Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ» В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ Серия: «Управление образованием» МАГИСТЕРСКАЯ ПРОГРАММА «УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ» Направление 081100.68 «Государственное и муниципальное управление» М. А. Малышева ТЕОРИЯ И МЕХАНИЗМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Учебно-методическое пособие НИУ ВШЭ — СПб Санкт-Петербург 2011 М20 УДК 378.1 ББК 74.04 М20 Одобрено на заседании кафедры государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» в Санкт-Петербурге Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления.Учебно-методическое пособие. — СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, 2011. 280 с. В учебно-методическом пособии рассмотрены понятие, основные ха- рактеристики, функции, методы, особенности государственного управле- ния, а также современные проблемы государственного и муниципального управления. Дан анализ основных современных технологий государствен- ного управления: Раскрыты ключевые этапы развития теории государствен- ного управления. Приведен перечень заданий для семинарских занятий и самостоятель- ной работы студентов. Предназначено для студентов, обучающихся по магистерской програм- ме «Управление образованием» по направлению 081100.68 «Государствен- ное и муниципальное управление». УДК 378.1 ББК 74.04 Малышева М.А., 2011 Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». Санкт-Петербург, 2011 3 СОДЕРжАНИЕ Введение. ..............................................................................................................................5 Раздел 1. Понятие и сущность государственного управления....................... 1.1. Государство и государственное управление .................................. Раздел 2. Современные проблемы государственного и муниципального управления ........................................................................................................ 2.1. Изменения в административной сфере и управление изменениями ..................................................................................... 2.2. Совершенствование взаимодействия между органами государственной власти ............................................................... 2.3. Современные тенденции развития государственной службы в Российской Федерации ............................................ 2.4. Мотивация труда как фактор преодоления возникающих конфликтов в структурах государственного управления ......................................................................................... 2.5. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации ............................................................. Семинары ................................................................................................................. Раздел 3. Основные технологии современного государственного управления ........................................................................................................ 3.1. Оптимизация функций и структуры органов исполнительной власти ................................................................ 3.2. Распределение и разграничение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти .................................................................................................... 3.3. Оптимизация административных процессов в органах исполнительной власти ................................................................ 3.4. Кадровая политика в системе государственного управления ......................................................................................... 4 3.5. Технологии противодействия коррупции ....................................... 3.6. Государственно-частное партнерство ............................................... 3.7. Электронное правительство ................................................................... 3.8. Оценка качества государственного управления .......................... Семинары ................................................................................................................. Раздел 4. Эволюция теории государственного управления ............................ 4.1. Ключевые этапы развития теории государственного управления ......................................................................................... ПРИЛОЖЕНИЯ ....................................................................................................................... Приложение 1. Домашнее задание «Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе» ................................................................................... Приложение 2. Кейс «Функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» ....................................................... Приложение 3. Перечень государственных функций и государствен- ных услуг для выполнения самостоятельной работы по теме «Оптимизация функций и структуры органов исполнитель- ной власти» ........................................................................................................ Приложение 4. Распоряжение Комитета по науке и высшей школы Правительства Санкт-Петербурга от 19 июля 2010 г. №49 .......... Приложение 5. Анкета готовности федеральных органов исполнительной власти к электронному правительству ............ Приложение 6. Темы для реферата ............................................................................ Приложение 7. Вопросы для оценки качества освоения дисциплины ...... Приложение 8. Литература для самостоятельной работы .............................. 5 ВВЕДЕНИЕ Содержание, формы и методы государственного управления опре- деляются историческими условиями экономического, социально- политического и культурно-национального развития общества, осо- бенностями политической и правовой культуры народа, профессиона- лизмом и интересами правящей элиты, формой государственного устройства, сложившимся режимом властвования. Однако вызовы внешней среды вынуждают любое государство реформировать адми- нистративную систему, приспосабливая ее к происходящим глобаль- ным изменениям. Эти изменения могут приводить к необходимости со- кращения государственных расходов, оптимизации структуры органов государственной власти и выполнения государственных функций в условиях рыночной экономики, повышения качества предоставления государственных услуг, а также становления полноправного граждан- ского общества и укрепления доверия к органам государственной вла- сти со стороны населения и бизнес-сообщества. В настоящее время меры по формированию эффективного механиз- ма государственного управления принимаются в России на всех уров- нях. За последнее десятилетие в Российской Федерации проведены ад- министративная реформа, реформа государственной службы, бюджет- ная реформа, началось формирование электронного правительства. Однако содержательное пересечение указанных реформ больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Сегодня акту- альным является комплексное реформирование государственного сек- тора со всеми его компонентами — государственной службой, финан- сами, системой управления и информационными ресурсами. Поэтому важно понимать содержание основных управленческих технологий, используемых органами власти для достижения обозна- ченной цели. 6 Учебно-методическое пособие состоит из 4 разделов. В первом разделе рассматриваются понятие, основные характери- стики, функции, методы и особенности государственного управления. Во втором разделе излагаются современные проблемы государ- ственного и муниципального управления: вопросы изменений в адми- нистративной сфере, совершенствования взаимодействия между орга- нами государственной власти, необходимость дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации, состояние системы местного самоуправления в России. Третий раздел посвящен анализу основных современных техноло- гий государственного управления: • оптимизации функций и структуры органов исполнительной власти; • распределению и разграничению полномочий между федераль- ным, региональным и местным уровнями власти; • оптимизации административных процессов в органах исполни- тельной власти; • кадровой политики в системе государственного управления; • технологии противодействия коррупции; • государственно-частному партнерству; • электронному правительству. Четвертый раздел раскрывает ключевые этапы развития теории го- сударственного управления. Учебно-методическое пособие предназначено для студентов, изу- чающих дисциплину «Теория и механизмы современного государствен- ного управления», обучающихся по магистерской программе «Управле- ние образованием» направления подготовки 081100.68 «Государствен- ное и муниципальное управление». 7 РАЗДЕЛ 1. ПОНЯТИЕ И СУщНОСТь ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 1.1. Г осударство и Государственное управление Государство является формой политической организации обще- ства. Основное его назначение состоит в защите существующего обще- ственного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами. Признаком государства выступает наличие определенной террито- рии, на которую распространяется его юрисдикция, а также права, за- крепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. В научной литературе управление рассматривается в разных аспек- тах, и соответственно в его понятие вкладывается разное содержание. Имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а понимание самого (смысла, содержания, предназначения) управления, на базе которого и формулируются его концепции. Все многообразие подходов к определению понятия «управление» обусловлено многогранностью и сложностью этого уникального явле- ния. В научных публикациях управление: • характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого тру- да, фиксируемого в адекватных им формах; • раскрывается как особое отношение в человеческой жизнедея- тельности: в иерархической общественной структуре это отноше- ние, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличи- ем у вышестоящей стороны способности властно выражать и осу- ществлять свою волю; Теория и механизмы современного государственного управления 8 • рассматривается в виде отношения, ибо оно, действительно, входит в систему общественных отношений и формирует определенные от- ношения между людьми, как «по вертикали», так и «по горизонтали»; • определяется посредством термина «воздействие», который ука- зывает на главное в управлении — момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей 1 Наиболее адекватно суть управления раскрывает термин «управля- ющее воздействие», т.