Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
185 были выявлены на основании анализа, используемого для расчета Ин- декса. Включен также подробный статистический раздел с таблицами рейтингов по различным индикаторам. В отчете содержится подроб- ный обзор сильных и слабых сторон конкурентоспособности стран, что делает возможным определение приоритетных областей для формули- рования политики экономического развития и ключевых реформ. Тра- диционно, в доклад также включены тематические разделы, посвящен- ные более детальному исследованию ряда стран и регионов 216 Индекс восприятия коррупции СPI (Corruption Perceptions Index — CPI) — композитный индекс, разработанный международной неправи- тельственной организацией Transparency International, которая ежегод- но c 1995 г. осуществляет расчет CPI по методологии, основанной на ре- зультатах своих обследований 217 . Основная цель индекса — предста- вить текущее состояние уровня коррупции в стране. Индекс восприятия коррупции базируется на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организация- ми среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы населения страны (как ее граждан, так и иностранцев) 218 Transparency International фокусирует внимание на коррупции в го- сударственном секторе и определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды. Исследования, ис- пользуемые при составлении CPI, в основном содержат вопросы, свя- занные со злоупотреблением властью, имеющим отношение к извлече- нию личной выгоды, направленное, например, на подкуп государствен- ных должностных лиц при осуществлении государственных закупок. В связи с тем, что индекс отражает именно восприятие коррупции, он существенно зависит от выборки респондентов. Индекс представля- ет шкалу от 0 до 10 баллов: более высокий балл соответствует более низкому уровню восприятия коррупции. Индекс основан на результа- тах исследований, которые дают представление лишь о состоянии кор- рупции на определенном временном промежутке и отражают как мне- ния, так и опыт конкретных респондентов. 216 The World Economic Forum . [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.weforum.org/ 217 Чугунов А.В. Оценка эффективности государственного управления и раз- вития электронного правительства: международные индексы и индикаторы. — СПб., 2009. — 12 с. (Серия «Электронное правительство и государственное управление»; препринт № 09.001 / НП ПРИОР Северо-Запад; Ресурсный центр электронного правительства и государственного управления). 218 What is the CPI? [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.trans- parency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/in_detail. Теория и механизмы современного государственного управления 186 Недостатки оценки уровня коррупции с использованием Индекса восприятия коррупции состоят в том, что расчет этого индекса: • производится лишь для части независимых государств, существую- щих в мире, и количество оцениваемых стран постоянно меняется; • опирается на субъективные экспертные оценки, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom) — раз- работан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с газетой Wall Street Journal в 1995 г. Информационной базой индекса экономиче- ской свободы являются данные правительственных и неправитель- ственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. Ранжирование стран по уровню экономической свободы проводит- ся в соответствии с экспертно оцененной степенью государственного принуждения и ограничениями на ведение бизнеса. Чем больше экономической свободы, тем лучше государство. Индекс экономической свободы рассчитывается по среднему ариф- метическому десяти контрольных показателей 219 : • свобода бизнеса; • свобода торговли; • фискальная свобода; • участие правительства; • монетарная свобода; • свобода инвестиций; • финансовая свобода; • права собственности; • свобода от коррупции; • свобода труда. По каждому показателю странам выставляется оценка в баллах — от 0 до 100. Чем больше баллов, тем более высоко оценивается уровень экономической свободы в стране по данному критерию. При итоговом расчете Индекса показатели суммируются. Таким образом, в «абсолют- но свободной» экономике в итоге должно получиться 100 баллов, а там, где свободы нет в принципе, соответственно, 0. Все страны мира, пред- ставленные в итоговом отчете, разделены на пять условных групп в со- ответствии со своим рейтингом: 219 Барциц, И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. №1 (80) [Элек- тронный ресурс]. Режим доступа: http://pvlast.ru/archive/index.433.php. Основные технологии современного государственного управления 187 • страны со свободной экономикой (набравшие более 80 баллов из 100 возможных); • страны с преимущественно свободной экономикой (набравшие от 70 до 80 баллов); • страны с умеренно свободной экономикой (набравшие от 60 до 70 баллов); • страны с преимущественно несвободной экономикой (набравшие от 50 до 60 баллов); • страны с несвободной экономикой (набравшие менее 50 баллов). Концепция экономической свободы базируется на идеях шотланд- ского экономиста Адама Смита (Adam Smith), выдвинутых им в работе «Богатство народов» (The Wealth of Nations, 1776). Составители Индекса считают, что между свободой экономики и успешностью ее развития есть взаимосвязь, которую можно наблюдать благодаря данному Ин- дексу 220 Анализ экономической свободы проводится ежегодно, начиная с 1995 года. Исследование условий ведения бизнеса(BEEPS — The Business Envi- ronment and Enterprise Performance