ЭТ Кейсы раздел макроэкономика. Протокол 11 от 17 мая 2017 г) Москва 2017 2 удк 330. 01. (073) ббк 65 э 70 Рецензенты
 Скачать 5.92 Mb.
|
|
19.7. ДИСКРЕЦИОННАЯ ИЛИ АВТОМАТИЧЕСКАЯ ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 29 Николайчук О.А., д.э.н., профессор Департамента экономической теории Ведущим компонентом фискальной политики в современной России, бесспорно, является ее дискреционная разновидность. 1. Если в стране существует неполная занятость, то уровень безработицы должен быть понижен с помощью экспансионистской бюджетно-налоговой политики, состоящей в сокращении налоговой нагрузки на национальную экономику вкупе с последовательным расширением государственных расходов. Закономерно нарастающий в этих условиях циклический бюджетный дефицит вкупе с некоторым увеличением государственного долга (желательно не внутреннего, а внешнего — во избежание подрыва частного потребительского и инвестиционного спроса россиян) должен расцениваться не в качестве некоей национальной финансовой беды, а скорее как результативный способ антикризисного регулирования экономики. 29 Кейс составлен по статье СВ. Капканщикова, С. Г. Капканщиков ПЕРСПЕКТИВЫ ПЕРЕХОДА ОТ ДИСКРЕЦИОННОЙ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ К ПОЛИТИКЕ АВТОМАТИЧЕСКОЙ //http://elibrary.ru/item.asp?id=25869512 197 2. Если имеет место рост общего уровня цен, то задача правительства состоит в подавлении инфляции средствами рестриктивной фискальной политики, сводящейся к взвинчиванию ставок налогообложения физических и юридических лиц в комбинации с урезанием расходов государственного бюджета. Профицит, помимо своего антиинфляционного воздействия (коль скоро значительные финансовые ресурсы перекачиваются от домохозяйств и фирм в распоряжение Минфина), обеспечивает своевременное погашение накопившегося государственного долга во избежание дефолта. Накопленный к настоящему времени мировой опыт показывает, что реализация дискреционной фискальной политики способна продемонстрировать как бесспорные успехи финансовых властей, таки, вполне возможно, их серьезные просчеты. Качественное отличие дискреционного типа фискальной политики от ее автоматической разновидности состоит в том, что, если в первом случае государством делается акцент на комплекс мер по сознательному регулированию совокупного спроса (те. проводится политика тонкой настройки, тов последнем воздействие на спрос осуществляется при опоре на механизмы встроенных в финансовую систему стабилизаторов (реализуется политика строгих правил. Несравненно более высокий уровень финансовой безопасности России может быть обеспечен путем четкой и заблаговременной фиксации правил игры, нарушение которых неминуемо влечет за собой серьезную ответственность членов кабинета министров. Это выражается прежде всего в установлении предельного порога бюджетного дефицита, за который фискальные власти по определению не могут вывести финансовую систему страны, а потому в преддверии предстоящих выборов органов законодательной власти ни при каких условиях не станут склоняться к сугубо популистским шагам по наращиванию государственных расходов или рассеиванию по отраслями регионам тех или иных налоговых преференций. Если фундаментальной основой фискальной политики Российского 198 государства стала бы ее недискреционная разновидность, то государство заведомо не смогло бы противостоять общественной потребности усиления трансфертной поддержки социально уязвимых категорий граждан в обстановке нарастания кризисных потрясений национальной экономики и, следовательно, массовой нищеты. На законодательном уровне ему были бы предписаны действия по наращиванию масштабов правительственных закупок избыточной продукции, не находящей в условиях кризиса перепроизводства своего покупателя — сразу после того, как возобладает тенденция к запредельному сокращению уровня ценна нее. Решение о восстановлении прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц (которая несет в себе скорее не социально-перераспределительную, а именно регулирующую нагрузку) могло бы стать неким гарантом от попыток нарастить налоговые изъятия из личного дохода тех домохозяйств, которые в условиях спада национальной экономики оказались за порогом прожиточного минимума. Напротив, поступления в бюджет от них в виде прямых налогов в этот период стали бы закономерно сокращаться, что способно благотворно сказаться на покупательной способности населения. Присутствие в механизме дискреционной политики проблемы временных лагов признания, решения и воздействия ставит под серьезное сомнение способность правительства добиваться своевременных корректив в реализуемом ими стратегическом курсе фискальных преобразований. Между тем хорошо известно, что запоздалое управленческое решение зачастую оказывается несравненно хуже отсутствия всяких решений, особенно в том случае, если стихийно действующий механизм самокоррекции воспроизводства продолжает функционировать в стране, будучи несильно деформированным избыточным вторжением государства в хозяйственную жизнь. Именно поэтому