Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Основные технологии современного государственного управления 99 многие специалисты, период «парада суверенитетов» и войны законов завершился. Продолжалась нормальная, рутинная законодательная ра- бота по формированию и налаживанию подлинно федеративных отно- шений в Российской Федерации, по укреплению и развитию российского федерализма 78 Последнее пятилетие ХХ в. отмечено конкретными действиями по развитию федеративной государственности в России. В июне 1996г. была принята Концепция государственной национальной политики, ставшая реальной основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве. Президентом РФ был подписан Указ «Об основных положениях региональной политики в Российской Феде- рации». В этот период принимается Федеральный закон «О национально-культурной автономии», подписывается ряд двусторон- них договоров и соглашений между Федерацией и рядом ее субъектов, разрабатываются принципы бюджетного федерализма. Указом Прези- дента Российской Федерации 12 марта 1996 г. было утверждено Поло- жение о порядке работы по разграничению предметов ведения и пол- номочий между федеральными органами государственной власти и ор- ганами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федераль- ными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Этот этап характеризуется также практической реализацией Федерального закона «О принципах и порядке разграни- чения предметов ведения и полномочий между органами государ- ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Характерной чертой во взаимоотношениях федерального Центра и субъектов Российской Федерации во второй половине 1990-х гг. было то, что центральная власть стремилась найти демократические способы и формы организации системы федеративных отношений. Не случайно ряд российских политологов, оценивая итоги второго этапа строитель- ства федерализма в России, отмечал, что «первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважения прав человека, в 1990-е гг., была сформирована и в XXI в. Россия входила «обновленным, признаваемом в мире государством, у которого есть будущее» 79 Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказы- вается на особенностях управления федеративными отношениями. 78 Шахрай С.М. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 161. 79 Столяров М.В. Стратегия перспектив или размышления о российском фе- дерализме // Федерализм. 2000. № 1. Теория и механизмы современного государственного управления 100 Основы конституционного строя в области государственного устройства, сформулированные в ст. 5 Конституции, следующие: • Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, го- родов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Федерации; • республики имеют свою конституцию и законодательство, а дру- гие субъекты — устав и законодательство; • федеративное устройство основано на государственной целост- ности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государствен- ной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопре- делении народов в Российской Федерации; • во взаимоотношениях с федеральными органами государствен- ной власти все субъекты Федерации между собой равноправны. Современный федеративный характер российской государственно- сти получил законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. В гл. 3 «Федеративное устройство» закрепляются: • основные принципы федерализма, дается перечень наимено- ваний всех входящих в состав Российской Федерации субъек- тов (ст. 65); • определяется порядок регулирования их статусов и взаимоотно- шений между ними (ст. 66); • говорится о распространении суверенитета и юрисдикции Рос- сийской Федерации (ст. 67); • конкретизируются предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); • устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам исключительного и совместного ведения (ст. 76). Особенности российского федерализма 80 : Российская Федерация — самое большое и многочисленное в мире федеративное государство, представляет собой особый усложненный тип федерации; • своеобразие построения федерации проявляется в смешанной мо- дели федеративно-территориального деления (как национально- территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения)), особой «матрешечной» структуре фе- дерации (равноправие субъекта в составе другого субъекта); 80 Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организа- ции. В 2-х тт. -Учебник М.: «Статус», 2002. — 366 с. Основные технологии современного государственного управления 101 • асимметричность Российской Федерации (равноправные по Кон- ституции РФ субъекты федерации имеют разные государственно- правовые статусы); • в части разграничения предметов ведения между федеральны- ми и региональными уровнями власти Конституции Российской Федерации выделяются вопросы, относящиеся к исключительно- му ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов; • внутреннее государственно-политическое устройство субъектов федерации имеет большие различия (президентская форма правле- ния — в Чувашской республике, Бурятии, Коми, Саха (Якутии); пар- ламентская — в Хакасии, на Алтае, в Удмуртской, Карелии, Марий Эл; смешанная — в Адыгее, Башкортостане, Карачаево-Черкесской, Мордовии, Северной Осетии-Алании, Татарстане и др.). • смешанное конституционно-договорное построение (например, особые статусы республик Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку- тия) получили дальнейшее закрепление в договорах о разграни- чении