Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Основные технологии современного государственного управления 107 III 1997–1999 гг. 1997 г. — подготовлен проект первой концепции реформы государственного управления, основные положения которой были озвучены в Послании Прези- дента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти — по- рядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Рос- сийской Федерации)». В Послании впервые была политически провозглашена необходимость рефор- мирования исполнительной власти: • выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, осно- ванной на реальных потребностях общества; • строгое разделение функций и полномочий этих органов; • определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнитель- ной власти с иными ветвями государственной власти; • установление обратной связи с институтами гражданского общества; • создание благоприятных условий для общественного контроля за деятель- ностью государственного аппарата; • создание современного института государственной службы и ограничение численности государственного аппарата; • введение действенных антикоррупционных механизмов. 1998 г. — один из разделов послания Президента Российской Федерации Фе- деральному Собранию от 17 февраля 1998 г. был посвящен необходимости ад- министративной реформы (именно здесь была упомянута административная реформа «в узком смысле», а не как синоним реформы государственного управления в целом). IV 1999–2003 гг. 2000 г. — на основе поручения Президента России от 24 ноября 2000 г. были разработаны Концепция реформирования государственной службы Россий- ской Федерации и план соответствующих мероприятий. Концепция 88 была на- целена на создание профессиональной государственной службы, в которой продвижение осуществлялось бы в соответствии с заслугами и квалификаци- ей; обеспечение необходимых гарантий государственным служащим, откры- тость и ответственность перед обществом. 2002–2003 гг. — началось активное обсуждение идеи нового госу дарственного управления, включая сокращение избыточного госу дарственного регулирова- ния, развитие саморегулирования, внедрение управления и бюджетирования по результатам. Начало 2003 г. — при активном участии Минэкономразвития началась разработка концепции административной реформы, в которой преобладали позиции, связвн- ные с оптимизацией функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействия друг с другом и с гражданским обществом. Осень 2003 г.- началась работа по анализу и сокращению избыточных государ- ственных функций. Конец 2003 г. — этап реализации планов реформирования, во время которо- го произошло разделение административной реформы и реформы государ- ственной службы. 88 Утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496. Теория и механизмы современного государственного управления 108 Цели и основные результаты проведения администативных реформ в Россий- ской Федерации в области оптимизации исполнения функций органов государ- ственной власти в 2003–2010 гг. Годы Цели, приоритетные направления административной реформы Основные результаты проведения административной реформы в области оптимизации исполнения функций органов государственной власти 2003–2004 89 Приоритетные направления: • ограничение вмешательства государ- ства в экономическую деятельность субъ- ектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государствен- ного регулирования; • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов испол- нительной власти; • развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; • организационное разделение функций, касающихся регулирования экономиче- ской деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуще- ством и предоставления государственны- ми организациями услуг гражданам и юридическим лицам; • завершение процесса разграничения полномочий между федеральными орга- нами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территори- альных органов федеральных органов ис- полнительной власти. 1. Проанализировано 5634 функции, из них: • признано избыточными — 1468, • дублирующими — 263, • требующими изменения — 868. 2. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.N314 «О системе и структу- ре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и струк- тура федеральных органов исполнительной власти: • функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регули- рованию возложены на федеральные мини- стерства, • функции контроля и надзора — на феде- ральные службы, • функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным иму- ществом — на федеральные агентства. 3. Проанализирована деятельность 18983 федеральных государственных учреждений и 6478 федеральных государственных уни- тарных предприятий: • ликвидировано, реорганизовано либо при- ватизировано 5008 учреждений (36,4 про- цента) и 3353 предприятия (51,8 процента). 4. В целом завершен процесс разграничения полномочий между федеральными органа- ми исполнительной власти и органами ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации. 89 Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Основные технологии современного государственного управления 109 2006–2010 90 Цели: • повышение качества и доступности го- сударственных услуг; • ограничение вмешательства государ- ства в экономическую деятельность субъ- ектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государствен- ного регулирования; • повышение эффективности деятельно- сти органов исполнительной власти. 1. Утверждено 447 административных регла- ментов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполни- тельной власти. На региональном и муници- пальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соот- ветственно. 