права человека. Руководство Борьба с терроризмом и защита прав человека Руководство бдипч
 Скачать 2.12 Mb.
|
|
Глава 16 Свобода объединений и мирных собраний П рава на свободу мирных собраний и на свободу объединений защищены статьями 21 и 22 МПГПП и статьей 11 ЕКПЧ (см. врезку выше). Данные права имеют особое значение для правозащитников и гражданского общества в целом. Право на свободу мирных собраний и объединений может также затрагивать экономи- ческие и социальные права. Поэтому для полноты картины следует также рассмотреть договоры, которые защищают данные права. К этим договорам относятся Междуна- родный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская соци- альная хартия и новая редакция Европейской социальной хартии. Кроме того, ОБСЕ подтвердила свою приверженность свободе объединений и мирных собраний в том виде, в каком она признается международным правом в области прав человека (см. врезку ниже). В марте 2007 г. вышли в свет «Руководящие принципы ОБСЕ/БДИПЧ по свободе мир- ных собраний» 791 , подготовленные Советом экспертов БДИПЧ по свободе собраний в сотрудничестве с Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) Совета Европы. Руководящие принципы устанавливают четкий минималь- ный уровень в отношении соблюдения соответствующих международных стандартов, определяя тем самым нижний пороговый уровень, который должны соблюдать власти в государствах при регулировании свободы мирных собраний. Ниже приведен обзор положений, включенных в данные руководящие принципы. 791 ОБСЕ/БДИПЧ. Руководящие принципы по свободе мирных собраний. – Варшава, 2007. URL: http://www. osce.org/publications/odihr/2007/03/23835_823_ru.pdf. Статья 21 МПГПП: Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, обще- ственного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Статья 22 МПГПП: 1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. 2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограни- чениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в инте- ресах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравствен- ности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ог- раничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции. 3. Ничто в настоящей статье не дает право Государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и за- щиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы на- носился ущерб этим гарантиям. Статья 11 ЕКПЧ: 1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. 2. Осуществление этих прав не подлежит никаким огра- ничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует вве- дению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства. 288 Борьба с терроризмом и защита прав человека Мирные собрания: обзор и определение Свобода мирных собраний гарантирует группам лиц право выражать и защищать об- щие интересы, включая право на мирный протест. Это одна из свобод, составляющих сущность демократического общества. Для многих людей мирное и открытое выраже- ние своих взглядов является единственным механизмом содействия изменениям. Га- рантия осуществления права на свободу собраний может защитить от радикализации и насилия, предоставляя группам лиц мирный способ выражения недовольства. Учас- тники демонстраций не могут, однако, ссылаться на свое право на свободу мирных собраний для нарушения прав других лиц. Ясное понимание того, что является собранием, служит ключом к обеспечению по- нимания свободы собраний и регулированию осуществления данного права всегда одинаковым и недискриминационным образом. Публичное собрание может быть оп- ределено как намеренное и временное присутствие какого-то количества лиц в обще- ственном месте, которое не является зданием или сооружением, для выражения общей ясной цели. Тем не менее, право на свободу мирных собраний относится в равной сте- пени к общественным и частным собраниям 792 В «Руководящих принципах ОБСЕ/БДИПЧ по свободе мирных собраний» содержатся следующие принципы: 792 «Данное право как таковое относится равно к частным собраниям и собраниям на дорогах общего поль- зования, а также к не передвигающимся собраниям и публичным шествиям; кроме того, оно может осу- ществляться отдельными лицами и организаторами собрания» (ЕСПЧ, дело «Джавит Ан против Турции» (Djavit An v. Turkey), заявление № 20652/92, 20 февраля 2003 г., п. 56). Ср. также: ЕКомПЧ, дело «Объединения «Сбор жителей Юры» и «Единство жителей Юры» против Швейцарии» (Rassemblement Jurassien and