полномочий, которые дают им огромные льготы). • экономическая асимметрия субъектов федерации (переход к ры- ночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов). В связи с этим можно сделать вывод о том, что проблема разграни- чения полномочий между органами власти различных уровней с сохра- нением единства системы власти является одной из важных проблем в процессе построения единой модели федерализма в государстве. Теория и механизмы современного государственного управления 102 Ключевые понятия Компетенция органа государства — совокупность функций и пол- номочий по управлению определенными управляемыми объектами (процессами, отношениями, явлениями, поведением и деятельностью людей). Конституция — основной учредительный акт государства, имею- щий высшую юридическую силу на его территории, обязательный для всех граждан, государственных и общественных органов. Местное самоуправление — право и способность жителей посе- лений и небольших административных территорий непосредственно или через создаваемые ими органы вести вопросы своего местожи- тельства, или часть государственных полномочий, переданных им. Федерализм — способ распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, в результате которого органы власти структурных единиц государства обладают значительной само- стоятельностью на своей территории. Федерация — государство, образованное на основе принципа — федерализма. Вопросы для самоконтроля 1. В чем предназначение федеративной организации государства? 2. Что относится к принципам федеративного устройства, закре- пленных в Конституции Российской Федерации? 3. Какие субъекты Российской Федерации имеют свою Конституцию? 4. Каким судом разрешаются споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ- ственной власти ее субъектов? 5. Что является предметом исключительного ведения Российской Федерации? 6. Кто устанавливает особый порядок реализации отдельных полно- мочий, переданных органам государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации? 7. Каким образом осуществляется финансовое обеспечение отдель- ных полномочий, переданных органам государственной власти субъек- тов Российской Федерации? 8. Каким нормативным документом органы местного самоуправле- ния могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению определенных вопросов, Основные технологии современного государственного управления 103 с передачей органам местного самоуправления необходимых матери- альных и финансовых ресурсов? 9. Могут ли полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, передаваться органам местного самоуправления? 10. Могут ли органы местного самоуправления участвовать в осу- ществлении государственных полномочий, не переданных им? Нормативно-правовые акты 1. Конституция Российской Федерации. 2. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих прин- ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель- ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 3. Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий меж- ду федеральными органами государственной власти, органами госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». 4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основная литература 1. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: Учебник / Г.В. Ата- манчук. — М.: Издательство «Омега-Л», 2010. — 525 c. — (Университетский учебник). 2. Охотский, Е.В. Государственное управление в современной России: Учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский; МГИМО МИД России; Междуна- родный ин-т управления. — М.: МГИМО МИД РФ, 2008. — 548 c. 3. Кузнецов С.П. Правовые аспекты передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. — C. 117-124. Дополнительная литература 1. Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М.: Изд-во РАГС, 2006. Теория и механизмы современного государственного управления 104 2. Чурсина Е.В. Разграничение полномочий между органами государствен- ной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. М.: МЗ-ПРЕСС, 2006. 3. Авдеева А.В. Передача осуществления полномочий российской федера- ции органам государственной власти субъектов российской федерации: конституционно-правовые проблемы. Вестник Московского университета. Се- рия 11. Право. 2010. № 1. — C. 151-160. 4. Кириенко Г.С. Разграничение предметов ведения и полномочий между российской федерацией и субъектами российской федерации на основе госу- дарственных (муниципальных) функций и услуг: проблемы и перспективы. Госу- дарственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. 3.3. о птимизация административных процессов в орГанах исполнительной власти Одним из базовых условий успешного развития России является формирование профессиональной и эффективной системы власти. Для России эта задача беспрецедентна по своей сложности и масштабам 81 Во-первых, складывавшийся на протяжении столетий российский тип чиновника скорее относится к так называемому «восточному», патримо- ниальному типу (М. Вебер), отличающемуся независимостью от граждан- ского общества, обладающему определенным господством над ним. Па- тримониальную бюрократию М. Вебер противопоставлял рациональной, отмечая, что она носит следы патриархальных отношений. Вместо бес- пристрастного, в соответствии с законами, отношения к делу, патримо- ниальный чиновник руководствуется личным усмотрением, ориентиру- ется на бонусы, связанные с занимаемой должностью. Очевидно, что та- кой тип бюрократии не соответствует современным методам управле- ния по результатам, необходимым обществу. Даже если реализуются по- пытки внедрения этих методов, они неизбежно вступают в противоречие со сложившейся бюрократической культурой. Во-вторых, исполнительная власть в России в силу неравномерно- сти экономического развития отдельных регионов страны, ее полиэт- нического характера, ресурсного потенциала выполняла масштабные функции перераспределения, выравнивания стандартов жизни и веде- ния бизнеса. Таким образом, бюрократия стала важнейшим элементом 81 Барабашев А.