е. реальное побуждающее, заставляющее, изме- няющее и преобразующее влияние на сознание, поведение и деятель- ность людей. В отличие от обычного воздействия, управляющее воздействие не- пременно включает в себя несколько основных элементов: анализ и предвидение, целеполагание, организацию, координацию, регулиро- вание, мотивацию, контроль, оценку полученных результатов и плани- рование новых шагов. Таким образом, понятие «управление» можно определить как целе- направленное (сознательное, преднамеренное, продуманное, сплани- рованное), организующее и регулирующее воздействие людей (и соз- данных ими институтов) на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность в определенных целях и интересах. Осуществляться управление может как непосредственно (в форме са- моуправления), так и через специально созданные государственные, хозяйственные, политико-партийные, общественные и т.п. структуры. В научной литературе управление подразделяется на виды по раз- личным основаниям. Классификация видов управления (по Г.В.Атамчуку) 2 В зависимости от: • сфер общественной жизнедеятельности: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, по- литическое управление, духовно-идеологическое управление; • структуры общественных отношений: управление экономиче- ским и соответственно политическим, социальным и духовным развитием общества; 1 Атамчук Г.В. Теория государственного управления: учебник/Г.В.Атамчук. – М.: Издательство «Омега Л», 2010. – С. 23. 2 Атамчук Г.В. Теория государственного управления: учебник/Г.В.Атамчук. – М.: Издательство «Омега Л», 2010. – С. 33. Понятие и сущность государственного управления 9 • объектов управления: экономическое (хозяйственное) управле- ние, социально-политическое управление, управление духовной жизнью; • характера и объема охватываемых управлением обществен- ных явлений: управление обществом, управление государ- ством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д. Классификация видов управления в зависимости от субъекта управления (по Е.В.Охотскому 3 ) • государственное управление (реализуется государственным ап- паратом от имени народа, по поручению народа и во имя наро- да, распространяется на все общество (и все его подсистемы) как управляемую целостность; • местное самоуправление (объектом такого управления являются жители определенной административной территории (муници- пального образования), которые непосредственно или через соз- даваемые структуры (органы местного самоуправления, муници- пальные службы) управляют делами своего муниципального об- разования, причем за свои средства и под свою ответственность); • менеджмент (управление собственностью со стороны собствен- ника); • общественное управление (силами выборных органов различных общественных формирований — партий, профсоюзов, творче- ских, спортивных, научных сообществ, союзов, ассоциаций); • групповая саморегуляция (кооператив, товарищество садоводов, ассоциация социологов и др. В ее рамках люди свободно и добро- вольно объединились и сами на договорных началах управляют своей деятельностью); • единоличное управление (управление со стороны субъекта своими же действиями и поступками). В качестве видов управления также называют плановое, территори- альное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др. 3 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно- методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отношений (ун-т), международный ин-т управления. — М.: МГ МО(У) МИД России, 2008. — С. 32–33. Теория и механизмы современного государственного управления 10 Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. Это связано с тем, что с одной стороны, государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государ- ства по руководству, организации и целенаправленному государственно- властному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой — особый вид профессиональной деятельности по реализации законода- тельных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий госу- дарства в целях реализации его правотворческих, правоисполнитель- ных, правоохранительных и воспитательных функций. Кроме того, термин «государственное управление» характеризует и отрасль научных знаний. Объектомнауки государственного управления является государ- ство и его аппарат, различные подразделения органов публичного го- сударственного и муниципального управления, как в целом, так и в от- дельных его частях, подсистемах и институтах. Предметом — сущность, содержание и закономерности государ- ственного управления; структура, принципы, формы, методы и право- вые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляюще- го воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенно- сти управленческих проявлений в различных социальных сферах (по- литике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления. Противоречия системы государственного управления (по Е.В.