Unité Jurassienne v. Switzerland), заявление № 8191/78, 10 октября 1979 г., с. 119. «Государства-участники ОБСЕ (7.6) – уважают право отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях полной свободы свои политические партии или другие политические организации […] (9) Государства-участники ОБСЕ подтверждают, что […] (9.2) – каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации. Любые ограничения, которые могут быть установлены в отношении осуществления этих прав, пред- писываются законом и соответствуют международным стандартам; (9.3) – право на ассоциацию гарантируется […] (10) […] государства-участники заявляют о своем обяза- тельстве […] (10.3) – обеспечивать, чтобы отдельным лицам было раз- решено осуществлять право на ассоциацию, включая пра- во создавать неправительственные организации, которые стремятся поощрять и защищать права человека и основ- ные свободы, включая профсоюзы и группы по наблюде- нию за соблюдением прав человека, присоединяться к ним и активно участвовать в их деятельности […] (32) […] Лица, принадлежащие к национальным меньшинс- твам, имеют право свободно выражать, сохранять и раз- вивать свою этническую, культурную, языковую или рели- гиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру во всех ее аспектах, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле. В частности, они имеют право […] (32.6) – создавать и поддерживать организации или ассоци- ации в пределах своей страны и участвовать в деятельнос- ти международных неправительственных организаций». (Копенгагенский документ 1990 года) В контексте борьбы с терроризмом государства- участники ОБСЕ «[…] убеждены в необходимости устранять потенциаль- ные предпосылки возникновения и существования тер- роризма, в частности, путем обеспечения полного уваже- ния демократии и верховенства закона, предоставления всем гражданам возможности в полной мере участвовать в политической жизни, недопущения дискриминации и поощрения межкультурного и межрелигиозного диалога в своих обществах, вовлечения гражданского общества в поиск общего политического урегулирования конфликтов, утверждения прав человека и толерантности, а также пу- тем борьбы с бедностью». (Хартия Порту 2002 года) Борьба с терроризмом и защита прав человека 289 Принцип 1. Презумпция в пользу проведения собраний. Так как право на свобо- ду мирных собраний относится к основным правам, его реализацию следует по мере возможности обеспечивать без регулирования. Все, что явно не запрещено законом, следует считать разрешенным, и от желающих принять участие в собрании не следует требовать получения разрешения на его проведение. В законодательстве должна быть четко и недвусмысленно закреплена презумпция в пользу свободы собраний. Принцип 2. Обязанность государства защищать мирное собрание. В обязаннос- ти государства входит создание достаточных механизмов и процедур, позволяющих обеспечить практическую реализацию свободы собраний без чрезмерного бюрокра- тического регулирования. Принцип 3. Законность. Любые налагаемые ограничения должны быть основаны на положениях закона. Сам закон должен соответствовать международному праву в об- ласти прав человека, а также быть достаточно четко сформулированным, чтобы позво- лить каждому определить, нарушает ли его поведение нормы закона и какими могут быть наиболее вероятные последствия таких нарушений. Принцип 4. Соразмерность. Любые ограничения в отношении свободы собраний должны быть соразмерными. В процессе достижения властями законных целей пред- почтение следует отдавать мерам, предусматривающим наименьший уровень вмеша- тельства. Принудительное прекращение собраний может рассматриваться лишь как самая крайняя мера. Таким образом, принцип соразмерности требует, чтобы власти не применяли в качестве стандартной методики ограничений, которые значительным образом меняют характер мероприятия, например, изменяя маршрут шествий таким образом, чтобы он проходил через удаленные от центра районы города. Автоматичес- кое применение предусмотренных законом ограничений обычно приводит к тому, что под их действие подпадает чрезмерное количество мероприятий, что не соответствует принципу соразмерности, так как при этом не учитываются конкретные обстоятельс- тва в каждом отдельно взятом случае. Принцип 5. Надлежащая практика административного регулирования. Обще- ственности следует знать, какой государственный орган несет ответственность за принятие решений в отношении регулирования свободы