Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Теория и механизмы современного государственного управления 74 Виды функций государственного управления Критерий классификации Виды функций государственного управления Характеристика функции государственного управления Направленность и место приложения воздействия Внутренние Характеризуют управление внутри государственной управляющей системы (целевая ориентация — прида- вать динамичность и законность управления каждому государственному органу, а в нем — его должностно- му лицу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее обществен- ным потребностям в государственном управлении). Внешние Выражают непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). Содержание, характер и объем воздействия Общие Отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи (например, планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль и др.). Специфические касаются отдельных сфер и аспектов государственного управления (например, управления здравоохранени- ем, образованием, наукой, культурой; регулирования рыночных отношений; управления в сфере налогообло- жения, лицензирования и др.). Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфиче- ские) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют слож- ную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. При построении функциональной структуры управления исходят из того, что: • несущей конструкцией этой системы являются базовые функции государства, в рамках которых формируются управленческие функции конкретных государственных органов; • государство и каждый его орган может успешно выполнять лишь те функции, которые определены потребностями и интересами общества и отдельных его подсистем; • каждый вышестоящий орган должен брать на себя лишь те функ- ции, которые не в состоянии реализовать нижестоящий орган; • функции государственного управления должны быть оптимальны- ми и соответствовать компетенции государственного органа; Основные технологии современного государственного управления 75 • функции государственного органа должны быть реализованы только в строгом процессуальном порядке. Методика системно-функционального подхода позволяет осветить и такой аспект функциональной структуры государственного управле- ния, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры государственного управления. Ведь как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно вы- делить определенный набор потребностей в управляющих воздействи- ях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (либо генеральных) схем государственного управления отраслями про- мышленности, аграрным сектором, социально-культурным строитель- ством, административного упорядочения 52 . Подобная работа ведется и в сфере бизнеса 53 . Правильно подобранная комбинация управленче- ских функций государственных органов, согласованная в одном на- правлении с целями управления, а в другом — с управленческими по- требностями управляемых объектов, способствует повышению дей- ственности государственного управления. В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение — организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права. В связи с тем, что вместо термина «государственное управление» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки 54 : 52 См., например: Макмиллан Ч. Японская промышленная система: Пер. с англ. М., 1988. 53 Cм.: Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М., 1986 и др. 54 Плехин А.П., Кармолицкий Л.Л., Козлов Ю.М. Административное право Рос- сийской Федерации. М., 1997. С. 13. Теория и механизмы современного государственного управления 76 1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. 2. Исполнительная власть самостоятельна только в функционально- компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законо- дательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти). 3. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. 4. Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно, исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации 55 . Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. 5. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными 55 Ст. 77 Конституции Российской Федерации. Основные технологии современного государственного управления 77 исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий 56 6. Исполнительная власть не может отождествляться с администра- тивной властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения 57 Государственно-властные полномочия исполнительной власти осу- ществляются в рамках административной процедуры и призваны обеспе- чить реализацию ее функций. В свою очередь, административная процеду- ра представляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленче- ских проблем и разрешению конкретных индивидуальных дел. Так, сущ- ность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседнев- ном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции. К основным функциям этой ветви государственной власти относятся 58 : • осуществление управленческой, организационной деятельно- сти, направленной на исполнение законов и реализацию государ- ственной политики в различных сферах жизни общества; • административное нормотворчество (подзаконодательное регу- лирование); • административное правоприменение осуществляется в двух формах: • оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реа- лизации предписаний правовых норм и позитивном регулирова- нии с помощью индивидуальных правовых актов; • юрисдикционная деятельность, осуществляемая административ- ными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было наруше- ний, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений; 56 Конституция Российской Федерации. М. : «Юридическая литература», 1993. С. 11. 57 Князев С.Д. Административное право. Владивосток, 1997. С. 47. 58 Короткова О.И. Взаимодействие органов исполнительной государствен- ной власти как необходимое условие в повседневном руководстве экономиче- ской и административно-политической сферами жизни общества. — Государ- ственная власть и местное самоуправление, 2011. № 1. Теория и механизмы современного государственного управления 78 • административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований); • осуществление разрешительной политики государства (лицензи- рование, регистрация, сертификация); • непосредственное обеспечение безопасности граждан и обще- ства и охрана правопорядка (полицейская функция); • информационное обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность. В Российской Федерации необходимость пересмотра функций ис- полнительной власти в рамках административной реформы была вы- звана тем, что государственные органы сохранили часть полномочий, свойственных советской (плановой) системе управления. В новой ры- ночной экономике эти полномочия оказалась избыточными, их приме- нение не только не давало общественно полезных результатов, но ста- новилось преградой для развития бизнеса, могло быть и было исполь- зовано для получения коррупционных доходов. Наряду с сокращением избыточных функций необходимо было пере распределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ве- домствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению полити- ки, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в од- них и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оцен- ку их деятельности, затрудняло управление и контроль. О необходимости оптимизации государственных функций говори- лось в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2003 и 2004 гг. Отмечалось несоответствие объема полно- мочий государственного аппарата качеству власти. Указывалось на то, что административная реформа должна способствовать созданию го- сударства, адекватного потребностям гражданского общества и целям, стоящим перед страной. Приоритетные направления административной реформы, опреде- ленные Указом Президента Российской Федерации «О мерах по прове- дению административной реформы в 2003–2004 гг.» 59 предполагали: • ограничение вмешательства государства в деятельность пре при- нимателей; 59 Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению адмистративной реформы в 2003–2004 гг.». Основные технологии современного государственного управления 79 • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; • развитие саморегулируемых организаций в области экономики; • организационное разделение исполнения функций по регули- рованию экономики, надзору и контролю, управлению государ- ственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и ор- ганизациям; • завершение процесса разграничения полномочий между феде- ральными органами исполнительной власти и органами исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации. В июле 2003 г. Постановлением Правительства Российской Федера- ции 60 для координации административной реформы была образована Правительственная комиссия. Ее работа началась с проведения инвен- таризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительствен- ной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения большого чис- ла экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных органи- заций. Впервые в России был составлен перечень всех функций федераль- ных органов исполнительной власти, разработаны критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев высту- пали отсутствие при исполнении функции ограничений конституцион- ных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и зада- чам государственной политики в сфере его ведения, наличие основа- ний исполнения функции в федеральных законах. Проводилась оценка уровня материально-технических и финансо- вых затрат государства на исполнение функций. Особенность функционального анализа, реализованного Правитель- ственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномо- чий), их соответствие установленным критериям. Действовала своео- бразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовке законодатель- ства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был предста- вить убедительные доказательства того, что конкретная функция не мо- жет быть выполнена на основе саморегулирова ния или аутсорсинга. 60 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной ре- формы». Теория и механизмы современного государственного управления 80 Всего в 2003–2004 гг. были проанализированы 5634 функции, из них признаны избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868. Методики и технология анализа функций учитывали международ- ный опыт, накопленный в данной области. В этой части методическую помощь оказала группа Всемирного банка, обобщившая международ- ную практику функционального анализа. Предложения группы были использованы Министерством экономики России и опубликованы для более широкого использования, прежде всего на уровне регионов 61 Результаты функционального анализа были учтены при формирова- нии новой структуры государственных органов и определении их специ- ализации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 62 были выделены следующие типы функций: • по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию; • контролю и надзору; • управлению государственным имуществом; • оказанию государственных услуг. Выделенные типы функций были разнесены по трем типам феде- ральных органов исполнительной власти 63 . Функции по выработке го- сударственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства. Функции по контролю и надзору — на федеральные службы. Функции по оказанию государ- ственных услуг и управлению государственным имуществом — на фе- деральные агентства. Устанавливалось, что министерства осуществля- ют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, правда, без уточнения, в чем конкретно координация и контроль будут состоять. Предполага- лось, что созданная «трехуровневая» модель позволит обеспечить спе- циализацию деятельности, исключит конфликт интересов при исполне- нии в одном органе разных типов функций. Эти надежды «трехуровне- вая» организационная система в значительной степени оправдала, что 61 Повышение эффективности деятельности органов государственной вла- сти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федера- ции. М.: Алекс, 2005. 62 Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О систе- ме и структуре федеральных органов исполнительной власти». 63 Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Основные технологии современного государственного управления 81 подтверждается ее сохранением с некоторыми модификациями до на- стоящего времени. Обновленная структура федеральных органов ис- полнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, базируется в основном на ранее принятой функциональ- ной структуре, хотя однозначной привязки типов функций к типам ор- ганов уже не наблюдается. Эффективность работы специализированной по типам функций федеральной структуры исполнительной власти критически зависит от качества межведомственного взаимодействия. Интенсивность межведомственных согласований усилилась. В то же время культура и технологии межведомственного взаимодействия не могли быть модернизированы в короткий срок. Это привело к дезорганизации в период после формирования новых федеральных органов власти весной 2004 г. Новые правила взаимодействия были установлены лишь в январе 2005 г. 64 Они, в частности, определяли полномочия и механизмы осу- ществления министерством координации и контроля подведомствен- ных ему агентств и служб (утверждение планов деятельности и отчетов об их исполнении, назначение и освобождение от должности замести- телей руководителей агентства и служб, премирование руководителей, утверждение регламентов исполнения подведомственными органами их функций и проч.). Для большей унификации внутренних административных процедур был введен Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти 65 . В нем установлены полномочия ру- ководителей органа власти и его подразделений, порядок исполнения поручений, взаимодействия органа власти с законодательной и судеб- ной властью. Дана типовая схема планирования деятельности, отраже- ны принципы организации работы с территориальными органами и об- ращениями граждан. Введенные правила функционирования и взаимодействия органов власти, безусловно, не исключили всех межведомственных проблем, но в некоторой степени унифицировали процедуры и сократили поле не- определенности в бюрократических процессах. 64 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов ис- полнительной власти». 65 Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». |