Survey) 221 является совместной ини- циативой Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и Все- мирного банка, охватывает широкий круг вопросов, касающихся дело- вого климата в России, других странах Центральной и Восточной Евро- пы, странах бывшего СССР и Турции. Первый опрос BEEPS, ставивший своей целью оценку бизнес-среды и условий для развития частных предприятий, был проведен в 1999–2000 годах. Он охватил около 4000 фирм из 26 стран Восточной Европы и Центральной Азии, включая Тур- цию 222 . Обследование проводится каждые 3 года. Обследование BEEPS строятся на сборе субъективных данных о не- которых аспектах деловой среды, в которой действуют предприятия, а также количественных данных о результатах деятельности предприя- тий. Обследования проводятся путем личных опросов владельцев или руководителей компаний. 220 Индекс экономической свободы — информация об исследовании. [Элек- тронный ресурс]. Режим доступа: http://gtmarket.ru/ratings/index-of-economic- freedom/index-of-economic-freedom-info. 221 BEEPS Data Portal [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://beeps.prog- noz.com/beeps/Home.ashx. 222 Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS). [Элек- тронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ebrd.com/pages/research/econom- ics/data/beeps.shtml. Теория и механизмы современного государственного управления 188 В 2008–2009 годах это обследование проводилось в четвертый раз и охватило собой почти 12 тысяч коммерческих предприятий в 29 стра- нах 223 . Предприятия должны были оценить серьезность потенциальных препятствий ведению бизнеса из списка в 16 позиций (охватывающих все основные области, которые могут сказаться на экономическом ро- сте) по пятибалльной шкале: • 0 (не является препятствием); • 1 (незначительное препятствие); • 2 (среднее препятствие); • 3 (значительное препятствие); • 4 (очень серьезное препятствие). Помимо этого, в ходе обследования собирались данные о ряде ха- рактеристик предприятий. В качестве потенциальных препятствий были указаны следующие 224 : • доступ к финансированию; • доступ к земельным ресурсам; • лицензирование и разрешения на ведение деятельности; • коррупция; • суды; • преступность, хищения и беспорядок; • таможенное и торговое регулирование; • электроэнергия; • недостаточно квалифицированная рабочая сила; • нормы трудового законодательства; • политическая нестабильность; • практика конкурентов в неформальном секторе; • налоговое администрирование; ставки налогообложения; • транспорт и телекоммуникации. Учитывая, что экономические показатели той или иной страны тес- ным образом связаны с развитием и инновациями на предприятиях, что, в свою очередь, должно отражать состояние деловой среды, к со- вместным обследованиям ЕБРР и Всемирного банка (BEEPS) существует немалый практический интерес. Эти и подобные индексы базируются на экспертных оценках и дают сравнительную характеристику различных сторон функционирования 223 Европейский банк реконструкции и развития. Доклад о переходном про- цессе за 2010 год. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ebrd.com/ russian/downloads/research/transition/tr10Re.pdf. 224 Европейский банк реконструкции и развития. Доклад о переходном про- цессе за 2010 год. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ebrd.com/ russian/downloads/research/transition/tr10Re.pdf. Основные технологии современного государственного управления 189 государственных систем. Они не предназначены для принятия управ- ленческих решений, но сигнализируют о наличии проблем в той или иной области. Наряду с международными индексами в практике многих стран ис- пользуются национальные оценки. В США, например, оценка качества государственного управления организована как конкурсный некоммерческий проект (GPP — government performance project), финансируемый донорскими органи- зациями . Оценке подлежат уровень финансового менеджмента и в це- лом система управления по результатам, управление персоналом, ин- формационными технологиями, капитальными расходами. По этим па- раметрам сравниваются штаты и графства. В Швеции Агентство финансового менеджмента строит рейтинги ка- чества финансового управления в органах исполнительной власти в це- лях мониторинга исполнения установленных в этой сфере стандартов. Этот рейтинг используется Министерством финансов для формирова- ния своей переговорной позиции при рассмотрении бюджетных зая- вок ведомств 225 В современной российской практике государственного управления используются оценки качества институтов исполнительной власти как на основе конечных, так и непосредственных результатов. Так, с 2005 г. стали проводиться оценки достижения запланирован- ных целей и показателей реализации политики в той или иной сфере государственного регулирования. Отчеты о достижении целей и пока- зателей, утвержденных в докладах о результатах и основных направле- ниях деятельности федеральных органов исполнительной власти (так называемых ДРОНДах), с определенной условностью могут служить ха- рактеристикой успешности политики, реализумой ведомствами. Процессные критерии впервые были использованы при реализа- ции реформы региональных финансов, а затем при проведении, начи- ная с 2005 г., экспериментов по внедрению методов бюджетного плани- рования, ориентированных на результаты. В последнем случае оценка качества финансового менеджмента проводилась на основе таких кри- териев, как точное соблюдение установленных финансовых процедур, наличие механизмов предотвращения образования задолженности, анализа эффективности и стимулирования экономии бюджетных средств, системы учета результатов контрольных мероприятий, эффек- тивной и прозрачной системы государственных закупок и пр. Все эти 225 Алескеров Ф.