собраний, и это должно быть четко закреплено в законе. Органу регулирования следует обеспечить, чтобы широкая общественность имела достаточный доступ к достоверной информации, а также га- рантировать доступность и прозрачность своих процедур. Принцип 6. Недискриминация. Все люди в равной степени имеют право на реализацию свободы мирных собра- • ний. При регулировании свободы мирных собраний ответственные органы власти обязаны не допускать дискриминации в отношении какого-либо лица или груп- пы лиц по какому бы то ни было признаку, в том числе по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положе- ния. Право на свободу организации публичных собраний и участия в них должно быть гарантировано как отдельным лицам, так и организациям; представителям меньшинств и коренного населения; гражданам и негражданам (включая лиц без гражданства, беженцев, иностранных граждан, лиц, ищущих убежища, мигрантов 290 Борьба с терроризмом и защита прав человека и туристов); мужчинам и женщинам; а также лицам, не обладающим полной право- способностью, включая лиц с психическими расстройствами. Закон должен признавать право ребенка на организацию мирных собраний и учас- • тие в них. С учетом развивающихся способностей ребенка, право детей на органи- зацию собраний может быть ограничено, например, путем установления опреде- ленного минимального возраста для организаторов или требования о получении согласия их родителей или законных опекунов. Не следует ограничивать свободу собраний полицейских или военнослужащих, за • исключением случаев, когда такие ограничения напрямую связаны с исполнением ими служебного долга, и только в объеме, который абсолютно необходим с точки зрения выполнения профессиональных обязанностей. Законные ограничения В то время как международные и региональные документы в области прав человека ут- верждают и защищают право на свободу собраний, они также позволяют государствам накладывать определенные ограничения на такую свободу 793 Законные основания для ограничений (такие, как предотвращение беспорядков или совершения преступления или защита прав и свобод других лиц) установлены соответствующими международ- ными и региональными документами в области прав человека, и дополнительные ос- нования для ограничений в национальное законодательство вводить не следует. Органы регулирования не должны создавать препятствий для реализации права на свободу собраний, если для этого не имеется убедительных причин. Перечисленные ниже законные цели (в соответствии с ограничительными положениями статьи 21 МПГПП и статьи 11 ЕКПЧ) не дают права налагать ограничения, и ответственность за обоснование любых ограничений полностью возлагается на органы власти. Чрезмерно широкая формулировка законодательных норм в области общественного порядка скорее всего будет иметь «сковывающий» эффект и, следовательно, будет на- рушать право на свободу собраний и выражение протеста 794 Предварительные запре- ты, наложенные на основании возможных малозначительных проявлений насилия, скорее всего, будут несоразмерными. При этом со всякой отдельной вспышкой наси- лия следует бороться путем последующего ареста и преследования, а не путем наложе- ния предварительного запрета. 793 «Принцип соразмерности требует соблюдения баланса между требованиями целей, перечисленных в статье 11(2), и требованиями свободного выражения мнений посредством слова, жеста или даже молчания людей, собравшихся на улицах или в других общественных местах. Стремление к справедливому балансу не долж- но приводить к тому, чтобы адвокаты, из-за страха перед дисциплинарными санкциями, воздерживались от высказывания своих убеждений в подобных случаях […] Предположительно, наказание, наложенное на г-на Эзелена, соответствовало нижнему краю шкалы дисциплинарных взысканий […]; оно, скорее, имело лишь моральное значение, поскольку не влекло за собой никакого запрета, даже временного, на занятие профес- сией или участие в заседаниях Совета адвокатов. Суд считает, однако, что право участия в мирном собрании – в данном случае в незапрещенной демонстрации – имеет такое значение, что оно не может быть ограни- чено никоим образом, даже в отношении адвоката, при условии что данное лицо не совершает никаких предосудительных действий в подобном случае» (ЕСПЧ, дело «Эзелен против Франции» (Ezelin v. France), заявление № 11800/85, 26 апреля 1991 г., пп. 52-53). В деле Эзелена заявитель являлся адвокатом, который присутствовал на демонстрации протеста, вылившейся затем в насильственные действия, и был впоследс- твии наказан за неблагоразумное поведение своей профессиональной организацией. Данная санкция была признана несоразмерной и оказывающей сковывающее воздействие на его право на мирный протест. 