Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Теория и механизмы современного государственного управления 162 16. Мартусевич Р.А. Мировой опыт государственно-частных партнерств в коммунальном хозяйстве: факторы успеха и неудач с позиций частного сектора. Ст.в сб. «Модернизация экономики и государство».М., Изд. Дом ГУ-ВШЭ. 2007. 3.7. Э лектронное правительство В последние годы правительства во всем мире начали интенсивно использовать информационно-коммуникационные технологии с це- лью повышения эффективности и качества своих услуг. Эти инициативы и программы получили название «Электронное правительство» (е-Government). Под термином «e-government» — электронное госу- дарство или электронное правительство — принято понимать систему государственного управления, основанную на автоматизации всей со- вокупности управленческих процессов в масштабах страны с использо- ванием современных информационных технологий и призванную су- щественно повысить эффективность государственного управления и снизить издержки социальных коммуникаций для каждого члена обще- ства 171 . Электронное правительство можно определить и как «форму организации деятельности органов госудаственной власти, обеспечи- вающую за счет широкого применения информационно-коммуника- ционных технологий качественно новый уровень взаимодействия и ис- полнения их функциональных обязанностей, оперативности и удобства получения организациями, гражданами и иными физическими лицами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов» 172 Основная цель создания электронного правительства — предостав- ление информации и оказание определенного набора государствен- ных услуг гражданам, предпринимателям и государственным чиновни- кам, при этом личное взаимодействие между государством и потреби- телями минимизировано. Следует подчеркнуть, что электронное пра- вительство не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет новый способ взаимодействия чи- новников с гражданами в целях повышения эффективности предостав- ления государственных услуг. Создание электронного правительства 171 Андрианов В.Д. Электронное правительство и качество госуправления. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://bujet.ru/article/142372.php. 172 Бачило И.Л. «Электронное правительств и инновации в области государ- ственных функций и государственных услуг. / Информационные ресырсы Рос- сии. 2010. № 1. — С. 14. Основные технологии современного государственного управления 163 предполагает построение системы общественного управления, реали- зующей решение масштабных задач, связанных с управлением доку- ментами и процессами их обработки. Мировой опыт показывает, что внедрение технологий «электронно- го правительства» предоставляет гражданам и бизнесу доступ к высо- кокачественным услугам госорганов и одновременно уменьшает стои- мость этих услуг. Международный опыт внедрения электронного правительства: • США: 1999 г. — в США подписаны два меморандума — об электрон- ном правительстве (Electronic Government) и об использова- нии информационных технологий на пользу обществу (Use of Informational Technology to Improve Our Society) 173 . Это был старт широкомасштабного проекта внедрения технологий электрон- ного правительства в деятельность американских госструктур. 2002 г. — принятие закона США «Об электронном правитель- стве», организации специального Управления по электрон- ному правительству (Office of Electronic Government) в рамках Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget) и формировании Фонда электронного правительства с ежегодным бюджетом от 45 до 150 млн. долл. 174 Однако фактиче- ски Конгресс США ежегодно утверждал в среднем всего от 4 до 5 млн. долл. Отмечается также отставание институционального ре- формирования и реорганизации правой базы от задач электрон- ного правительства в США. Однако, несмотря на возникающие трудности и проблемы, в США сложилась система управления про- цессом развития электронного правительства и пошагового вне- дрения электронных государственных услуг как неразрывной ча- сти и ядра административной реформы 175 • Европейский союз: 2000 г. — Советом Европы одобрена программа «Электронная Европа-2002», рассчитанная на период 2000–2002 гг. Разработ- 173 Кристальный Б.В. Электронное правительство. Опыт США / Б.В. Кристаль- ный, Ю.В. Травкин; под ред. В.И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2003. — С. 23–27. 174 Кристальный Б.