Охотскому 4 ) • между стремлением к стабильности системы государственного управления и необходимостью ее постоянного критического пе- реосмысления, движения по пути обновления аппарата, овладе- ния более эффективными методами управленческой деятельно- сти; • между объективным характером управления и субъективными формами его осуществлениями; • между тем, что значительная часть кадров государственного управления, будучи в целом достаточно квалифицированной, очень часто оказывается неспособной эффективно работать в 4 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно- методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отношений (ун-т), международный ин-т управления. — М.: МГМО(У) МИД России, 2008. С. 9. Понятие и сущность государственного управления 11 условиях рынка, демократических свобод, политического и идео- логического плюрализма. В научной и учебной литературе «государственное управление» рассматривается как: • сознательное организующее и регулирующее воздействие госу- дарства на общественную (публичную) жизнедеятельность лю- дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования (Г.В.Атаманчук 5 ); • процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и от- ношений личности, коллектива, государства и общества, установ- ления рациональных взаимосвязей между ними путем примене- ния государственной власти (В.Е. Чиркин 6 ); • целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организа- ций и соответствующих должностных лиц) на общественные про- цессы, сознание, поведение и деятельность людей (Е.В.Охотский 7 ); • применение-использование политической власти для контроля- регулирования внутригосударственных дел 8 , как способ осущест- вления власти в регулировании экономических и социальных ре- сурсов общества для их развития 9 (Институт Всемирного банка). Признаки государственного управления (по Е.В.Охотскому 10 ) • масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной по- литики; 5 Атамчук Г.В. Теория государственного упавления: Курс лекций — М., 2004. — С. 293. 6 Чиркин В.Е. Публичное упрпавление: Учебник. — М., 2004. — С. 11. 7 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно- методический комплекс / Е.В.Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отношений (ун-т), международный ин-т управления. — М.: МГ МО(У) МИД России, 2008. С. 34. 8 World Bank 1989: Sub Afrika/ From Crisis to Sustainable Growth. А Longterm Perspective Study. Washington DC. p. 60. 9 World Bank 1994: Development in Governance — the World’s Bank Experience/ Executive Summary. Washiton DC. 1994, p. 14. 10 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно- методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отношений (ун-т), международный ин-т управления. — М.: МГ МО(У) МИД России, 2008. С. 35. Теория и механизмы современного государственного управления 12 • властный характер (отличительные особенности государствен- ной власти: носит политический характер; от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; едина, централизована, консолидирована; выполняет свое- го рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфлик- тов (прежде всего через судебные органы); объединяет и разде- ляет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государствен- ным аппаратом; уполномочена применять легализованное леги- тимное принуждение); • возможность использования в своей управленческой деятель- ности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информа- ционных, демографических и т.д.; • органическая целостность (проявление диалектического един- ства интересов власти, общества и гражданина, реализация реаль- ных возможностей страны и общества). Характер субъектно-объектных отношений позволяет также опре- делить государственное управление в широком и узком смыслах. Государственное управление в широком смысле — это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом (все вет- ви власти, соответствующие государственные учреждения и организа- ции, а также структуры местного самоуправления). Государственное управление в узком смысле — это управление де- лами общества органами исполнительной власти посредством соответ- ствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно- надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распоря- дительный характер. Необходимость государственного управления вытекает из потреб- ности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение дохо- дов и гарантирование основных социальных прав, поддержание обще- ственного порядка. Функции государственного управления реализуются через управ- ленческие функции государственных органов. По субъекту воздей- Понятие и сущность государственного управления 13 ствия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организа- ционные и внутриорганизационные. Социально-организационные функции государственного управле- ния направлены на все многообразие общественных процессов, проис- ходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обще- ством. Внутриорганизационные функции государственного управления на- целены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенно- сти и динамизма. По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические. Общие функции государственного управления отражают сущност- ные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в чис- ле таких наиболее значимых функций выделяются следующие: органи- зация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль. Специфические функции государственного управления находят свое воплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникаю- щих на практике ситуаций, где необходимо действовать только от име- ни государства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции правоприменения, проведения выборов и референдумов, го- сударственный статистический учет (перепись населения), лицензиро- вание видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд других. Методы управления — это способы и приемы целенаправленно- го воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач. В случае государственно-управленческой деятельности, методы управления можно рассматривать как способы и приемы властно- управленческого воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полномочий государства по упорядочению общественных отношений. Теория и механизмы современного государственного управления 14 Классификация методов государственного управления (по В.