного государственного управления 34 Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) управлениемпонимается исполнительная и распорядительная дея- тельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к ор- ганизационно не подчиненным им управляемым объектам, в результа- те которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межо- траслевых задач. Федерализм — это форма децентрализации государственной вла- сти федеративного государства (федерации), предполагающая разгра- ничение компетенции между органами государственной власти России и органами власти субъектов федерации. Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области, провинции) — это составные части феде- ративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами 22 Взаимодействие федеральных и региональных органов исполни- тельной власти является одной из актуальных проблем российской го- сударственности. Взаимодействия органов власти имеют значение для развития об- щества и обеспечения политической стабильности постольку именно органы государственной власти реализуют общественные потребно- сти, интересы и снижают социальное напряжение. Благодаря взаимо- действию на основе согласования интересов, достижения консенсуса, сотрудничества разных политических сил в обществе устанавливается необходимый уровень стабильности, нормального функционирования и развития всего социального организма. Взаимоотношения и форма взаимодействия между органами власти и управления определяют степень политической стабильности. Можно выделить несколько типов взаимодействия: силовой, директивный, компромиссный. Достижение необходимой степени политической ста- бильности, устойчивости политической системы и развития российско- го государства будет возможно, если: • взаимодействие органов власти имеет конструктивный характер; • существует согласие по вопросу, который касается форм и мето- дов согласованных действий для достижения общих целей; 22 Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. акад. РАН В.С. Нерсесянца. М., 2004. С. 620. Современные проблемы государственного и муниципального управления 35 • система взаимоотношений складывается на принципах равнопра- вия и взаимоуважении. Эффективная модель отношений «центр — регионы» зависит и от самого региона (т.е. она может быть разной для разных регионов в рам- ках одного государства), и от территориального устройства. Например, «сильные» регионы, обладающие хорошо выраженными экономиче- скими и, возможно, этническими интересами, больше заинтересованы в той идеально-типической модели, которая в американской практике получила название дуалистического федерализма. Однако история американского федерализма показала, что в ситуации резкого ухудше- ния общей социально-экономической ситуации, как это было во време- на Великой депрессии, регионы оказываются заинтересованными в развитии конструктивных взаимоотношений с центром и помощи с его стороны 23 Отсюда развитие модели кооперативного федерализма, для которо- го, наоборот, типично взаимодействие двух сторон, направленное на до- стижение взаимной выгоды. В целом экономически слабые регионы куда больше заинтересованы в модели кооперативного федерализма, когда, сохраняя политическую автономию, они интегрируются в единое обще- национальное пространство, получая от центра помощь и поддержку. В условиях более централизованного государства регионы оказыва- ются в решающей степени зависимыми от центра. Поэтому особенно важна организация формального и неформального представительства регионов в центре. В противном случае без согласования интересов центра и регионов, без продвижения региональных интересов терри- тории окажутся в совершенно невыгодном, рискованном положении. Следует заметить, что на первом месте для регионов в условиях центра- лизованного государства будут находиться экономические решения, вокруг которых и может возникать политический торг. Эксперты и ученые, занимающиеся историей и современными про- блемами федерализма, рассматривают федералистские принципы как наиболее подходящую модель политической интеграции и обществен- ной мобилизации в сфере государственного устройства и правления 24 Эти принципы способны обеспечить многообразие форм жизнедея- тельности различных общностей в рамках единого политического про- странства. 23 Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. — Екатеринбург, 1998. 24 См., например: Шумейко В.Ф. Россия: от унитарного к федеративному го- сударству. М., 2006. Теория и механизмы современного государственного управления 36 Основным законом государства, обладающим высшей юридической силой и устанавливающим основы политической, правовой и экономи- ческой систем страны, является конституция. Принятие конституции и ее последующие изменения осуществляются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает консти- туцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждамые ею конститу- ционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учре- дительная власть может выделиться из предшествующей конституци- онной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому. Необходимость отличия учредительной власти от законодательной власти первым осознал Ж.