794 КПЧ, дело «Кивенмаа против Финляндии» (Kivenmaa v. Finland), Сообщение № 412/1990, документ CCPR/ C/50/D/412/1990, 10 июня 1994 г., п. 9.2. Борьба с терроризмом и защита прав человека 291 Собрания в частных владениях Участники общественных собраний имеют такое же право использовать обществен- ные места на протяжении разумного отрезка времени, как и любой другой гражда- нин. В самом деле, публичный протест – и осуществление свободы собраний в целом – должны считаться таким же законным использованием общественных мест, как и использование таковых в более обычных целях (например, движения пешеходов или транспорта). Другие объекты общественного пользования, являющиеся зданиями и сооружениями, — государственные зрительные залы, стадионы или фойе обществен- ных зданий — являются подходящими местами для общественных собраний в той же мере, что и для других мероприятий. Их использование сопряжено с соблюдением соответствующих законов об охране здоровья и безопасности, а также законов, запре- щающих дискриминацию. Кроме того, частные владения, пригодные для проведения собраний, митингов или встреч, могут, разумеется, использоваться для таких мероприятий, и владелец может по своему усмотрению разрешать кому угодно находиться на принадлежащей ему территории при условии соблюдения соответствующих законов об охране здоровья и безопасности и о запрещении дискриминации. Положения законов, касающиеся об- щественного порядка, и уголовное право чаще всего также применимы в общем виде в отношении частных владений. Это служит гарантией того, что будут приняты надле- жащие меры, если в частных владениях происходят события, наносящие вред другим лицам. Важно, однако, отметить, что в ряде государств существует четкая тенденция к при- ватизации объектов общественного пользования. Это вызывает серьезную озабочен- ность по поводу распоряжения таким объектом, а также последствий для реализации права на свободу собраний, выражения мнений и протеста. Данный вопрос требует особого внимания 795 В деле Эпплби, касающемся свободы выражения мнений, Евро- пейский суд по правам человека заявил, что эффективное осуществление права на сво- боду выражения мнений «не только зависит от простой обязанности невмешательства со стороны государства, но может также требовать положительных мер по защите дан- ной свободы даже в сфере отношений между физическими лицами» 796 Свобода собра- ний в частных владениях может заслуживать защиты в тех случаях, когда нарушается сущность данного права. 795 См., например: Mitchell D. The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space. – New York, 2003; и Kohn M. Brave New Neighbourhoods: The Privatization of Public Space. – New York, 2004; см. также: Gray K., Gray S. Civil Rights. Civil Wrongs and Quasi-Public Space. – In: European Human Rights Law Review, 1999/46; Rowbottom J. Property and Participation: A Right of Access for Expressive Activities. – In: European Human Rights Law Review, 2005/2, pp. 186-202. 796 ECПЧ, дело «Эпплби против Соединенного Королевства» (Appleby v. United Kingdom), заявление № 44306/98, 6 мая 2003 г., п. 39 (цитата из указ. соч., сноска 726, дело «Озгюр Гюндем против Турции», пп. 42-46), и ECПЧ, дело «Фуэнтес Бобо против Испании» (Fuentes Bobo v. Spain), заявление № 39293/98, 29 февраля 2000 г., п. 38. В деле Сиссе Европейский суд по правам человека постановил, что эвакуация группы, состоявшей при- близительно из 200 нелегальных иммигрантов, которые занимали в Париже церковь в течение нескольких месяцев, была равнозначной ограничению права заявителя на свободу мирных собраний, но в данном слу- чае ограничение было как необходимым, так и соразмерным прежде всего из-за опасности для здоровья. В применимых внутригосударственных правовых нормах утверждалось, что «[…] собрания в целях бого- служения в местах, принадлежащих или имеющихся в распоряжении религиозных общин, должны быть открыты для публики. Они должны быть освобождены от [некоторых требований], но должны оставаться под надзором властей в интересах общественного порядка» (ЕСПЧ, дело «Сиссе против Франции» (Cissé v. France), заявление № 51346/99, 9 апреля 2002 г., пп. 24 и 52). 