В. Электронное правительство. Опыт США / Б.В. Кристаль- ный, Ю.В. Травкин; под ред. В.И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2003. — С. 33–39. 175 Фонтейн Дж. Е. Институциональное развитие в виртуальном государстве: недостающее звено в технологическом внедрении E-Government // Электрон- ное государство и демократия в начале XXI века. Политическая наука: Сб. науч. тр. № 4. М.: ИНИОН, 2007. С. 73–77. Теория и механизмы современного государственного управления 164 чики программы выделили 11 направлений деятельности, в ко- торых страны-члены ЕС должны были сконцентрировать свои усилия, в том числе задачи по созданию предпосылок для раз- вития базовых составляющих информационного общества, по- лучивших в дальнейшем названия «Электронное правитель- ство», «Электронное здравоохранение», «Электронное образо- вание», «Электронный бизнес». 2002 г. — принята программа «Электронная Европа 2005», в ко- торой были определены более практические цели и источники финансирования. Реализация программы «Электронная Европа 2005» должна привести к появлению в Европе, в том числе, со- временных государственных служб, допускающих взаимодей- ствие с гражданами в режиме реального времени, и электрон- ного правительства. К концу 2005 года на уровне Европейско- го Союза предоставлялось 20 базовых государственных услуг (12 услуг для граждан и 8 услуг для бизнеса), реализация кото- рых отслеживалась в качестве одного из индикаторов прогрес- са отдельных стран в сфере создания «электронного правитель- ства». 2006 г. — рамках Еврокомиссии сформирован новый План дей- ствий по электронному правительству 176 Задача создания комплексной системы индикаторов измерения степе- ни развития информационно-коммуникационных технологий в различ- ных странах мира и методологии ее практического применения начала формулироваться в конце 1990-х гг. К этому времени уже имелся суще- ственный практический опыт и методический потенциал измерения от- дельных факторов, влияющих на развитие информационного общества — охвата населения и бизнеса средствами связи (стационарной и мобильной телефонией), количества телевизоров, радиоприемников и компьютеров на душу населения, динамики роста интернет-аудитории и др. 177 Рассмотрим два подхода, иллюстрирующие международный опыт: • индекс готовности стран мира к использованию электронного правительства, формируемый ООН; • система индикаторов для измерения уровня развития электрон- ного правительства в странах Европейского Союза. 176 Андрианов В.Д. Электронное правительство и качество госуправления. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://bujet.ru/article/142372.php. 177 Чугунов А.В. Системы индикаторов и мониторинг развития информаци- онного общества и экономики знаний // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2006. № 7. С. 13–30. Основные технологии современного государственного управления 165 Индекс ООН готовности стран к электронному правительству «Оцен- ка уровня готовности стран мира к использованию электронного пра- вительства» осуществляется в рамках деятельности Департамента эко- номического и социального развития ООН, ежегодно публикующего отчеты, представляющие потенциал и возможности развития этих со- циальных технологий в 191 стране мира. Использованные в UN Global E-Government Readiness Report индексы оценивают страны по готовно- сти электронного правительства (Е-Government Radiness) и электрон- ному участию (Е-Participation). Выделены два аспекта, влияющие на раз- витие электронного правительства: • потенциал, или способность (Capacity), государственного сектора к развертыванию инфраструктуры ИКТ, позволяющей улучшить качество услуг населению и бизнесу, т.е. готовность страны к соз- данию электронного правительства; • готовность (Wllingness), которая означает наличие действий со стороны правительства, направленных на обеспечение инфор- мацией и знаниями для повышения вооруженности (или степени удовлетворенности) населения. Индекс готовности электронного правительства (E-Government Readiness Index) отражает характеристики доступа к электронному пра- вительству, главным образом технологическую инфраструктуру и обра- зовательный уровень, чтобы представить, как страна использует воз- можности ИКТ для национального, экономического, социального и культурного развития. Этот индекс позволяет сравнивать состояние и анализировать тенденции, существующие в пределах стран и регионов, а также между ними. Подчеркивается, что E-Government Readiness Index особенно интересен для глав правительств, политиков, специалистов, а также для представителей гражданского общества и частного сектора, поскольку позволяет проводить глубокий анализ состояния и позиций страны в мировом сообществе в области использования гражданами электронного правительства 178 . Индекс готовности к электронному правительству состоит из трех исходных индексов (подиндексов): • развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index), • телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index), • человеческого капитала (Human Capital Index). 