встроенные в финансовую систему стабилизаторы оказываются намного более оперативными сравнительно с дискреционными мерами регуляторами, гибко реагирующими на внезапные перепады в 199 динамике российского общества под воздействием внешних и внутренних обстоятельств. Слабость Российского государства в сочетании с силой бюрократии проявляется в высочайшем уровне коррупции, те. использования должностных полномочий для получения личной выгоды. Расцвет коррупции в нашей стране в немалой степени обусловлен именно доминированием дискреционной политики над политикой автоматической, что проявляется, в частности, в господстве разрешительного принципа во многих хозяйственных новациях (например, при открытии малого предприятия, которые в других странах требуют всего лишь уведомления общества. Российский бизнес посей день сталкивается с чудовищным избытком всевозможных регламентаций, которые к тому же применяются выборочно и часто меняются, что в сочетании с несовершенством судебной системы Действенным встроенным стабилизатором отечественной экономики могло бы статьи введение разумной прогрессии в налогообложении дохода предприятий, функционирующих в различных отраслях. Думается, что подобную новацию (учитывающую факт нынешней размытости отличий между прибылью и рентой как качественно неоднородными разновидностями дохода компаний) в случае ее внесения в Налоговый кодекс едва ли оправданно расценивать как зримое проявление налоговой дискриминации товаропроизводителей. Не секрет, что сохраняемая поныне видимая плоскость ставок корпорационного налога во всех отраслях, независимо от их трудо, капитало, материалоемкости, скорости оборачиваемости оборотных средств, доли рентного компонента в доходе фирм и других отраслевых особенностей, наделе приводит как раз к их разительным отличиям в тяжести реального подоходного налогообложения. Откровенно дискриминируя отрасли с высокой долей добавленной стоимости и лишенные большинства рентных доходов, действующий доселе налоговый механизм вносит немалую лепту в механизм воспроизводства сырьевого типа экономического роста (который сегодня и вовсе сошел на 200 нет. Поэтому только всесторонний учет отраслевой специфики при разработке прогрессивной шкалы подоходного налога компаний способен сформировать надежный алгоритм защиты отечественной экономики от ее развития в русле модели сырьевого государства. И если в условиях впечатляющего роста мировых ценна энергоносители и металлы эта шкала, рассматриваемая как инструмент автоматической фискальной политики, будет содействовать перекачке в государственный бюджет всевозрастающей доли доходов (включающих в этот период не столько прибыль, сколько ренту) предприятий топливно-энергетического и химико-металлургического комплексов, тов случае ухудшения ценовой конъюнктуры, что наблюдается в последнее время, возможен даже обратный процесс скрытого налогового субсидирования последних за счет обрабатывающих отраслей, получающих временные ценовые преимущества в своем развитии. Повышение степени встроенной стабильности отечественной экономики достигается в настоящее время такими налоговыми инструментами, как НДПИ и тарифы на вывозимые из страны энергоносители. Сама методика исчисления пошлин на сырую нефть выстроена таким образом, что при понижении мировых цен их размер в течение одного месяца адекватно сокращается [5], что позволяет через серьезные потери государственного бюджета поддержать жизнеспособность нефтяного бизнеса, не допустив резкого спада его инвестиционной активности и покупательной способности занятых здесь работников. Неслучайно А. Кудрин и О. Сергиенко подчеркивают серьезный вклад действующего механизма формирования ставок НДПИ и экспортных пошлин на нефть как автоматических стабилизаторов налоговой системы в смягчении последствий глобального кризиса 2008— 2009 гг. [6]. Важным резервом повышения встроенной стабильности отечественной экономики способен стать Резервный фонд РФ (предшественником которого был, как известно, Стабилизационный фонд. Алгоритм использования составляющих его конъюнктурных доходов необходимо четко подстраивать 201 под необходимость оперативного сглаживания циклов экономической активности. В результате он должен постепенно трансформироваться из подобия фонда финансовых ресурсов авторитарного государства с фактически несменяемой властью (каким он является, например, в Кувейте, Омане, Венесуэле) в фонд демократического государства (как в Норвегии, американском штате Аляска и др. Вывод данного резерва финансовых средств из перечня инструментов дискреционной политики (когда его использование является произвольно-волюнтаристским орудием оппортунистически настроенных властей) и включение в арсенал автоматически действующих орудий бюджетной политики явится мощным рычагом обеспечения быстродействия реакции последней нате или иные колебания в динамике ВВП. В этом случае расходование фонда на правительственные трансферты или массированные закупки не находящей покупателя продукции (а возможно, и на финансовую компенсацию назревших налоговых