2. На Едином портале государственных и му- ниципальных услуг (функций) была разме- щена информация о 575 государственных услугах (функциях). 3. На базе многофункциональных центров предоставления государственных и муници- пальных услуг начали функционировать 166 многофункциональных центров в 48 субъек- тах Российской Федерации (в каждом много- функциональном центре предоставляется от 100 до 200 наиболее востребованных госу- дарственных и муниципальных услуг). 4. В федеральном законодательстве опреде- лено около 120 типовых региональных и 80 ти- повых муниципальных услуг (функций), полу- чаемых по запросу (справка, лицензия, разре- шение), и контрольно-надзорные функции. В 2011 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы» 91 , целями которой являются: • снижение административных барьеров; • повышение качества и доступности государственных и муници- пальных услуг. Для достижения поставленных целей предполагается решение за- дач по следующим направлениям: 90 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах и плана мероприятий по проведе- нию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах». 91 Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверж- дении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступ- ности государственных услуг на 2011–2013 годы и плана по реализации меро- приятий Концепции». Теория и механизмы современного государственного управления 110 • реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муници- пальных услуг; • оптимизация механизмов осуществления функций органов испол- нительной власти и органов местного самоуправления; • совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений; • развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации Концепции. Таким образом, можно сделать вывод, что суть административной реформы в Российской Федерации — в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Регламентация деятельности органов государственной власти — один из путей повышения их эффективности. Термин «регламент» укоренился в российском административном лексиконе еще со времен Петра I и стал не столько символом порядка, сколько бюрократического всевластия. Тем не менее идея регламента- ции под другим названием (реинжиниринг, оптимизация бизнес- процессов, упорядочение операций и проч.) давно проникла в совре- менный бизнес, поскольку стала одним из реальных инструментов сни- жения издержек и повышения конкурентоспособности. В европейских странах в последнее время широко стали применяться процедуры «ад- министративного упрощения» (administrative simplification), которые во многом похожи на то, что в России называют регламентацией 92 Административные регламенты исполнения государственных функ- ций и оказания государственных услуг создаются в России органами ис- полнительной власти с 2005 г. для каждой законодательно установлен- ной функции. При этом регламенты наиболее социально и экономически значимых государственных функций рассматриваются на Правитель- ственной комиссии по проведению административной реформы. Порядок разработки и утверждения, структура и содержание ад- министративных регламентов определены постановлением прави- тельства 93 . Например, в регламент предоставления государственной услуги включаются следующие разделы: 92 Барабашев А. Г., Клименко А. В.Административная реформа и реформа го- сударственной службы в России — вопросы реализации и координации: Пре- принт WP8/2010/01. — М.: Издательский дом Государственного университета — Высшей школы экономики, 2010. — С. 51–52. 93 Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 37 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функ- ций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Основные технологии современного государственного управления 111 • общие положения; • стандарт предоставления государственной услуги; • состав, последовательность и сроки выполнения административ- ных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме; • формы контроля за исполнением регламента; • досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и дей- ствий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц. Органы власти самостоятельно или с привлечением консультантов проводят описание последовательности административных процедур и их юридических оснований, обращая внимание, прежде всего на устранение избыточных действий, упрощение административных про- цессов, включая уменьшение сроков их исполнения. Степень упроще- ния административной процедуры в большинстве случаев является критерием качества административного регламента. Условием утверждения административного регламента является проведение его независимой экспертизы, в которой участвуют науч- ные, отраслевые, консалтинговые организации. Экспертиза должна определить соответствие процедуры и стандарта качества услуги, зало- женных в регламенте, потребностям тех общественных групп, на кото- рые действие этого регламента будет распространяться. Предметом независимой экспертизы является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных послед- ствий реализации положений проекта регламента для граждан и ор- ганизаций. Стандарты государственных функций и услуг нацелены на снижение всех видов издержек граждан и организаций при их взаимодействии с государственными органами, повышение открытости го сударственных органов, обеспечение доступности информации о порядке и ходе ис- полнения функции и предоставления услуги на каждой их стадии. Нали- чие стандарта создает реальные возможности общественного контро- ля за деятельностью органов исполнительной власти. Во многих сферах внедрение административных регламентов по- зволило существенно повысить наглядность и предсказуемость ра- боты органов исполнительной власти для «клиентов» — граждан, предприятий и общественных организаций, создать основу для кон- троля снизу. Теория и механизмы современного государственного управления 112 Работу по регламентации государственных и муниципальных услуг (функций) предполагается завершить в 2012 году 94 Одним из направлений оптимизации административных процессов, тесно связанных с регламентами, стало создание так называемых мно- гофункциональных центров, т.