Малышева. МАЛЫШЕВА Теория и механизмы. Программа управление образованием
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Теория и механизмы современного государственного управления 82 Мониторинг административных регламентов, выполненный ГУ ВШЭ в 2008–2009 гг. показал, что после некоторого сокращения в 2003– 2004 гг. количество функций (полномочий) федеральных органов ис- полнительной власти вновь увеличилось 66 . Состав полномочий некото- рых федеральных органов исполнительной власти менялся до 16 раз. Принятая в 2004 г. система распределения полномочий по типам орга- нов оказалась нарушенной. Задача по сокращению функций вновь была поставлена в 2009 г. в связи с обсуждением проблемы снижения бюджетных расходов. Осе- нью 2009 г. при Правительственной комиссии по проведению админи- стративной реформы была создана рабочая группа по оптимизации функций органов исполнительной власти, в задачи которой входило проведение постоянного мониторинга государственных функций и подготовка предложений по их сокращению. Кроме того, данная груп- па стала заниматься и анализом целесообразности участия различных учреждений и предприятий в исполнении государственных функций и оказании государственных услуг. Сокращая функции органов власти до необходимых размеров, нель- зя обойти вниманием подведомственные предприятия и учреждения. Таких организаций с советских времен сохранилось огромное множе- ство. Не имея четких задач деятельности, они требуют постоянных бюд- жетных ассигнований на свое существование. Находясь в состоянии «подведомственности» и обладая значительным имуществом, они представляют большой интерес для бюрократического аппарата. Так, часть функций органов власти конструировалась та ким образом, чтобы создать монопольные рынки для подведомствен ных организаций, на- ходящихся под прямым контролем бюрократии. Все это создает допол- нительные источники бюрократической ренты и ложится тяжелым бре- менем на федеральный бюджет, отдельные категории граждан и бизне- са. Подведомственные организации не заинтересованы в эффективном использовании ресурсов, но в то же время государство несет по их обя- зательствам субсидиарную ответственность. Правительство России в октябре 2004 г. приняло порядок сокраще- ния сети организаций, подведомственных федеральным органам испол- нительной власти. На основе анализа данных ведомственной и налого- вой отчетности, реестра федерального имущества Правительственной комиссией по проведению административной реформы было выделено четыре группы подведомственных предприятий и учреждений. 66 Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов. М.: ГУ ВШЭ, 2009. Основные технологии современного государственного управления 83 К первой группе относились те, которые целесообразно сохранить (обеспечивающие оборону и безопасность страны, сохранение нацио- нальных ценностей и прочие общественные блага). Управление этими организациями передавалось из министерств профильным агентствам и Росимуществу России (двойственная подчиненность, так называемый принцип «двух ключей»). Вторую группу составили организации и предприятия, передавае- мые на уровень субъектов РФ в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между федеральным центром и региона- ми. В эту группу попали главным образом учреждения здравоохране- ния, образования, культуры. Предприятия, вошедшие в третью группу, подлежали приватизации или ликвидации. Оснований для их сохранения в прежнем статусе не нашлось. Среди таких организаций попадались и вполне экзотиче- ские — яхт- и конноспортивные клубы, гостиницы. Наконец, четвертая группа состояла из организаций, обслуживаю- щих органы власти, в том числе предоставляющих услуги государствен- ным служащим в рамках их социального пакета (медицинские центры, учреждения санаторно-курортного и транспортного обслуживания и др.). Решение по ним было отложено до принятия указов по компенса- ционному пакету государственных служащих. Впервые в постсоветский период была изучена деятельность более 25 тыс. организаций, подведомственных федеральным органам власти. Из них треть была предложена к ликвидации, реорганизации или при- ватизации. Однако эти решения не были выполнены 67 67 Барабашев А.Г., Клименко А.В. Административная реформа и ре- форма государственной службы в России — вопросы реализации и ко- ординации: Препринт WP8/2010/01. — М.: Издательский дом Государ- ственного университета — Высшей школы экономики, 2010. — 80 с. Теория и механизмы современного государственного управления 84 Ключевые понятия Вертикальный функциональный анализ — инструмент анализа деятельности исполнительных органов власти на предмет повышения операционной эффективности исполняемых ими функций, что позво- ляет осуществить целый комплекс работ от организационных измене- ний до разработки административных регламентов и стандартов оказа- ния государственных услуг/осуществления контрольно-надзорных функций. Горизонтальный функциональный анализ — инструмент анали- за деятельности исполнительных органов власти на предмет оценки избыточности присутствия государства, а также взаимного дублирова- ния деятельности органов, в отдельных сферах экономики, общества, частной жизни ее граждан, применяемый в практике деятельности фе- деральных и региональных органов исполнительной власти. Государство — публичная и легитимно (нормативно-выраженная) властная сила общества. Государственный орган — единичная структура власти, формаль- но созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. Государственная услуга — деятельность по реализации функций