А.Козбаненко 11 ) • методы функционирования органов государственной власти; • методы обеспечения реализации целей и функций государствен- ного управления. Методы функционирования органов государственной власти мож- но квалифицировать в качестве прямого административного или кос- венного регулирующего воздействия со стороны органов государствен- ной власти на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. К первой группе относятся методы правового регулирования, убеж- дения, принуждения, публичного администрирования, государственно- го контроля и др. Ко второй — воспитания, демократизации управле- ния, размещения государственных заказов, налогообложения, определе- ния таможенной стоимости товара и др. Методом правового регулирования государство через свои органы осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их участникам совершать действия правового характера, предоставляя им соответствующие права и налагая на них определенные обязанно- сти, а также дает возможность выбора вариантов поведения в преде- лах, установленных правовыми нормами. Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении. Использование этого метода требует авторитета власти, создания определенных условий, социального климата, наличия ве- ских аргументов Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нере- зультативным, неизбежным становится использование метода при- нуждения, например, когда возникает угроза государственной целост- ности, совершаются преступления и т.д. Государственное строительство, формирование и функционирова- ние государственных и муниципальных властных структур, правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его институтов, достигается с помощью метода публичного администри- рования, под которым понимается совокупность способов воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых государствен- ными институтами, посредством которых реализуются функции госу- дарственного управления. 11 Козбаненко В.А. Государственного управление: Учебник. М.: «Статус», 2002. — 366 с. Понятие и сущность государственного управления 15 Методом государственного контроля обеспечивается соблюде- ние законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами. Классификация методовобеспечения реализации целей и функций государственного управления (по В.А.Козбаненко 12 ) • социально-политические методы (создают условия для проявле- ния трудовой и политической активности людей, реализации за- ложенных в человеке потенциальных возможностей, организа- ции занятости населения, обеспечения его бытовых условий, пре- доставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной человеческого существования); • экономические методы (приватизация, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, применение материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам, поддержку депрессивных территорий и т.д.); • методы правоохранительной деятельности (обеспечивают за- щиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, должностного лица); • оперативно-исполнительные методы, с помощью которых до- стигается эффективность действия федеральной конституции, фе- дерального законодательства, а также законодательства субъек- тов федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; • административные методы, которыеносят характер прямого управленческого воздействия, т.е. издания нормативного право- вого акта, распоряжения, предписания, команды, в которых нахо- дит прямое выражение воля управляющего субъекта; • методы подбора и расстановки управленческих кадров; • контрольные методы, включающие методы предварительного, текущего и последующего контроля, выборочной проверки, доку- ментальной и фактической ревизии; • методы политической агитации, пропаганды и разъяснения поли- тики государства; • методы морального воздействия. 12 Козбаненко В.А. Государственного управление: Учебник. М.: «Статус», 2002. — 366 с. Теория и механизмы современного государственного управления 16 Главной отличительной чертой указанных методов является то, что они используются от имени государства, носят официальный характер и применяются в строго установленном процессуальном порядке. В зависимости от критерия классификации можно выделить различ- ные виды государственного управления. Виды государственного управления (по Е.В.