178 Дрожжинов В.И. Электронные правительства и электронная демократия / В.И. Дрожжинов, А.А. Штрик // IKS-online. 2006. № 8 [Электронный ресурс]. — Ре- жим доступа: http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2006/articles/egovReady.shtml. Теория и механизмы современного государственного управления 166 Если проанализировать показатели, которые включены в эти подын- дексы, то видно, что собственно к электронному правительству имеет отношение лишь один — Web Measure Index — в рамках которого ана- лизируется степень развития правительственных веб-сайтов. Причем в связи с невозможностью осуществления оценки всех правительствен- ных сайтов (сайтов министерств и агентств) во всех государствах, уча- ствующих в индексе, было решено ограничиться шестью ресурсами: сайт правительства и сайты пяти министерств или агентств — здраво- охранения, образования, социального обеспечения, труда и занятости, финансов. Два других подындекса образуются на основе официальной государственной статистики в сфере телекоммуникаций (по данным Международного союза электросвязи) и образования (UNDP и UNESCO). Индекс впервые был опубликован в 2003 году 179 (по материалам 2002 года), затем были сформированы индексы 2004 180 и 2005 181 годов, потом наступила пауза (судя по всему, в 2006–2007 гг. информация для индекса не обрабатывалась, вероятно, в связи с подготовкой и прове- дением Всемирного саммита по информационному обществу). В 2008 году был опубликован очередной индекс (E-Government Readiness Report 2008) 182 , данные которого относятся к 2007 году. Лидерами в рейтинге по данному индексу традиционно являются США (первое место в индексах 2004 и 2005 гг., в индексе 2008 года пере- местились на четвертое место), Дания (устойчивое второе место за три последних года), Швеция (первое место в 2008 году, третье — в 2005 г., четвертое — в 2004 г.). Россия имела традиционно низкие значения ин- 179 UN Global E-Government Survey 2003 [Электронный ресурс]. — Режим досту- па: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan016066.pdf. 180 UN Global E-Government Readiness Report 2004. Towards Access for Oppor- tunity / Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administra- tion and Development Management. New York, 2004 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/ unpan019207.pdf. 181 UN Global E-Government Readiness Report 2005. From E-Government to E- Inclusion / Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Adminis- tration and Development Management. New York, 2005 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/ unpan021888.pdf. 182 United Nations e-Government Survey 2008. From e-Government to Con- nected Governance / Department of Economic and Social Affairs. Division for Pub- lic Administration and Development Management. New York, 2008 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/docu- ments/un/unpan028607.pdf. Основные технологии современного государственного управления 167 декса готовности электронного правительства. Однако до 2005 г. на- блюдался постепенный рост места России в этом рейтинге: с 58 места в индексе 2003 года до 52 в 2004 г. и 50 места в 2005 г. Однако рейтиг 2008 года показал, что Россия заняла всего 60-е место по уровню готовности к развитию электронного правительства. 183 В 2010 году оценка стран проводилась не по индексу готовности элек- тронного правительства (E-Government Readiness Index), а уже по индек- су развития электронного правительства (E-government development index). Индекс развития электронного правительства можно рассмати- вать в качестве «приемника» индекса готовности электронного прави- тельства, т.