Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Теория и механизмы современного государственного управления 154 частная компания принимает на себя определенные риски и соглаша- ется на систему штрафных санкций, до комплексных, технически слож- ных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуата- цию объектов и управление ими» 160 В ЕС еще в 2003–2004 гг. были опубликованы документы, которые за- трагивают вопросы ГЧП 161 . В Зеленой книге «Государственно-частное партнерство и законодательство Сообщества по государственным кон- трактам и концессиям» говорится, что «термин «государственно- частное партнерство» не определен на уровне Сообщества. В общем плане под ним понимаются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирова- ния, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфра- структуры или оказания услуг» 162 Ряд определений ГЧП носит более конкретный и практический ха- рактер. Так, эксперты одной из крупнейших консалтинговых компаний мира Deloitte отмечают, что ГЧП представляет собой «контрактное со- глашение между правительственным агентством и частной компанией, позволяющее последней увеличить ее участие в предоставлении обще- ственных услуг» 163 Таким образом, можно сформулировать отличия ГЧП от других форм взаимодействия государства и бизнеса: • предметом ГЧП выступает государственная и муниципальная соб- ственность, а также услуги, оказываемые государством, муници- пальными органами власти и бюджетными организациями; • партнерство оформляется специальным договором (соглашени- ем, контрактом) между государством и участниками со стороны частного сектора; • стороны должны объединить финансовые ресурсы для достижения своих интересов и общих целей проекта (в отдельных случаях про- ект может финансироваться исключительно частным сектором); • разделение рисков между всеми участниками проекта; • проект действует в течение фиксированного, закрепленного дого- вором срока. 160 Report to Congress on Public-Private Partnerships. Wash., 2004. P. 10. 161 См., например: Green Paper on Services of General Interest. Brussels, COM(2003) 270, 21.05.2003; Europe-an Parliament Resolution on the Green Paper on Services of General Interest, Brussels, 14.01.2004 (T5-0018/2004). 162 Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brus-sels, 30.04.2004. P. 3. 163 Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. N.Y., 2006. P. 5. Основные технологии современного государственного управления 155 По завершении проекта ГЧП объект либо передается государству, либо партнерство может быть продолжено на основе нового договора. Существуют различные подходы к классификации форм ГЧП. В каче- стве критериев обычно используются правоотношения собственности (владение, пользование, распоряжение), степень зависимости от госу- дарства, в первую очередь в вопросах финансирования и разделения рисков, и другие параметры. Наиболее обоснованной и широко используемой в мировой прак- тике стала классификация проектов ГЧП, разработанная Всемирным банком, согласно которой выделяются четыре категории ГЧП 164 : • контракты на управление и арендные договоры (management and lease contracts); • концессии (concession); • проекты, предполагающие новое строительство «под ключ» (green-field projects); • частичная приватизация активов (divestiture). При заключении контрактов на управление и арендных договоров частная компания получает госсобственность в управление или в арен- ду на фиксированный срок. При этом инвестиции осуществляет госу- дарство. В контракте управления риски несет государство, в арендном договоре операционный риск ложится на частную компанию. В случае концессии правительство предоставляет частной компании (концессионеру) правомочия владения и пользования существующим объектом за плату и, как правило, с условием возврата. В то время как государственной стороне принадлежит право собственности на объ- ект, частный сектор сохраняет за собой права на все усовершенствова- ния, проведенные в концессионный период. Частная компания несет операционные и инвестиционные риски. Выделяются следующие наиболее популярные виды концессий: • восстановление (реконструкция, модернизация) — эксплуатация- передача (rehabilitation — operate — transfer); • восстановление — аренда — передача (rehabilitation — lease — transfer); • строительство — эксплуатация — передача (build — operate — transfer). Строительство с нулевого цикла «под ключ» предполагает, что част- ная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощ- ности в течение срока, указанного в контракте. 