Охотскому 13 ) • По иерархической структуре власти: — федеральное; — региональное; — местное. Некоторые авторы выделяют: — международное публичное управление; — государственное управление на общенациональном уровне; — управление на уровне субъектов федерации; — управление в автономных ограниченных образованиях; — управление на уровне муниципальных образований. • По объекту управленческого воздействия: — функциональное (отраслевое и межотраслевое) — предпо- лагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия; — территориальное (направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное раз- витие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития). • В зависимости от целей, задач и временных рамок: — стратегическое (предполагает долгосрочную ориентацию раз- вития общества по отдельным направлениям, сферам, объек- там и территориям определяет цели развития общества и зада- ет основной вектор деятельности каждому звену управления); — тактическое (конкретные действия по реализации намеченных целей); — оперативное (решает текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи). 13 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. Гос. Ин-т межд. Отно- шений (ун-т), международный ин-т управления. — М.: МГ МО(У) МИД России, 2008. — С. 38–40. Понятие и сущность государственного управления 17 • По содержанию и методам управленческого воздействия (по мето- дике ООН): — политическим (разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реали- зация); — экономическим (процесс принятия и реализации государ- ственных решений, касающихся экономической сферы); — административным (проведение политики с помощью эффек- тивного, ответственного и «прозрачного» государственного ад- министрирования); — социальным (организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиоз- ные ценности, создающие благоприятную атмосферу для само- реализации личности). Кроме того, госудаственное управление может быть демократиче- ским, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В последнее время наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Управление и менеджмент действительно близки по своей функциональной предна- значенности. Оба нацелены на эффективность и оперативное реагиро- вание на конъюнктурные вменения. Но это не синонимы, по целому ряду позиций они существенно отличаются. Сравнительная характеристика государственного управления и управления в коммерческой сфере Государственное управление Управление в коммерческой сфере Нацелено на социальную эффективность, качествен- ную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека Ориентировано на экономическую рентабель- ность управленческой деятельности Основано на налогообложении и бюджетном распределении национальных доходов и средств. Основано на частных инвестициях, индивиду- альных вкладах и продаже услуг Продукт незрим и практически не поддается выражению в количественных и ценовых показателях Продукт осязаем и имеет свою потребитель- скую стоимость и цену Связано с правовым регулированием нормами публичного права (конституционного, администра- тивного, экологического, международного) Управленческие отношения в основном регулируются нормами частного права (гражданского, предпринимательского коммерческого, трудового) Теория и механизмы современного государственного управления 18 Государственное управление Управление в коммерческой сфере Преимущественно императивные методы правового регулирования (способы властного воздействия на участника общественных отношений, урегулирован- ных нормами права) Преимущественно диспозитивные методы пра- вового регулирования (способы регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами) В большей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов (партий, общественных палат, профсоюзов, других заинтересо- ванных объединений граждан) В меньшей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов Объект управляющего воздействия — все общество (включая такие его сферы, как оборона, правопоря- док, международные отношения, налогообложение, экология и др.) Участвует в решении общенациональных проблем в достаточно ограниченных масштабах Анализ таблицы показывает, что различия между государственным управлением и управлением в коммерческой сфере существенные. По- этому государственный менеджмент можно рассматривать только в той области, где государство выступает не только как источник право- вого регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает каксубъект рыночных отношений. Ключевые понятия Государство — публичная и легитимно (нормативно-выраженная) властная сила общества. Государственная власть — право и возможность государства ре- гулировать общественные отношения, определять правила (нормы) по- ведения и деятельности человека и создаваемых им структур. Государственное управление — это целенаправленное, организу- ющее и регулирующее воздействие государства (через систему госу- дарственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Гражданское общество — сфера свободной, творческой жизнеде- ятельности личности, коллективов и общностей людей. Менеджмент — вид управления, в котором субъектом является собственник, занятый непосредственно или через наемный аппарат (менеджеров) предпринимательством и бизнесом. Методы управления — это способы и приемы властно- управляющего воздействия на социум и его отдельные сегменты в про- Понятие и сущность государственного управления 19 цессе реализации полномочий государства по упорядочению обще- ственных отношений. Методы управленческой деятельности — способы и приемы ана- лиза