государственных органов, которая осуществляется по запросам заяви- телей. Законодательная власть — подсистема государственной власти, основными функциями которой являются представительство интере- сов граждан (избирателей) и принятие законов, иных правовых и поли- тических актов. Исполнительная власть — подсистема государственной власти, основными функциями которой являются обеспечение и ведение непо- средственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Компетенция государственного органа — совокупность функций и полномочий по управлению определенными управляемыми объекта- ми (процессами, отношениями, явлениями, поведением и деятельно- стью людей). Система государственного управления — совокупность взаимо- действующих субъекта государственного управления (государствен- ных органов) и управляемых объектов (общественных элементов и вза- имосвязей), подвергаемых государственно управляю¬щим воздей- ствиям. Основные технологии современного государственного управления 85 Управленческие функции госудаственных органов — юридиче- ски выраженные управляющие воздействия государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении управляемых объектов и управленческих структур. Закрепляются в их компетенции. Функция государственного управления — конкретный вид управляющего воздействия государства в целом, отличающийся пред- метом, содержанием и способом сохранения либо преобразования управляемых явлений. Функция управления — реальное, силовое, целенаправленное, ор- ганизующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отноше- ние, состояние, на которое последние реагируют и воспринимают. Вопросы для самоконтроля 1. Дайте характеристику функций государственного управления и оснований выделения их видов. 2. В чем сходство и различие между функциями государственного управления и управленческими функциями государственных органов? 3. Определите правовой статус и место в системе государственного управления федереальных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. 4. На какие федеральные органы исполнительной власти возложе- ны функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию? 5. На какие федеральные органы исполнительной власти возложе- ны функции по контролю и надзору? 6. На какие федеральные органы исполнительной власти возложе- ны функции по оказанию государственных услуг и управлению государ- ственным имуществом? 7. Какова роль Правительства Российской Федерации в системе го- сударственного управления? 8. Приведите примеры государственных органов общей, отрасле- вой и межотраслевой (функциональной) компетенции; 9. В чем смысл функциональной структуры государственного управ- ления и ее юридического оформления? 10. Как осуществляется межведомственное взаимодействие между органами исполнительной власти разных типов? Теория и механизмы современного государственного управления 86 Задания для самостоятельной работы 1. Из приведенного в Приложении 3 перечня государственных функ- ций и государственных услуг отдельно выделите список государствен- ных функций и список государственных услуг (см. таблицу). Обоснуйте Ваше решение. Таблица для заполнения Государственные функции Государственные услуги 2. Нарисуйте схематически структуру системы исполнительной вла- сти на федеральном уровне, предварительно изучив: • статус Президента Российской Федерации 68 ; • состав, порядок формирования, полномочия и организацию дея- тельности Правительства Российской Федерации 69 ; • систему и структуру федеральных органов исполнительной власти 70 Нормативно-правовые акты 1. Конституция Российской Федерации (главы 4, 6). 2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». 3. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации». 68 Глава 4 Конституции Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Ре- жим доступа: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-6.htm. 69 См. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://constitution.garant.ru/act/government/12106440/ Глава 6 Конституции Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-8.htm. Сайт Правительства российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://правительство.рф/power/ 70 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/12160263/#1 В структуре системы исполнительной власти на федеральном уровне необ- ходимо отразить структуру Правительства Российской Федерации Основные технологии современного государственного управления 87 4. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 янва- ря 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». 5. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Основная литература 1. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: Учебник / Г.В. Атаман- чук. — М.: Издательство «Омега-Л», 2010. — 525 c. — (Университетский учебник). 2. Охотский, Е.В. Государственное управление в современной России: Учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский; МГИМО МИД России; Междуна- родный ин-т управления. — М.: МГИМО МИД РФ, 2008. — 548 c. 3. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие // Институт законодательства и сравнительного правоведения. Под ред. Нарыш- кина С.Е., Хабриевой Т.Я. М., 2006. 4. Оптимизация функций органов исполнительной власти (п.3.1. раздел 3), в кн.: Административная реформа и проблемы государственного управления. М. ГУ-ВШЭ, 2008. Дополнительная литература 1. Елисеенко В.Ф. Агентства в системе исполнительной власти / в книге «Со- стояние и механизмы модернизации российского государственного управле- ния», — М., Эпифания, 2004. 