164 Types of private participation. [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_methodology.aspx. Теория и механизмы современного государственного управления 156 Выделяются следующие типы таких контрактов: строительство — аренда — владение (build — lease — own); • строительство — владение — передача (build — own — transfer); • строительство — владение — эксплуатация — передача (build — own — operate — transfer); • проектирование — строительство — владение — эксплуатация (design -build — own — operate). Частичная приватизация предполагает, что компания приобретает пакет акций объекта, находящегося в государственной собственности (или наоборот). В этом случае правительство передает ей (или приоб- ретает у нее) некоторые правомочия прав собственности на объект. При этом государство устанавливает определенные требования того, как объект будет усовершенствоваться, а граждане — обслуживаться. В зарубежной практике часто встречаются смешанные формы, соче- тающие в себе отдельные элементы указанных выше типов контрактов. Многочисленными зарубежными исследовательскими центрами приводятся различные оценки масштабов ГЧП в целом по миру. Наиболее системно информация по таким проектам представлена Всемирным банком, правда, в его базу данных включены проекты, реализуемые только в развивающихся странах. По оценкам Всемирного банка, в 1990-2009 гг. там выполнялось более 4.5 тыс. проектов ГЧП с объемом привлеченных инвестиций 1,5 трлн. долл 165 В отраслевой структуре ГЧП выделяются: • капиталоемкие энергетические проекты (электростанции, маги- стральные линии электропередач и газопроводы); • транспорт (автомобильные и железные дороги, аэропорты, мор- ские порты); • проекты в сфере ЖКХ (водоснабжение и канализация), которые составляют 16% общего числа ГЧП. Наиболее активно ГЧП практикуются в Азиатско-Тихоокеанском регионе. На него приходится более трети всех проектов подобного рода и почти половина всех инвестиций. В этом регионе лидирует Китай (более 10% всех мировых инвестиций в проекты ГЧП). Почти в два раза ему уступает Индия. В Латинской Америке наиболее активно ГЧП используются в Бразилии. Особое место в разработке теоретических основ и практике исполь- зования ГЧП занимают США, которые находятся на первом месте в груп- пе развитых стран по размаху ГЧП. Многие автомагистрали в этой стране 165 World Bank. PPI Database. 2011. [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://ppi.worldbank.org/ Основные технологии современного государственного управления 157 были построены и эксплуатируются частными компаниями, продолжая оставаться в общественной собственности. Так, в 1985-2004 гг. в дорож- ном хозяйстве США было реализовано 62 проекта ГЧП с общим объемом инвестиций в размере 42 млрд. долл. 166 Активным и последовательным сторонником передачи частным компаниям объектов государственной и муниципальной собственности и прав на предоставление общественных услуг выступает Европейский союз, а в нем — Великобритания, Испания, Италия, Франция, Ирландия. По оценкам, в странах ЕС за период 2001–2007 гг. было подписано около 700 контрактов о ГЧП на сумму 67.6 млрд. евро 167 Становление ГЧП в России началось несколько лет назад с появлением новых институтов: особых экономических зон (2005 г.), Инвестиционного фонда РФ (2006 г.), Внешэкономбанка (2007 г.), Российской венчурной компании (2006 г.). В те же годы на федеральном уровне был принят ряд законов, имеющих отношение к отдельным формам или аспектам ГЧП 168 . В регионах также начало формироваться собственное законодательно-правовое поле в области ГЧП: в 2009 году закон об участии в ГЧП был только в шести субъектах Российской Феде- рации, а в середине 2011 года уже 28 субъектов Российской Федерации приняли подобный закон 169 Таким образом, использование механизмов государственно-частного партнерства в настоящее время получает широкое распространение в России. Наиболее широкое применение нашли такие формы ГЧП как сме- шанные государственно-частные предприятия, аренда государственного и муниципального имущества. Это те области ГЧП, в которых существует нормативно-правовая база и создана система управления. В исследовании «Барьеры развития механизма ГЧП в России», вы- полненном фондом «Экспертный институт», в числе главных барьеров на пути развития государственно-частного партнерства в России назва- ны несовершенство законодательной базы, отсутствие равноправия сторон и низкий уровень квалификации чиновников 170 166 User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transporta- tion Infrastructure Projects in the United States. Wash., 2007. P. 60. 