Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Основные технологии современного государственного управления 91 • судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процес- суальное и уголовно-исполнительное законодательство, амни- стия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регули- рование интеллектуальной собственности; • федеральное коллизионное право. 6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и т. д.: • метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая си- стема и исчисление времени, геодезия и картография, наимено- вание географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет. 7. Государственные награды и почетные звания Российской Фе- дерации. Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Рос- сийской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности: • только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.; • на территории субъектов Федерации могут располагаться объек- ты федеральной собственности; • только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энер- гетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе; • только федеральные органы власти вправе осуществлять внеш- нюю политику, объявлять войну и заключать мир; Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования; судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и поми- ловании и проч. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов в равной степени как к компетеции Федерации, так и ее субъ- ектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федераль- ные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, поста- новления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой центра- лизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны фе- деральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос. Теория и механизмы современного государственного управления 92 Предметы совместного ведения и полномочия органов Федерации и ее субъектов, закрепленные в 14 пунктах ст. 12 Конституции Россий- ской Федерации, можно условно разделить на несколько групп 74 1. Вопросы государственного строительства и зашиты прав и свобод: • обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, об- ластей, городов федерального значения, автономной области, ав- тономных округов Конституции РФ и федеральным законам; • защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав наци- ональных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; • защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; • установление общих принципов организации системы органов го- сударственной власти и местного самоуправления. 2. Вопросы регулирования экономики и социального развития: • разграничение государственной собственности, вопросы владе- ния, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; • природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные тер- ритории, охрана памятников истории и культуры; • общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физи- ческой культуры и спорта; • координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материн- ства, отцовства и детства, социальная защита, включая социаль- ное обеспечение; • осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед- ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; • установление общих принципов налогообложения и сборов в Рос- сийской Федерации. 3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы: • кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, но- тариат; • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель- ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. 74 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для ву- зов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М. :Норма, 2007. — С. 360–361. Основные технологии современного государственного управления 93 4. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Россий- ской Федерации. Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отрас- лей права (административное, трудовое и др.) формируется Федераци- ей и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уго- ловное и т. д.) — только Федерацией. Федерация совместно с ее субъ- ектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как со- циальная сфера. В отношении создания системы органов государствен- ной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов. Распределение предметов ведения и полномочий между органами го- сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной сто- роны, и органами местного самоуправления, с другой, — один из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности: • принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюде- нием; • обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о мест- ном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законода- тельству; • обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Консти- туцией РФ и законами обязанностей государства в области мест- ного самоуправления; • регулирование законами порядка передачи объектов федераль- ной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; • регулирование и защита прав граждан на осуществление мест- ного самоуправления и установление федеральных гарантий из- бирательных прав граждан при выборах органов местного самоу- правления и должностных лиц местного самоуправления; • регулирование основ муниципальной службы. Эти и некоторые другие полномочия федеральной власти направле- ны на создание единообразных основ местного самоуправления и га- рантий его самостоятельности. Теория и механизмы современного государственного управления 94 К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в об- ласти местного самоуправления относятся вопросы не менее значи- мые, но более конкретные: • принимают законы о местном самоуправлении для своей террито- рии и осуществляют контроль за их соблюдением; • регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и отношения между бюджета- ми данного субъекта РФ и местными бюджетами, а также обеспе- чивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоу- правления; • обеспечивают права граждан на осуществление местного самоу- правления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования; • вправе регулировать законами особенности организации местно- го самоуправления с учетом исторических и иных местных тради- ций, принимать законодательство о муниципальной службе. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения — это вопросы жизнеобеспечения населения, которые могут более эффективно решаться самим населением и под свою ответствен- ность. Тем самым осуществляется децентрализация государственного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жизненных проблем. Определяя сферу вопросов местного значения, закон учитывает материально-финансовые возможности местного са- моуправления и целесообразность решения основных вопросов жиз- необеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е. в общих интере- сах населения. Поэтому широта полномочий местного самоуправления сочетается с необходимостью действовать в рамках федеральных и ре- гиональных законов. К вопросам местного значения также относятся вопросы: распоря- жения своей собственностью, местных финансов и бюджета, содержа- ния жилищного фонда, организации учреждений образования и здра- воохранения, охраны общественного порядка, планировки и застройки территории, жилищного и социально-культурного строительства, кон- троля за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжения, до- рожного строительства, благоустройства территории, транспорта и связи, сохранения памятников истории, физической культуры и спорта, противопожарной службы и др. Основные технологии современного государственного управления 95 Органы местного самоуправления участвуют в реализации феде- ральных и региональных программ развития местного самоуправле- ния, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ве- дению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие за- нятости населения, участие в охране окружающей среды. Одна из важнейших функций органов местного самоуправления — охрана общественного порядка, которая предполагает деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганских действий, привлечение к ад- министративной ответственности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предоставляет право районным и городским орга- нам местногосамоуправления издавать решения о соблюдении обще- ственного порядка и устанавливать административную ответствен- ность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами вышестоящих государственных органов). Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмо- трению любые вопросы, если они отнесены к вопросам местного значе- ния законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ве- дения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. В тех случаях когда в границах территории муниципального образо- вания (за исключением города) имеются другие муниципальные обра- зования, предметы ведения муниципальных образований, объекты му- ниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригород- ских муниципальных образований — уставом города. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления — это предоставление органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации принадлежа- щих им полномочий органам и должностным лицам местного само- управления. Делегирование органами государственной власти своих полномо- чий органам месного самоуправления осуществляется на основе сле- дующих принципов: • законности и целесообразности; • социально-экономической обоснованности; Теория и механизмы современного государственного управления 96 • реальности и гласности осуществления делегированных полно- мочий; • материально-финансовой обеспеченности делегируемых полно- мочий; подконтрольности осуществления делегируемых полномочий. Делегирование государственных полномочий производится в инте- ресах социально-экономического развития муниципального образова- ния и территории субъекта Российской Федерации, с учетом возмож- ности и реальности их осуществления органами местного самоуправ- ления. Делегируемые государственные полномочия не могут создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопро- сов местного значения и ухудшать социально-экономическое положе- ние муниципального образования. В процессе делегирования государ- ственных полномочий должен соблюдаться принцип гласности, инфор- мированности населения об объеме делегированных полномочий и их финансовой обеспеченности. Органы государственной власти при делегировании своих полно- мочий в полном объеме компенсируют органам местного самоуправ- ления расходы на их осуществление и представляют реальные гаран- тии материально-финансовой обеспеченности при решении вопроса о такой передаче. Органы местного самоуправления осуществлют пере- данные им государственные полномочия в той мере, в какой эти полно- мочия обеспечены материальными и финансовыми ресурсами. При не- полном обеспечении материальными и финансовыми ресурсами деле- гированных полномочий глава муниципального образования вносит представление государственным органам власти о невозможности осу- ществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои предложения о пределах и степени их выполнения. Органы государ- ственной власти принимают решение по поводу внесенных предложе- ний либо рассматривают спорные вопросы в суде. Наделение органов местного самоуправления отдельными государ- ственными полномочиями 75 осуществляется только федеральными за- конами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необхо- димых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного само- управления отдельных государственных полномочий определяются так- же соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. 75 Глава 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основные технологии современного государственного управления 97 По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия включают полномочия по: • реализации государственных социальных стандартов (например, требования к уровню организации и качеству бесплатной меди- цинской помощи, к содержанию образования и организации об- разовательного процесса и др.); • участию в государственном контроле и учете использования зем- ли и других природных ресурсов; • охране окружающей среды; • участию в государственном контроле за соблюдением градостро- ительного законодательства и проч. Перераспределение управленческих полномочий в федеративных мо- делях государственного устройства позволяет снять с федерального уров- ня груз тех общественных проблем различных территориальных сооб- ществ, которые могут быть разрешены более оперативно и качественно на уровне других автономных субъектов, наиболее к ним приближенных и имеющих достаточные для реагирования средства и нормативно закре- пленные полномочия. Таким образом, центральное правительство за счет сужения сфер пространственного реагирования, не требующих централи- зованного воздействия, может переключиться на решение более глобаль- ных для практики федеративных отношений вопросов и задач. Анализ российского и зарубежного опыта государственного строи- тельства показывает, что федеративные отношения должны основы- ваться на демократических принципах и на принятых при участии са- мих субъектов Федерации законах. Только такой подход может приве- сти к формированию правового государства, в котором каждый субъ- ект Федерации станет действовать как полноправный участник инте- грационного процесса, будучи социально, политически и экономиче- ски заинтересованным в результатах всесторонней интеграции. Совершенствование федеративного устройства России законода- тельными мерами с учетом жизненных потребностей и на основе изу- чения и учета в политико-практической деятельности потребностей субъектов Федерации — важное направление развития государства. Существовавшая в первой половине 1990-х гг. структура федератив- ных отношений не могла устраивать федеральный Центр. Претензии на суверенизацию грозили развалить страну. Вместе с тем у Центра отсут- ствовал достаточный политический ресурс для наведения в стране по- рядка — в пору противостояния с Верховным Советом РФ сам Прези- дент России остро нуждался в поддержке регионов. Так и родился шаткий тандем Конституции и договорного права, где основные параметры Теория и механизмы современного государственного управления 98 взаимоотношений центра и регионов определялись Конституцией и далее находили свое развитие не в федеральных законах, а в договорах и соглашениях. Однако, даже учитывая тот факт, что многие акты дого- ворного права принимались вразрез с Конституцией РФ, данную прак- тику на каком-то этапе можно считать положительной: во-первых, она определенным образом институализировала переговорный процесс Центра и регионов, во-вторых, позволила сохранить единство страны. Несмотря на противоречивую оценку договорной практики, необходи- мо отметить и позитивную сторону подписанных в то время двусторонних договоров и соглашений. Самым важным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регио- нам. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмо- треть региональную специфику. Правда, многое зависит от того, что пони- мать под дифференцированным подходом — неизбежные местные осо- бенности либо попытку «выторговать» себе особые права. Анализ догово- ров плоказал, что они, за редким исключением, носили общий характер, что абсолютно нивелировало необходимость в договорном процессе. Не- достатки договорного права были очевидны. Вызывал сомнения предмет регулирования данных договоров. Существовало мнение, что предметы ведения, разграничение полномочий между Центром и субъектами Рос- сийской Федерацией, о которых велась речь в договорах, уже были раз- граничены Конституцией Российской Федерации и в дополнительном раз- граничении не нуждались 76 . Однако договорное разграничение касалось либо только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не отражены в конституционных актах, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетен- ции. Таким образом, статус двусторонних договоров «понижался» до стату- са административных договоров, что, несомненно, противоречило завы- шенным претензиям договаривающихся сторон. К 1999 г., т.е. к моменту принятия Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга- нами государственной власти Российской Федерации и органами госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации» 77 , как считали 76 Шаккум Мартин. Как преодолеть кризис мнимого федерализма? // Неза- висимая газета. 1996. 3 декабря; Тишков В.А. Как преодолеть интеллектуальные провокации? // Независимая газета. 1997. 18 января. 77 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «О принципах и поряд- ке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государ- ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». |