Т., Головщинский К.И., Клименко А.В. Оценки качества государ- ственного управления. Препринт WP8/2006/02. — М.: ГУ ВШЭ, 2006. — С. 4–5. Теория и механизмы современного государственного управления 190 критерии не имеют прямого отношения к конечному эффекту, но созда- ют необходимые условия для его обеспечения 226 С 2007 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федера- ции 227 проводится анализ эффективности деятельности органов испол- нительной власти субъектов Российской Федерации. Предметом оценки являются результаты деятельности органов испол- нительной власти субъектов Российской Федерации в следующих сферах: • экономического развития; • здравоохранения и здоровья населения; • общего образования; • начального и среднего профессионального образования; • жилищного строительства и обеспечения граждан жильем; • жилищно-коммунального хозяйства; • дорожного хозяйства; • обеспечения безопасности граждан; • организации государственного и муниципального управления. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной вла- сти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих: • социально-экономическое развитие субъекта Российской Феде- рации, в том числе удовлетворенность населения качеством пре- доставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; • конечные результаты деятельности органов исполнительной вла- сти субъекта Российской Федерации; • эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации; • ход реализации институциональных реформ в субъекте Россий- ской Федерации. Министерство регионального развития Российской Федерации 228 по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполни- тельной власти определяет методику расчета интегральных рейтингов 226 Клименко А.В. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки / Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2008. № 6. — С. 55–70. 227 Указ Президента Российской Федерации от о от28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъек- тов Российской Федерации». 228 Оценка эффективности деятельности органов исполнительной вла- сти субъектов Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation. Основные технологии современного государственного управления 191 оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленной сфере. В качестве исходных данных для проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации используется информация, содержащаяся в докладах выс- ших должностных лиц (руководителей высших исполнительных орга- нов государственной власти) субъектов Российской Федерации о до- стигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятель- ности органов исполнительной власти субъектов Российской Федера- ции за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период, с учетом данных Федеральной службы государственной статистики и иных федеральных органов исполнительной власти. При наличии расхождений значений указанных показателей, пред- ставленных федеральными органами исполнительной власти и органа- ми исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполь- зуются данные федеральных органов исполнительной власти. При расчете значений показателей используется среднегодовая чис- ленность постоянного населения в субъекте Российской Федерации 229 Ключевые понятия Государственное управление — практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохра- нения или преобразования, опирающиеся на его властную силу. Качество управления — совокупность характеристик управления, принятая для оценки полезности управления. 229 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации». Теория и механизмы современного государственного управления 192 Вопросы для самоконтроля 1. Что входит в понятие «качество» в государственном управлении? 2. Перечислите основные международные индикаторы измерения качества государственного управления. 3. Из каких индексов состоит интегральный показатель государ- ственного управления? Что каждый из них измеряет? 4. Какие компоненты включает индекс конкурентоспособности роста? 5. Какие области, представляющие важность для конкурентоспособ- ности страны исследуются расчете индекса глобальной конкуренто- способности? 6. Какая международная организация разработала Индекс восприя- тия коррупции СPI? 7. Кто разработал индекс экономической свободы? 8. Какие контрольные показатели используются при расчете индек- са экономической свободы? 9. Что является информационной базой интегрального показателя государственного управления, исследования условий ведения бизнеса, индексов: конкурентоспособности роста, восприятия коррупции, инек- са экономической свободы? 10. В чем Вы видите недостатки оценки государственного управле- ния при использованием рассмотренных индикаторов. 11. Какие организации, участвуют в оценке и распространении луч- шей практики государственного управления? 12. Приведите примеры российской практики сравнительных оце- нок качества государственного управления. Нормативно-правовые акты 1. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной вла- сти субъектов Российской Федерации». 2. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффек- тивности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 608 «Об утверждении правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поо- щрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». |