167 См.: Hall D. PPPs in the EU: a Critical Appraisal. L., 2008. P. 5. 168 Например, от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». 169 Развитие частно-государственного партнерства в Российской Федера- ции. [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://www.economy.gov.ru/minec/ activity/sections/investmentPolicy/privgovpartnerdev/ 170 Партнер в России больше, чем партнер // Коммерсантъ. 01.12.2010. Теория и механизмы современного государственного управления 158 Ключевые понятия Аренда — имущественный наем на условиях договора, по которо- му арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за арендную плату во временное владение и пользование или во времен- ное пользование. Государственная (муниципальная) гарантия — обязательство уполномоченного органа государственного (муниципального) управ- ления по возврату на условиях, предусмотренных договором, денеж- ных средств инвестору в случае срыва реализации проекта не по его вине. Государственно-частное партнерство — юридически оформлен- ная (как правило, на фиксированный срок), предполагающая соинвести- рование и разделение рисков система отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами — с другой, предметом которой выступают объ- екты государственной и/или муниципальной собственности, а также услуги, исполняемые и оказываемые государственными и муниципаль- ными органами, организациями, учреждениями и предприятиями. Инвестиции — вложение капитала в форме денежных средств, целе- вых банковских вкладов, ценных бумаг, технологий, машин, оборудова- ния, другого имущества, а также имущественных и неимущественных прав, имеющих денежную оценку, в объекты предпринимательской или иной деятельности для достижения стратегических целей инвестора. Инвестиционная политика государства — система мер государ- ственного регулирования экономики, направленная на формирование благоприятного инвестиционного климата и повышение эффективно- сти использования бюджетных инвестиционных ресурсов. Инвестиционный проект — комплексный план мероприятий, на- правленных на создание нового и модернизацию действующего произ- водства товаров и/или услуг и обеспечивающих достижение целей участников проекта. Концессионное соглашение/договор — соглашение или договор, заключенный между правительством (муниципалитетом) и ведущей проект компанией или спонсором с целью строительства, развития, эксплуатации определенного объекта. Концессия — система отношений между государством или муници- пальным образованием (концедентом), с одной стороны, и юридиче- ским или физическим лицом (концессионером) — с другой, возникаю- щая в результате предоставления концедентом концессионеру прав по Основные технологии современного государственного управления 159 владению, пользованию, а при определенных условиях и распоряже- нию государственной собственностью по договору, за плату и на воз- вратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые являются исключительным правом государства или муници- пального образования. Особая экономическая зона — определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует осо- бый режим ведения предпринимательской деятельности. Партнерские отношения государственных и предприниматель- ских структур — совместное участие государственных и частных структур в удовлетворении общественных потребностей на долгосроч- ной, правовой и взаимовыгодной основе путем объединения матери- альных и нематериальных ресурсов при разделении полномочий, от- ветственности и исков между сторонами. Приватизация — форма преобразования собственности, пред- ставляющая собой процесс передачи государственной (муниципаль- ной) собственности в частные руки. Риск — событие, которое способно оказать влияние на изменение затрат, финансирования, сроки и качество пректа. Система партнерских отношений — совокупность субъектов, объектов и средств партнерских отношений, взаимодействующих как единое целое в процессе достижения желаемых результатов и испол- нения принятых обязательств. Эффект — результат, достигаемый за счет осуществления инвести- ций, который может выражаться в дополнительном объеме доходов, денежного потока и т.