–Ж. Руссо, затем эту идею развил Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционного нормотворче- ства в условиях Великой французской революции. Французские фило- софы и юристы заметили, что конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Кон- ституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у со- бравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но, приняв конституцию, учредительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодатель- ному органу государственной власти или органу, специально создавае- мому для изменения конституции. Вот почему следует различать учре- дительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движение от политики к праву, т. е. «рождение» конституционно- правовой системы, а вторая — внутри уже сложившейся системы. Но в любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочи- ем устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти 25 Первоначальная власть призвана создать конституционный поря- док, она персонифицируется теми людьми или группами людей, кото- рые оказались у власти в результате какого-то общественного потрясе- ния или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конститу- цию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через 25 Баглай М. В.Конституционное право Российской Федерации : учеб. для ву- зов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М. : Норма, 2007. — C. 773–774. Современные проблемы государственного и муниципального управления 37 учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через референдум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократиче- ским представлениям. Такой первоначальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конститу- ции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти де- мократическую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции Российской Федерации. Установленная учредительная власть — это та власть, которая «рождается» конституцией для последующих ее изменений и допол- нений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (таков, на- пример, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреждает специаль- ный порядок со специальным органом. Конституция Российской Фе- дерации предусматривает смешанный порядок, позволяя в отноше- нии одной своей части принимать поправки законодательным орга- ном (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в от- ношении другой — созывать для пересмотра Конституционное Со- брание или при определенных условиях использовать всенародный референдум. Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) орга- ном, все ее акты прямо инспирированы народом или подлежат его одо- брению. Установленная учредительная власть не перечеркивает верховен- ства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиваж- нейших принципов конституции, с тем, чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоре- чий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью. Демократиче- ский фундамент ее задач и процедуры не позволяют создать какую- либо угрозу существованию представительной системы и непомерно- му возвышению исполнительной власти. Теория и механизмы современного государственного управления 38 Ключевые понятия Власть — взаимосвязь между людьми, в том числе посредством пу- бличных институтов, в процессе которой одни личности в силу разных причин — материальных, социальных, интеллектуальных, информаци- онных, родственных и т.п. — добровольно (осознанно) или по принуж- дению признают верховенство воли других, а также целевых, норма- тивных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Государственная власть — право и возможность государства ре- гулировать общественные отношения, определять правила (нормы) по- ведения и деятельности человека и создаваемых им структур. Государственная политика — совокупность целей и задач, прак- тически реализуемых государством, и средств, используемых при этом. Государство — публичная и легитимно (нормативно-выраженная) властная сила общества. Объективация — превращение субъективности государственного управления в реальную жизнь, в состояние управляемых объектов, из- мерение и оценка того, что же получилось в итоге, в каком объеме и ка- честве достигнуты поставленные цели. Объективизация — процесс насыщения субъективности государ- ственного управления (управленческих решений) объективными тре- бованиями и закономерностями жизнедеятельности людей, потребно- стями и интересами управляемых объектов. Политика — реализуемая сущность государства, система обще- ственных отношений, связанная с формированием и управлением госу- дарством (и его институтов). Осуществляется обществом по отношению к государству. Политический режим — совокупность способов, средств и мето- дов практического осуществления правящими кругами, главным обра- зом высшими должностными лицами, государственной властной воли. Публичное — относящееся к общественной жизнедеятельности людей и выражающее в ней всеобщее; ассоциируется прежде всего с государством, государственным. Суверенитет — верховенство, независимость и самостоятельность государства в его внутренних делах и внешних отношениях. Судебная власть — подсистема государственной власти, основными функциями которой является осуществление правосудия (разрешение конфликтов на основе законов). Федерализм — способ распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, в результате которого органы Современные проблемы государственного и муниципального управления 39 власти структурных единиц государства обладают значительной само- стоятельностью на своей территории. Федерация — государство, образованное на основе принципа — федерализма. Вопросы для самоконтроля 1. В чем суть дихотомии «политика/управление»? 2. В чем заключаются основные положения теории политических сетей? 3. Почему на современном этапе актуализируется проблема соотно- шения политики и управления? 4. Что представляет собой федеративная организация государства? 5. Каковы особенности государственного отраслевого и региональ- ного управления? 6. Какие существуют модели взаимодействия федерального центра и регионов? 7. Какую власть называют учредительной? В чем состоит ее миссия? 2.3. с овременные тенденции развития Государственной службы в р оссийской ф |