е. систем обслуживания «одного окна». Многофункциональный центр представляет собой единое место приема, регистрации и выдачи заявителю документов при предостав- лении различных государственных и муниципальных услуг. Его органи- зационной основой являются регламенты функций и услуги различных органов власти, объединенных на основе регламента взаимодействия, соглашений информационного обмена и документооборота между фе- деральными органами исполнительной власти, органами исполнитель- ной власти субъекта и муниципалитетами. Предоставление государственной или муниципальной услуги по принципу «одного окна» предполагает однократное обращение заяви- теля с запросом в многофункциональный центр. Многофункциональный центр представляет интересы: • заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими го- сударственные и муниципальные услуги, и организациями, участву- ющими в предоставлении государственных и муниципальных услуг; • органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, пре- доставляющих муниципальные услуги, при взаимодействии с заяви- телями. Предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» должно обеспечивать существенное снижение издержек зая- вителей при взаимодействии с органами государственной власти и местно- го самоуправления. Принцип «одного окна» должен реализовываться мно- гофункциональным центром путем организации взаимодействия с органа- ми, предоставляющими государственные услуги, или органами, предостав- ляющими муниципальные услуги, без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. По итогам 2013 года на территории Российской Федерации в горо- дах (городских округах) и муниципальных районах должны действо- вать не менее чем 1500 многофункциональных центров 95 94 Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверж- дении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступ- ности государственных услуг на 2011–2013 годы и плана по реализации меро- приятий Концепции». 95 Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверж- дении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступ- ности государственных услуг на 2011–2013 годы и плана по реализации меро- приятий Концепции». Основные технологии современного государственного управления 113 Ключевые понятия Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или му- ниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Государственная услуга — деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми акта- ми Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъек- тов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих го- сударственные услуги. Многофункциональный центр предоставления государствен- ных и муниципальных услуг — российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, уста- новленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Муниципальная услуга — деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запро- сам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего му- ниципальные услуги, по решению вопросов местного значения. Принцип «одного окна» — принцип организации взаимодействия граждан и организаций с органами власти, предусматривающий един- ственное обращение в орган власти и в одном месте для получения не- обходимого документа (справки или документа) либо для согласования или получения другой услуги. Подготовка запрашиваемого документа или выполнение запрашиваемой процедуры осуществляется без уча- стия потребителя такой услуги прозрачным для него способом. Реестр государственных услуг (функций) субъектов Российской Федерации — перечень услуг (функций), предоставляемых (исполняе- мых) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Стандарт государственной услуги — правовой акт, содержащий обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к предоставлению го- сударственной услуги (в части процесса, формы, содержания и резуль- тата предоставления услуги). Федеральный реестр государственных услуг (функций) — пере- чень услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти. Теория и механизмы современного государственного управления 114 Вопросы для самоконтроля 1. В чем заключается цель административных реформ? 2. Охарактеризуйте предварительные этапы институциональных преобразований в системе исполнительной власти Российской Феде- рации? 3. Какие задачи в части оптимизации исполнения функций органов государственной власти были поставлены при реализации админи- стративных реформ 2003–2004 гг. и 2006–2010 гг.? 4. Какие результаты в части оптимизации исполнения функций орга- нов государственной власти были достигнуты при реализации админи- стративных реформ 2003–2004 гг. и 2006–2010 гг.? 5. Какие проблемы и почему оказались нерешенными в результатет реализации административных реформ в период 2003–2010 гг.? 6. Дайте определение понятиям «государственная услуга»» и «стан- дарт государственной услуги». 7. Что такое административный регламент? 8. Какова структура администативного регламента предоставления государственной услуги и исполнения госудаственной функции? 9. Что является предметом независимой экспертизы проекта адми- нистративного регламента? 10. Что представляет собой многофункциональный центр и каковы его задачи? |