д. Эффективность инвестиционного проекта бюджетная — систе- ма показателей, характеризующая целесообразность реализации про- екта для бюджетов различных уровней (определяется в случае исполь- зования бюджетных средств для финансирования инвестиционного проекта). Эффективность инвестиционного проекта коммерческая — си- стема показателей, характеризующая целесообразность реализации проекта для предприятия-инициатора и/или внешнего частного инве- стора. Эффективность инвестиционного проекта общественная — си- стема показателей, учитывающих социально-экономические послед- ствия осуществления проекта, включая внешние эффекты и обществен- ные блага, и характеризующих целесообразность его осуществления для общества в целом Теория и механизмы современного государственного управления 160 Вопросы для самоконтроля 1. Дайте определение понятию «государственно-частное партнер- ство». Раскройте его содержание. 2. Перечислите основные институциональные принципы ГЧП. 3. Назовите и охарактеризуйте специфические особенности ГЧП. 4. Каковы потенциальные выгоды для государства от участия в ГЧП? 5. Какие выгоды получает бизнес от ГЧП? 6. Назовите факторы предопределяющие успех ГЧП. 7. Назовите основные формы ГЧП. Чем обусловлена множествен- ность классификаций государственно-частных партнерств? 8. Какие правомочия собственника передаются арендатору при аренде? 9. Каким федеральным законом регламентируется в Российской Фе- дерации заключение концессионного соглашения? 10. Кто такой концессионер? Как это понятие определяется в Рос- сийском законодательстве? 11. Какие контракты относятся к классу «green-field projects»? 12. Охарактеризуйте систему управления ГЧП в России. 13. Перечислите проблемы, препятствующие развитию ГЧП в Рос- сийской Федерации. Нормативно-правовые акты 1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессион- ных соглашениях». 2. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об уча- стии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». 3. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 января 2011 г. №82 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно- частном партнерстве». Основная литература 1. Государственно-частное партнерство: теория и практика [Текст] / В.Г.Варнавский, А.В.Клименко, В.А.Королев и др.; Гос. ун-т — Высшая школа эко- номики. — М.: Изд. Дом Гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010. — 287 с. 2. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопро- сы теории и практики. Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. — C. 41–50. Основные технологии современного государственного управления 161 3. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, про- екты, риски. М.: Наука, 2005. 4. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. Фонд «Институт экономики города». М., 2006. 5. Зворыкина Ю.В. Государственные и муниципальные концессии в России.- М.: Современная экономика и право, 2002. 6. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфе- ре государственно-частного партнерства. Европейская Экономическая Комис- сия ООН. ООН, Нью-Йорк и Женева, 2008 7. Шохин А.Н. Принципы диалога государства и бизнеса. Стенограмма выступле- ния в сб. «Модернизация экономики и государство». М., Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2007. Дополнительная литература 1. Банк развития. Выпуск №1, 2008. Внешэкономбанк. 2. Государственно-частное партнерство в образовании: Сборник статей. М.: Книжный дом «Университет», 2009. — 242 с. 3. Государственно-частное партнерство. Журнал «Закон», 08.02.2007. [Элек- тронный ресурс]. Режим доступа: http://www.zakon.ru/. Статьи: 4. Туктаров Ю.Е. Гарантии муниципальных образований и субъектов Рос- сийской Федерации. 5. Клячин А.Б. Структурирование сделок прямого частного инвестирования в России. 6. Гомцян С.В. Сохранение стабильности и устойчивости банковской систе- мы России. 7. Мазурок В.В. Некоторые аспекты участия публичных образований в кон- цессионных соглашениях. 8. Лисица В.Н. Категория «инвестор» в международном и национальном праве. 9. Бобин П.Н. Проблемы гражданско-правового регулирования недрополь- зования. 10. Зинченко С.А., Ломидзе О.Г., Галлов В.В. Концессионное соглашение — правовая форма взаимодействия бизнеса и государства. 11. Государственно-частное партнерство в инновационных системах. Под ред. С.Н. Сильвестрова. РАН, Институт экономики, М., 2008. 12. Институализация процесса социально-экономического развития регио- нов Российской Федерации. Доклад Министерства регионального развития. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.minregion.ru. 13. Евлаев А. Социально-политическая ответственность бизнеса в механиз- ме государственно-частного партнерства. Власть. 2010. № 7. — С. 93–97. 14. Кабашкин В.А. Партнерство в государстве — залог успеха. Научное изда- ние. «Новости» — М., 2007. 15. Королев В.А. Повышение квалификации государственных служащих: по- тенциал развития государственно-частного партнерства. Вопросы государ- ственного и муниципального управления». 2008. №2. |