новаций) становится не следствием принятия скоропалительных, не просчитанных по своим последствиям решений, а результатом самодействия определенного, заранее сформированного алгоритма, в котором определены некие пороги, выход уровня жизни определенных социальных групп или уровня ценна определенные товары за которые безальтернативно влечет за собой четко определенные траты вне зависимости от субъективного мнения на сей счет со стороны конкретных чиновников Минфина. Встроенные стабилизаторы не делают столь обязательным прогнозирование экономической конъюнктуры, освобождают правительство от необходимости излишне торопиться с принятием стабилизационных мер, зачастую становящихся в этом случае ошибочными. Несомненным их достоинством является то, что внутренний лаг (лаг распознавания вместе с лагом решения) равен нулю, а значит, сглаживание циклических колебаний экономики происходит намного быстрее, чем при использовании арсенала средств дискреционной политики. Высокий уровень экономической 202 безопасности страны гарантируется установлением строгих правил поведения финансовых властей, несоблюдение которых чревато немалой ответственностью представителей исполнительной и законодательной власти. При господстве автоматической политики государство в любом случае не сможет не выплачивать трансферты населению при наступлении кризиса перепроизводства и массовой безработицы. Как только в стране обозначатся ощутимые признаки дефляции, увеличение циклического дефицита бюджета станет естественным результатом наращивания госзакупок или уменьшения потока налоговых поступлений в казну от тех семей, чей доход вышел за черту необлагаемого минимума. Дефектом дискреционной фискальной политики выступает комбинация относительной легкости запуска ее стимулирующих инструментов в фазе спада и чрезвычайной сложности (в том числе по политическим причинам) смены их инструментами ограничительными после вступления национальной экономики в фазу подъема. Но подобный недостаток напрочь отсутствует в алгоритме политики недискреционной, где повышение, например, экспортной пошлины на вывозимую из России сырую нефть при восходящей динамике мировой хозяйственной конъюнктуры происходит как бы автоматически, что сразу же нейтрализует инфляционный эффект стремительного роста доходов отечественных нефтеэкспортеров. При задействовании автоматических стабилизаторов регулирующий развитие российской экономики пилот может спокойно дремать вплоть до наступления некой форсмажорной ситуации. Таким образом, только решительное движение от дискреционной фискальной политики к ее автоматической разновидности, осуществляемое через сознательное проектирование все новых и новых встроенных стабилизаторов может стать надежной защитой финансовой системы российского общества от медлительности, изощренной некомпетентности фискальных властей. Вопросы 203 1. Перечислите характерные черты бюджетно-налоговой политики в кризисном состоянии. 2. Каковы особенности бюджетно-налоговой политики в условиях неполной занятости 3. Как влияет фискальная политикана общий уровень цен 4. Каковы преимущества автономной фискальной политики 5. Каковы недостатки автономной бюджетно-налоговой политики по сравнению с дискреционной 6. Проблемы внедрения автономной фискальной политики в Российской Федерации 7. Как автономная фискальная политика влияет на уровень финансовой безопасности государства 8. Роль резервного фонда в стабилизации экономики Российской Федерации. 9. Назовите причины ограниченности использования встроенного стабилизатора в российской практике фискального регулирования. 10. Проанализируйте влияние встроенных стабилизаторов в автономной фискальной политике. 11. Перечислите меры, которые необходимо препринять для перехода от дискреционной к автономной фискальной политике. 19.8. РЕЗЕРВНЫЙ ФОНД РОССИИ 30 Николайчук О.А., д.э.н., профессор Департамента экономической теории В современном механизме макроэкономической стабилизации в России одно из центральных мест занимают суверенные фонды, среди которых 30 Кейс составлен по статье Шмиголь НС, Иванов Д.С. Резервный фонд в составе суверенных фондов России особенности функционирования и перспективы экономика и управление проблемы, решения. Издательство Издательский дом Научная библиотека (Москва) Ссылка http://elibrary.ru/item.asp?id=28931117 204 главную роль для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в случае снижения ценна нефть на мировых рынках сырья играет Резервный фонд. На 01.01.2015 объем Резервного фонда составлял 87,91 млрд. долл, на 01.01.2016 его величина снизилась до 49,95 млрд. долл, или 3640,57 млрд. руб, а вначале г. объем Резервного фонда составил 16,03 млрд. долл, или 972,13 млрд. руб. Стремительное использование средств Резервного фонда ставит перед Правительством Российской Федерации задачу постепенного отказа от использования средств суверенных фондов в качестве источников финансирования дефицита бюджета и переход на преимущественно рыночные методы финансирования дефицита федерального бюджета, что нашло отражение в проекте Основных