к. он включает два традиционных компонента: • телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication In- frastructure component), • человеческого капитала (Human Capital component). Третьим компонентом, который используется для расчета индекса развития электронного правительства, является компонент предостав- ления услуг в режиме он-лайн (Online service component). Это связано с тем, что в современных условиях, по мнению экспертов ООН, необхо- димо оценивать уже не готовность или способность стран к реализации электронного правительства, а уровень успешности стран на пути про- движения и реализации возможностей в этом направлении. Согласно опубликованным данным 184 , в рейтинге развития элек- тронного правительства Россия занимает 59 место. Первые пять мест принадлежат Республике Корея, США, Канаде, Великобритании и Ни- дерландам. Разработке системы индикаторов для измерения уровня развития электронного правительства в странах Европейского Союза тоже уде- ляется большое внимание. Предпосылкой к разработке методики оцен- ки уровня развития электронного правительства стала серия проектов в рамках программы «Электронная Европа» (2002, 2005), основной це- лью которых было обеспечение гарантированного электронного до- 183 Чугунов А.В. Индекс ООН готовности стран к электронному правитель- ству: соотнесение с правительственными данными [Текст] / А.В. Чугунов // Ин- формационные ресурсы России. — М. : Российское энергетическое агентство Минэнерго РФ- 2009. — Вып. 1. — С. 22-24. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.aselibrary.ru/digital_resources/journal/irr/2009/number_1/ number_1_4/number_1_4916. 184 United Nations e-Government Survey 2010. Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis. New York, 2010 [Электронный ресурс]. — Ре- жим доступа: http://www2.unpan.org/egovkb/documents/2010/E_Gov_2010_ Complete.pdf. Теория и механизмы современного государственного управления 168 ступа к базовым государственным услугам в странах-участниках этих проектов. Методика Европейской Комиссии применяется для построе- ния модели, по которой проводится мониторинг развития Е-услуг в го- сударствах ЕС и обозначения принципов регулирования, необходимых для успешной реализации электронных правительственных услуг. Важ- но отметить, что для расчетов показателей модели используются преи- мущественно официальные источники информации. Список индикато- ров, определенных Еврокомиссией, был одобрен в ноябре 2000 г. Этот список включал только три индикатора, имеющих отношение к элек- тронному правительству: • доля базовых услуг, доступных в онлайновом режиме; • использование населением правительственных онлайновых услуг для получения информации или заполнения электронных форм; • доля государственных закупок, которая может быть выполнена в онлайновом режиме. С 2001 года Еврокомиссия возлагает обязанность по измерению и анализу развития Е- услуг на консалтинговую компанию Capgemini. Си- стема показателей не является фиксированной (перечень обновляется и дополняется). Отчеты, подготовленные консалтинговой компанией Capgemini по заказу Генерального директората ЕС по информационно- му обществу и СМИ, включают в себя сравнительный обзор развития базовых электронных услуг в странах Евросоюза (см. информацию на сентябрь 2007 г. 185 , ноябрь 2009 186 , декабрь 2010 187 ). Очень важным является вопрос оценки положительной динамики в реализации системы электронного правительства (ее зрелости). Наибо- лее прагматичной и общепринятой системой оценки зрелости элек- тронного правительства является качественная оценка уровня предо- ставления государственных услуг в электронном виде. Для оценки ка- чества принято разбивать степень развитости электронных государ- 185 The User Challange Benchmarking. The Supply of Online Public Services: 7th Measurement. September 2007 / Directorate General for Information Society and Media.– [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ec.europa.eu/informa- tion_society/eeurope/i2010/docs/benchmarking/egov_benchmark_2007.pdf. 186 Smarter, Faster, Better eGovernment: 8th Benchmark Measurement. Novem- ber 2009 / Directorate General for Information Society and Media.– [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.epractice.eu/files/Smarter,%20Faster,%20 Better%20eGovernment%20-%208th%20Benchmark%20Measurement.pdf. 187 Digitizing Public Services in Europe: Putting ambition into action: 9th Bench- mark Measurement. December 2010 / Directorate General for Information Society and Media.– [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ec.europa.eu/infor- mation_society/newsroom/cf/itemlongdetail.cfm?item_id=6537. |