Г., Клименко А.В. Административная реформа и реформа го- сударственной службы в России — вопросы реализации и координации: Пре- принт WP8/2010/01. — М.: Издательский дом Государственного университета — Высшей школы экономики, 2010. — С. 5–6. Основные технологии современного государственного управления 105 в системе достаточно устойчивых патерналистских отношений между государством и гражданским обществом. В-третьих, формирование демократических и рыночных институтов в России новейшего периода истории не сопровождалось адекватным участием гражданского общества. Во многом это связано с отсутствием соответствующих культурных традиций, опыта самоорганизации. В этих условиях бюрократия, обладая достаточно высоким организаци- онным и кадровым потенциалом, довольно быстро адаптировалась к новой ситуации, точнее, адаптировала новые институты к своим инте- ресам. Тем самым бюрократия каждый раз оказывалась способной дик- товать правила поведения всем другим общественным группам. Еще одним обстоятельством, снижающим эффективность реформиро- вания, является недооценка сложности институциональных преобразова- ний, принятие слишком напряженного графика проведения мероприятий, не соответствующего «пропускной способности», экспертному и ресурс- ному потенциалу. Реформы становятся инструментами удовлетворения иных, групповых и индивидуальных (в том числе и коррупционных) инте- ресов. В результате, несмотря на реформы ситуация может не улучшиться. Названные выше причины во многом объясняют тот факт, что не- смотря на предпринимаемые усилия, система власти все еще находится далеко не в оптимальном состоянии. Об этом свидетельствуют как за- меры общественного мнения, внутренние оценки лидеров страны и экспертов, так и международные индикаторы (GRICS, Индексы восприя- тия коррупции, конкурентоспособности роста и проч.). В качестве целей любой административной реформы можно вы- делить: • совершенствование способности государства реализовывать по- литику, предписанную законом; • сделать государство социально более сплоченным и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны. В постсоветской истории России можно выделить несколько этапов ин- ституциональных преобразований в системе исполнительной власти 82 Этапы можно разделить на предварительные (четыре предвари- тельных этапа общей продолжительностью с 1991 по 2003 г.) и период реализации планов реформирования (современный этап, с 2004 г.). 82 Барабашев А. Г., Клименко А. В. Административная реформа и реформа го- сударственной службы в России — вопросы реализации и координации: Пре- принт WP8/2010/01. — М.: Издательский дом Государственного университета — Высшей школы экономики, 2010. — С. 7. Теория и механизмы современного государственного управления 106 Основной характеристикой предварительных этапов является отсут- ствие разделения административной реформы и реформы государ- ственной службы. Обе реформы первоначально не были оформлены организационно и являлись элементами более широкого комплекса реформ государства, общественного сектора. В настоящее время адми- нистративная реформа и реформа государственной службы реализу- ются как отдельные программы. Характеристика предварительных этапов институциональных преобразо- ваний в системе исполнительной власти Российской Федерации № этапа Годы Содержание этапа административной реформы I 1991 г.– осень 1993 г. Структурно-функциональные изменения исполнительной власти в целом: • упразднен ряд федеральных ведомств, прежде всего выполнявших функ- ции национального директивного планирования; • созданы новые ведомства, наделенные функциями регулирования; • изменена типология и полномочия органов 83 II осень 1993 г.– 1996 г. Корректировка структуры исполнительной власти в области ее организации и взаимодействия с другими ветвями власти: • определен порядок вступления в силу нормативных правовых актов феде- ральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина 84 ; • определен порядок освещения деятельности государственных органов в средствах массовой информации 85 ; • разделены процессы собственно государственного управления и осущест- вления экономической деятельности от лица государства 86 ; • вновь изменены структура, функции и статус органов управления; • определены координационные и совещательные органы при Прави- тельстве 87 83 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 г. № 511 «Об упо- рядочении системы государственного управления» 84 Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 «О нор- мативных актах центральных органов государственного управления Россий- ской Федерации». 85 Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения де- ятельности органов государственной власти в государственных средствах мас- совой информации». 86 Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 «О не- которых мерах по обеспечению государственного управления экономикой». 87 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. № 788 «О координационных и совещательных органах, создаваемых Прави- тельством Российской Федерации». |