направлений бюджетной политики наги плановый период 2018 и 2019 гг. Рассмотрение Резервного фонда как разновидности государственного финансового резерва обусловливает необходимость его формирования за счет законодательно установленных источников и расходования в соответствии с экономическим содержанием данного фонда как финансового резерва. Очевидно, что при сильной зависимости доходной части федерального бюджета от поступлений нефтегазовых доходов, которые занимают значительный удельный вес в общем объеме доходов (2013 г. – 50,2%, 2014 г. – 51,3%, 2015 г. – 42,9%, 2016 г. – 35,9%), Резервный фонд должен стать инструментом поддержания бюджетной стабильности и источником финансирования дефицита федерального бюджета в случае отрицательного отклонения фактической цены на нефть на мировых рынках от базовой цены, заложенной в федеральном бюджете на очередной финансовый год. … Несмотря на то, что в период создания Резервного фонда в феврале 2008 г. по своему функциональному назначению он был официально определен как правопреемник Стабилизационного фонда Российской Федерации и выполнял задачу по минимизации последствий негативных 205 шоков для экономики и обеспечению сбалансированности федерального бюджета исключительно при снижении мировых ценна нефть ниже базового значения, впоследствии в Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены изменения, расширяющие возможности Правительства Российской Федерации использовать средства Резервного фонда и при иных обстоятельствах, обусловливающих дефицит федерального бюджета. … Таким образом, в 2009–2010 гг. Резервный фонд был использован преимущественно на компенсацию падения не нефтегазовых доходов федерального бюджета и финансирование дополнительных расходов входе реализации антикризисной программы Правительства Российской Федерации. При этом фактическая величина нефтегазовых доходов федерального бюджета в этот период была выше их базовой величины величины нефтегазового трансферта. Соответственно, в период 2009-2012 гг. Резервный фонд не только не пополнился за счет дополнительных нефтегазовых доходов, но фактически стал использоваться как источник финансирования дефицита федерального бюджета наравне с другими остатками средств на счетах федерального бюджета. Представляется, что данная ситуация свидетельствует о необоснованном и вынужденном использовании Резервного фонда в результате – просчетов в управлении оперативными бюджетными резервами – остатками средств на счетах федерального бюджета, которые призваны обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при возникновении кассовых разрывов входе исполнения федерального бюджета – неоправданного роста расходной части федерального бюджета в докризисный период, связанного с высокими ценами на нефть на мировых рынках и завышением базовой цены на нефть. Начиная с 2013 г. ив последующие годы продолжилось расходование средств Резервного фонда на восполнение выпадающих ненефтегазовых 206 доходов федерального бюджета и недопоступлений источников финансирования дефицита бюджета в форме государственных заимствований Российской Федерации. Данные операции получили правовое оформление путем внесения изменений и дополнений в ст. 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Фактически Резервный фонд используется как постоянный источник финансирования дефицита федерального бюджета без учета причин возникновения данного дефицита. Следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрено формирование Резервного фонда не только за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, но и доходов от управления средствами Резервного фонда, но начиная си до 01.02.2020 доходы от управления средствами фонда непосредственно на счета фонда не зачисляются, а направляются на финансирование расходов федерального бюджета. Анализ динамики пополнения и расходования Резервного фонда показывает, что несмотря на установленную в п. 2 ст. 96.9 Бюджетного кодекса нормативную величину данного фонда (с 2013 г. по настоящее время – 7% ВВП, дог ВВП), фактический объем Резервного фонда существенно ниже и за девятилетний период его функционирования достигал своей нормативной величины только в отдельные годы. Поданным отчета об исполнении федерального бюджета за 2015 г, в течение данного финансового года Резервный фонд активно использовался на замещение не поступающих входе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов) и источников финансирования дефицита федерального бюджета его объем сократился на 26,4% в рублевом выражении, составив 4,5% ВВП. Тенденция стремительного сокращения фактического объема Резервного фонда продолжилась ив г. Согласно представленной Минфином России предварительной оценке исполнения федерального бюджета за 2016 г, в 207 апреле-августе 2016 г. часть средств Резервного фонда в иностранной валюте со счетов в Банке России в объеме 6874,5 млн. долл. США, 6444,0 млн. евро и 1207,9 млн. фунтов стерлингов была реализована за 966 901,9 млн. руб, вырученные средства были зачислены на единый счет федерального бюджета и использованы