и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях. Объект управления — это то, на что направлено управляющее воз- действие субъекта управления. Общественное мнение — совокупность свободно выраженных суждений, взглядов, позиций и точек зрения множества людей. Принципы государственного управления — научно обоснован- ные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с кото- рыми строится, функционирует и развивается система государственно- го управления. Средства государственного управления — арсенал инструмен- тов и рычагов, с помощью которых государство и его структуры осу- ществляют свои управленческие функции. Субъект государственного управления — совокупность граждан и государственных органов, участвующих в формировании и реализа- ции государственно управляющих воздействий. Субъектом является государство в целом. Субъект управления — направляющая, ведущая сторона суборди- национного взаимодействия, детерминирующая процесс развития объекта в том направлении, которое обусловлено целями, характером и особенностями самого этого субъекта. Типичное — наиболее общее и определяющее в том, что составля- ет сущность явления. Уникальное — единичное, самобытное, неповторимое. Управление — целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структу- ры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, коопе- ративы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.). Управленческие отношения — это те общественные отношения, в которых выражен государственный интерес и в рамках которых на практике реализуются цели, задачи и функции государства по управле- нию делами общества. Управляющее воздействие — это реальное побуждающее, застав- ляющее, изменяющее и преобразующее влияние на сознание, поведе- ние и деятельность людей. Теория и механизмы современного государственного управления 20 Целеполагание — деятельность по анализу общественных про- блем, выявлению потребностей управляемого объекта и построению древа целей с учетом имеющихся ресурсов и возможностей. Цель государственного управления — это конечный или конкрет- ный промежуточный результат развития общества (или его подсисте- мы), полученный в соответствии с запрограммированными перспекти- вами его развития. Формы управленческой деятельности — внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жиз- недеятельности. Функция государственного управления — конкретный вид управляющего воздействия государства в целом, отличающийся пред- метом, содержанием и способом сохранения либо преобразования управляемых явлений. Функция управления — реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспри- нимают. Понятие и сущность государственного управления 21 Вопросы для самоконтроля 1. Что такое управление? Чем отличается управление от объектив- ной саморегуляции и стихийных механизмов? Какое место занимает че- ловек в управлении? 2. Назовите характерные черты управляющего воздействия. 3. Какие существуют виды управления? В чем их различия? 4. Что является объектом и предметом в науке государственного управления? 5. В чем заключается специфика государственного управления? 6. Что такое типичное и уникальное в государственном управлении? Какова зависимость между ними? 7. Чем определяется необходимость государственного управления? 8. Дайте характеристику функций государственного управления и оснований выделения их видов. 9. По каким признакам можно квалифицировать методы государ- ственного управления? 10. В чем отличие государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса? Основная литература 1. Конституция Российской Федерации. 2. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления : учебник / Г.В. Ата- манчук. — М.: Издательство «Омега-Л», 2010. — 525 c. — (Университетский учебник). 3. Охотский, Е.В. Государственное управление в современной России: Учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский; МГИМО МИД России; Междуна- родный ин-т управления. — М.: МГИМО МИД РФ, 2008. — 548 c. 4. Классики государственного управления. М. МГУ, 2004: 5. Вудро Вильсон. Наука государственного управления. 6. Роберт К. Мертон. Бюрократическая структура и индивидуальность. 7. Герберт А. Саймон. Поговорки управления. 8. Леонард Д. Уайт. Введение в науку государственного управления. 9. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. — М: Прогресс, 2001. 10. Новая институциональная экономика. М.: Теис, 2002. Под ред. Шастит- ко А. Е. Гл. 16. 11. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. — М.: Издатель- ство Московского университета, 1997. Гл. 3–5. Теория и механизмы современного государственного управления 22 12. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. — М.: ГУ ВШЭ, 2000. 13. Рандма-Лийв Т. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах. Вопросы государственного и му- ниципального управления. 2008. № 2. — C. 73–87 Дополнительная литература 1. Клименко А.В. Глава 14 — Государство, общественный сектор и человече- ское развитие. В кн: Человеческое развитие: новое измерение социально- экономического прогресса. Учебное пособие. 2-ое издание. М.: Права человека. 2008. 2. Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна. Об- щая часть. Гл. 4–6. 3. Гулягин А.Ю. Государственное управление: понятие и основные элементы. Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. 23 |