292 Борьба с терроризмом и защита прав человека Право на свободу объединений Право на свободу объединений – одно из прав, имеющих жизненно важное значение для функционирования демократического общества. Объединение различных людей для какой-либо общей цели, например, для осуществления изменений, способствует дальнейшему социальному развитию и укреплению демократии. От профсоюзного движения до охраны окружающей среды – прогресс всегда достигается через объеди- нения людей. Однако право на свободу объединений может порождать проблемы в связи с контртер- рористическими стратегиями, когда объединения рассматриваются как не способс- твующие общественному благу и запрещаются. Поэтому от тех, кто разрабатывает и осуществляет такие стратегии, требуется доскональное понимание права на свободу объединений. Поскольку прецедентное право в области свободы объединений в рам- ках МПГПП является неразвитым, при толковании права на свободу объединений мы сосредоточим основное внимание на статье 11 ЕКПЧ. Что такое объединение? Люди осуществляют свое право на свободу объединений, объединяясь на доброволь- ной основе для защиты общих интересов. Чтобы право на свободу объединений было задействовано, должно существовать формальное объединение и должны быть пред- приняты целенаправленные действия по созданию организационной структуры. По- литические партии являются, таким образом, классическим примером объединений. Поскольку политические партии чрезвычайно важны для правильного функциони- рования демократии, любое ограничение права на образование политических партий должно быть строго обоснованным 797 Право на свободу объединений не дает права быть членом конкретной организации. Сами организации обладают свободой в отношении регулирования вопросов членства в них и своей деятельности 798 Что не является объединением? Большинство профессиональных органов регулирования исключены из категории объединений в соответствии с международным правом в области прав человека. Это 797 «В политической сфере такая ответственность означает, что государство несет обязательство, среди про- чих, проводить в соответствии со статьей 3 Протокола № 1 с разумной периодичностью свободные выбо- ры путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное выражение мнения народа при выборе органов законодательной власти. Такое выражение мнения является немыслимым без участия множества политических партий, представляющих различные оттенки мнений, имеющихся у насе- ления страны. Выражая этот диапазон мнений не только в рамках политических институтов, но также – с помощью СМИ – на всех уровнях общественной жизни, политические партии вносят неоценимый вклад в политическую дискуссию, которая является основой концепции демократического общества […] Следова- тельно, исключения, изложенные в статье 11, когда речь идет о политических партиях, подлежат ограни- чительному толкованию; только убедительные и неоспоримые причины могут оправдывать ограничение свободы объединений в отношении таких партий» (ЕСПЧ, дело «Объединенная коммунистическая партия и другие против Турции» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey), дело № 133/1996/752/951, 30 января 1998 г., пп. 44 и 46). 798 ЕКомПЧ, дело «Чилл против Соединенного Королевства» (Cheall v. UK), заявление № 10550/83, 13 мая 1985 г., сс. 185-186. Борьба с терроризмом и защита прав человека 293 объясняется тем, что членство в них не является добровольным и их государственный характер обычно не связывает их с правом на свободу объединений 799 Что такое неправительственная организация? 799 «[…] Орден врачей Бельгии – это институт публичного права. Будучи созданным законодательной властью, а не частными лицами, он интегрирован в государственные структуры, и в большинстве его органов име- ются судьи, назначаемые королевским указом. Орден преследует цель, представляющую общественный ин- терес, т. е. охрану здоровья людей, обеспечивая в соответствии с законодательством некоторый публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей. В рамках данной компетенции Орден, в частности, обязан вести реестр практикующих врачей. Для осуществления задач, которые бельгийское государство поставило перед ним, он наделен в соответствии с законом очень широкими правами, в том числе админис- тративными и дисциплинарными, а также нормотворческими, вне рамок обычного права […] и использует в связи с этим процедуры, свойственные публичной власти […] С учетом всех этих моментов, взятых в целом, Орден не может быть признан