на покрытие дефицита федерального бюджета в 2016 г. Фактическая величина Резервного фонда на начало 2017 г. достигла своего исторического минимума – 1,1% ВВП. Завесь период существования Резервного фонда наивысшее значение совокупной доходности размещения средств фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России отмечено за 2009 г. (1,8% годовых, а самое низкое значение – за 2013 г. – 0,08% годовых. Такая низкая доходность была связана стем, что за 2013 г. цены облигаций иностранных государств, входящих в инвестиционный портфель Резервного фонда, показали наихудшую динамику доходности за всю историю размещения средств российских суверенных фондов, что было обусловлено сворачиванием в этот период Правительством США монетарного стимулирования экономики на фоне ее постепенного восстановления, а также переориентацией инвесторов на вложения в активы, являющиеся более рискованными и доходными, чем суверенные облигации. В последующие 2014–2016 гг. совокупная доходность размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте выросла в несколько раз, что было вызвано ростом котировок ценных бумаг правительства США, стран зоны евро и Великобритании вследствие обратной переориентации инвесторов из высокорисковых активов на долговые обязательства указанных стран. Поскольку с 2010 г. и по настоящее время доходы от управления средствами Резервного фонда непосредственно на счета фонда не зачисляются, а направляются на финансирование расходов федерального бюджета, то единственным источником пополнения фонда в этих условиях стала положительная курсовая разница от переоценки остатков средств фонда на счетах по учету средств Резервного фонда, вызванная ослаблением 208 курса рубля по отношению к доллару США, евро и фунту стерлингов. Так, положительная курсовая разница от переоценки средств Резервного фонда за 2013 г. составила 260,57 млрд руб, за 2014 г. – 1 868,7 млрд руб, за 2015 г. – 915,74 млрд руб, что позволило обеспечить пополнение средств Резервного фонда и его сохранность в условиях использования средств фонда на покрытие дефицита федерального бюджета. Текущим решением сложившейся ситуации с расходованием Резервного фонда стали осуществляемые с февраля 2017 г. Минфином России с помощью Центрального банка Российской Федерации операции покупки иностранной валюты за счет дополнительных нефтегазовых доходов, поступающих в результате фактического превышения ценой на нефть порога 40 долл. США за баррель, исходя из которого рассчитан федеральный бюджет наг. В результате таких операций происходит стерилизация поступающих дополнительных нефтегазовых доходов, предотвращается возможность их использования на осуществление дополнительных расходов федерального бюджета и, соответственно, на сумму дополнительных нефтегазовых доходов уменьшается расходование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета. … Представляется, что в сложившихся условиях исполнения федерального бюджета и сохраняющейся зависимости бюджетной устойчивости от цены на нефть на мировых рынках в качестве гарантии сохранности средств Резервного фонда и его использования для обеспечения частичного сглаживания влияния экономических шоков на макроэкономическую устойчивость и сбалансированность федерального бюджета в долгосрочном периоде, обосновано рассматривать четкое и жесткое следование бюджетному правилу, законодательно устанавливающему цену отсечения, выше которой дополнительные нефтегазовые доходы должны направляться в Резервный фонд. Действие такого бюджетного правила должно иметь долгосрочный характер, что 209 соответствует сущности фискальных правил как долгосрочных ограничений на фискальную политику государства, устанавливающих предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей. Следование указанному бюджетному правилу позволило бы иметь на сегодняшний день Резервный фонд в объеме 84,1 млрд долл. (против 31,3 млрд долл, что значительно уменьшает риски его полного исчерпания в 2017 г. и минимизирует возможность направления средств Фонда национального благосостояния на покрытие дефицита федерального бюджета. Вопросы 1. В чем необходимость создания Резервного фонда 2. Какие источники формирования Резервного фонда, вы, можете назвать 3. Назовите возможные направления расходования денежных средств Резервного фонда. 4. Как, выдумаете, почему Резервный фонд был создан только в г Была ли такая необходимость ранее 5. Стоит ли сохранить резервный фонд Сможет ли экономика Россия успешно развиваться без Резервного фонда Аргументируйте свой ответ. 6. В 2009-2012 гг. резервный фонд не использовался по назначению. Какие причины, вы, можете назвать 7. В чем причины существенных различий в нормативной и фактической величине Резервного фонда 8. Счем была связана низкая доходность Резервного фонда в 2013 г 9. Сформулируйте основополагающие подходы к формированию и расходованию средств Резервного фонда 10. За счет чего должно уменьшиться расходование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета, с 2017 г 11. В чем заключается суть бюджетного правила |