2. Повышение эффективности деятельности органов государственной вла- сти. Подходы к проведению административной реформы в Российской Федера- ции. Документ Всемирного банка: Е. Добролюбова, Н. Маннинг, Н. Парисон, Ю. Широкова, Г. Эванс. 3. Доналд Ф. Кэттл. Реорганизация государственного управления. Анализ деятельности федерального правительства. (в книге «Классики теории государ- ственного управления: американская школа» под ред. Дж. Шафрица и А. Хайда. М. Издательство московского университета, 2003, стр.723–743). 4. Короткова О.И. Взаимодействие органов исполнительной государствен- ной власти как необходимое условие в повседневном руководстве экономиче- ской и административно-политической сферами жизни общества. Государ- ственная власть и местное самоуправление. № 1. 2011. Теория и механизмы современного государственного управления 88 3.2. р аспределение и разГраничение полномочий между федеральным , реГиональным и местным уровнями власти Федеративное государство — это союз государственных образова- ний, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и рав- ные права 71 Федерализм — федерация — федеративные отношения — это форма децентрализации государственной власти федеративного государства (федерации), предполагающая разграничение компетенции между орга- нами государственной власти России и органами власти субъектов феде- рации. Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области, провин- ции) — это составные части федеративного государства, в которых соз- даются органы законодательной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разгра- ничения компетенции между федерацией и ее субъектами 72 В федеративном государстве системы исполнительной власти по- строены таким образом, чтобы территориальные масштабы страны не были препятствием для быстрого и оперативного реагирования на кон- фликтные процессы, является одной из его основных задач. Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государ- стве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может но- сить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной фе- деральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второсте- пенные вопросы жизни своего населения. Это объективное противоре- чие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов фе- дерации и ее субъектов. 71 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для ву- зов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М. :Норма, 2007. — С. 337. 72 Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. акад. РАН В.С. Нерсесянца. М., 2004. С. 620. Основные технологии современного государственного управления 89 Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: 1) исключительной компетенции фе- деральных органов власти; 2) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; 3) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Ав- стралии и других федераций. Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ве- дении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституцион- ного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполни- тельной власти. В этом залог стабильности власти на всей территории Федерации. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. закрепил принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами го- сударственной власти Российской Федерации и органами государ- ственной власти субъектов Россйской Федерации. Этим актом установ- лен порядок принятия законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органа- ми власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на не- сколько групп 73 1. Вопросы государственного строительства: • принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением; 73 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для ву- зов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М. : Норма, 2007. — С. 358–360. Теория и механизмы современного государственного управления 90 • федеративное устройство и территория Федерации; • регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств; • установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государ- ственной власти; • федеральная государственная служба. 2. Вопросы регулирования экономики и социального развития: • федеральная государственная собственность и управление ею; • установление основ федеральной политики и федеральные про- граммы в области государственного, экономического, экологиче- ского, социального, культурного и национального развития Феде- рации; • установление правовых основ единого рынка, финансовое, • валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; • федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федераль- ные фонды регионального развития; • федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, рас- щепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообще- ния, информация и связь, деятельность в космосе. 3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности: • внешняя политика и международные отношения Российской Фе- дерации, международные договоры Российской Федерации, во- просы войны и мира; • нешнеэкономические отношения Российской Федерации. 4. Вопросы обороны и охраны границы: • оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техни- ки и другого военного имущества, производство ядовитых • веществ, наркотических средств и порядок их использования; • определение статуса и защита Государственной границы, • территориального моря, воздушного пространства, исключитель- ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. 5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой си- стемы: |