Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ 4. ЭВОЛюЦИЯ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 4.1. к лючевые Этапы развития теории ГосударственноГо управления Возникновение теории государственного управления обычно свя- зывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлени- ем посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII и до начала XIX в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти 265 В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собствен- но теории государственного управления, эпицентр которой переме- стился в США. Основоположником американской науки государствен- ного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856–1924). Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания кото- рой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system). 265 Государственное управление. Основы теории и организации: Учебник. Т. 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2002. Теория и механизмы современного государственного управления 214 Принятие этого документа положило начало законодательному оформ- лению современного института гражданской службы (civil service). За- кон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных эк- заменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. В. Вильсон считал, что отношения между ад- министрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы» 266 . Однако он отмечал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от политики. В. Вильсон разрабо- тал модель административной эффективности, предлагая использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе, и обо- сновал необходимость высокого профессионализма в государствен- ной администрации, что должно обеспечиваться подбором государ- ственных служащих на основе их профессиональной компетентности. Вильсон утверждал, что администрация способна создать сеть инстру- ментов управления, которые могут быть использованы для любых об- щественных целей. Вудро Вильсон и Фрэнк Дж. Гуднау (первый президент американской ассоциации политической науки) считали, что сущность любой прави- тельственной системы заключается в отношениях между политической властью, создающей законы, и администрацией, исполняющей эти за- коны. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость и мудрость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не долж- ны вмешиваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политическими лидерами. В то же время демократия пред- полагает контроль со стороны политиков над деятельностью админи- страторов. Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли во- просы научного управления или менеджмента, не зависимого от поли- тической идеологии. Интересно отметить, что впервые термин «public administrative management» (административно-государственное управление) был ис- пользован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой 266 Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреж- дений. М, 1905. — С. 508. Эволюция теории государственного управления 215 программе осуждалась «некомпетентность» демократического прави- тельства, не владеющего научными методами управления 267 Первым ученым, давшим систематизированный анализ государствен- ной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер (1884-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет цен- ность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполни- тельной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определен- ных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляе- мых. Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авто- ритарная власть руководителя, который принимает решения, отдает рас- поряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служа- щих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуаци- ям, для чего и разрабатывались определенные правила государственно- го администрирования. Вебер представлял профессиональных государ- ственных служащих как высококвалифицированных специалистов ду- ховного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффектив- ность государственного аппарата 268 М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чи- новника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде все- го беспристрастно — данное требование применимо даже к так назы- ваемым «политическим» управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государ- ственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего поряд- ка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела 269 Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использова- ны применительно к различным странам и условиям. Работы Вебера 267 American Public Administration: Past, Present, Future/Ed, by F.C. Mosher. The Univ. of Alabama Press, 1975. P. 12. 268 Вебер М. Политика как призвание и профессия //Избр. произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 665. 269 Там же. С. 666. Теория и механизмы современного государственного управления 216 особенно важны для развития теории организаций. Проблемы органи- зации управления (правительства) в современном ему государстве осо- бенно заботили его. Он изучал развитие единой властной государ- ственной службы в Германии, признавал ее потенциал как инструмент правительства и был озабочен ее использованием для усиления демо- кратической ответственности. В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были раз- работаны две основополагающие идеи: • изучение с научных позиций администрации является централь- ной задачей для осуществления реформ государственного управ- ления; • государственный аппарат должен быть вне политики. Большинство исследователей считают, что именно появление их ра- бот свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления 270 Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отноше- ний», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. разных странах. «Классики» утверждали, что система государственного управ- ления — это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каж- дой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Французский ученый А. Файоль — основоположник классической школы — сформулировал 5 функций и 14 принципов, ко- торые должны воплощаться в работе управленцев высшего звена. Функции управления (по А. Файолю): 1. Планирование, 2. Организация, 3. Командование, 270 Государственное управление. Основы теории и организации: Учебник. Том 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2002. Эволюция теории государственного управления 217 4. Координация, 5. Контроль. Принципы управления (по А. Файолю) 271 : 1) разделение труда (позволяет сокращать число объектов, на кото- рые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий); 2) власть (право отдавать распоряжения, но власть немыслима без ответственности); 3) единство распорядительства (служащему может давать два при- казания относительно какого-либо действия только один начальник); 4) единство руководства (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель); 5) подчинение частных интересов общим (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан); 6) дисциплина (повиновение, усердие, деятельность, манера дер- жать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно уста- новленному между предприятием и его служащими соглашению); 7) вознаграждение персонала (должно быть справедливым и по воз- можности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и слу- жащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие); 8) централизация (должна быть принята или отвергнута в зависи- мости от тенденций руководства и от обстоятельств — необходимо найти степень централизации, наиболее благоприятную для пред- приятия); 9) иерархия (руководящие должности, начиная с высших и кончая низшими, — путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей); 10) порядок (определенное место для каждого сотрудника и каждый сотрудник на своем месте); 11) справедливость (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; т.к. справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием); 271 Кузнецова И. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://fictionbook.ru/author/ inna_aleksandrovna_kuznecova/gosudarstvenniye_i_municipalnoe_upravlen/ read_online.html?page=1. Теория и механизмы современного государственного управления 218 12) постоянство состава персонала (текучесть кадров является од- новременно причиной и следствием плохого состояния дел); 13) инициатива (свобода предложения и осуществления планов); 14) единение персонала (сила предприятия в том, чтобы использо- вать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гар- монии отношений). Файоль рассматривал управление как процесс, имеющий место во всех без исключения организациях — военных, государственных, про- мышленных, коммерческих и религиозных, — вне зависимости от их характера и размера. Основной вклад классической школы в теорию государственного управления заключается в том, что она рассмотрела управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанный функций. Однако приверженцы классической школы не очень заботи- лись о социальных аспектах государственной деятельности. Они стре- мились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и законо- мерности государственной организации. Школа «человеческих отношений», или неоклассическая, как ее ино- гда называют (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в З0-е гг.ХХ в. вследствие того, что классический подход недостаточно осозна- вал роль человеческих отношений как основного элемента эффектив- ности организации. Главное внимание представители школы «челове- ческих отношений» уделяли анализу психологических факторов, вызы- вающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительно- сти труда за счет улучшения психологического климата и усиления мо- тивации. Методы школы человеческих отношений эффективны, прежде всего, в управлении персоналом, в отличие от оперативного и страте- гического управления. Однако дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организа- ций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение вы- соких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетво- ренность работой 272 Новый этап в развитии теории государственного управления начал- ся в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий (бихевио- ральный), системный и ситуационный подходы. 272 Diesel P.M., Runyan W.M. Human Behaviour in the Organization. N.Y., 1971. Эволюция теории государственного управления 219 Представители бихевиористского направления — Г.Саймон, Д.Мак- грегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон — стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной со- циальной психологии и социологии, а также объяснить реальное функ- ционирование административных служб через анализ поведения рабо- тающих в них индивидов и групп. Таким образом, школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличался стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих соб- ственных возможностей в государственных структурах на основе при- менения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов. В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в государственном управлении. Особенно популярным по- веденческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управлен- ческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эф- фективности труда как отдельного служащего, так и системы государ- ственного управления в целом 273 В этот период получают широкое распространение системный и си- туационный подходы к государственному управлению. Популярности системного подхода в немалой степени способство- вали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории си- стем к административно-государственному управлению во многом об- легчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в един- стве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике админи- стративно-государственного управления 274 . В настоящее время систем- ный подход является одним из основных в теории государственного управления. 273 Кузнецова И. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://fictionbook.ru/author/ inna_aleksandrovna_kuznecova/gosudarstvenniye_i_municipalnoe_upravlen/ read_online.html?page=1. 274 Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управ- ленческих функций: Пер. с англ. М.: Прогресс, 1981. — С. 21. Теория и механизмы современного государственного управления 220 Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководи- телям определить, какие именно элементы административно- государственной организации как системы особенно важны. Поэтому логическим продолжением теории систем в начале 70-х годов ХХ в. стал ситуационный подход, использующий возможности прямого приложе- ния науки к конкретным ситуациям и условиям. Центральной идей это- го подхода, который внес важный вклад в развитие государственного администрирования, является анализ ситуации, т.е. конкретного набо- ра обстоятельств, которые сильно влияют на данную административ- ную организацию в данное конкретное время. Последние десятилетия являются периодом интенсивного поиска оптимальных моделей государственного управления. В западных стра- нах был предложен рецепт реорганизации государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившийся в виде концепции нового государственного менед- жмента (New Public Management). Эта концепция явилась ответом на кризисные явления в государ- ственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерар- хической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования. Особенности перехода к государственному менеджменту находят вы- ражение в 275 : • приверженности к действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме; • принципе субсидиарности современной организации управле- ния, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться де- централизацией и относительной свободой всех его звеньев; • активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельно- сти, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека; • новом критерии эффективности деятельности системы государ- ственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность. Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство», ко- 275 Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А.П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. — Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. — М.: РОССПЭН, 2006. — 381 с. |