ассоциацией в смысле статьи 11» (Указ. соч., сноска 526, ЕСПЧ, дело «Ле Комт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии», пп. 64-65). Основополагающие принципы статуса непра- вительственных организаций в Европе (Совет Европы, Страсбург, 13 ноября 2002 г.) a) Сфера применения • НПО – это, по сути, добровольные самоуправляющиеся организации, которые вследствие этого не могут под- чиняться органам государственной власти. Термины, используемые для их описания в национальном законо- дательстве, могут варьироваться: это могут быть ассоци- ации, благотворительные общества, фонды, обществен- ные, некоммерческие организации, общества и трасты. • К НПО относятся организации, созданные отдельными лицами (физическими или юридическими) и группами лиц. Они могут быть как национальными, так и международны- ми по составу и сфере действия. • НПО – это обычно, хотя и не всегда, организации, осно- ванные на членстве. • Основной целью НПО не является получение прибыли. Прибыль, получаемая ими в ходе осуществления своей деятельности, не распределяется между членами или учредителями, а направляется на выполнение задач организации. • НПО могут быть как неформальными организациями, так и структурами, обладающими правосубъектностью. В целях отражения различий в финансовых и иных видах поддержки, получаемой НПО в дополнение к правосубъ- ектности, они могут пользоваться различным статусом в соответствии с национальным законодательством. b) Основные принципы • НПО создаются по инициативе частных лиц или групп лиц. Поэтому такая инициатива должна встречать под- держку и содействие в рамках соответствующих положе- ний национальной правовой и финансовой системы. • Все НПО пользуются правом свободы выражения мнений. • НПО, обладающие правосубъектностью, должны иметь те же возможности, что и прочие юридические лица, нести обязанности и подвергаться санкциям согласно нормам административного, гражданского и уголовного права, обычно применяемым в отношении юридических лиц. • Любое действие или бездействие со стороны органа го- сударственной власти в отношении НПО должно быть рассмотрено в административном порядке, а также в не- зависимом, непредвзятом и наделенном полной юрис- дикцией суде. c) Цели и задачи • НПО свободно формулирует и выполняет свои задачи при условии законности как собственно задач, так и средств для их достижения. Среди возможных задач НПО могут быть исследования, образование и правозащитная деятельность по вопросам, представляющим обществен- ный интерес, вне зависимости от того, соответствует ли занятая организацией позиция официальной политике государства. • Создание НПО может также иметь целью внесение изме- нений в законодательство. • НПО, поддерживающая какого-либо кандидата или партию на выборах, должна открыто заявить о своей мотивировке. Такая поддержка должна, кроме того, осуществляться в соответствии с законодательством о финансировании политических партий. Участие в поли- тической деятельности может существенно повлиять на решение о предоставлении финансовых и иных видов поддержки в дополнение к правосубъектности. • Обладающая правосубъектностью НПО вправе занимать- ся любой законной хозяйственно-экономической и ком- мерческой деятельностью, направленной на поддержку некоммерческой части своей работы, без специального разрешения, но с соблюдением всех требований в облас- ти лицензирования и надзора в отношении осуществля- емых видов деятельности. • НПО вправе преследовать свои цели путем членства в федерациях и конфедерациях неправительственных организаций. 294 Борьба с терроризмом и защита прав человека Попытки контролировать, регулировать и даже объявлять противозаконными органи- зации, охраняемые правом на свободу объединений, могут быть проблемой для разра- ботчиков контртеррористических стратегий. Поэтому очень важно, чтобы было четкое понимание того, что представляют собою НПО и как они работают. Однозначного об- щепринятого определения НПО не существует. Однако в большинстве случаев орга- низация попадает в категорию НПО, если она удовлетворяет критериям, принятым Советом Европы в «Основополагающих принципах статуса неправительственных организаций в Европе»(см. врезку выше). Правозащитники Правозащитные НПО зачастую известны как правозащитники (ПЗ), к которым со- гласно принятому ООН определению данной деятельности, содержащемуся в Декла- рации о правозащитниках, относятся правозащитные НПО, а также лица и группы лиц, борющиеся за права человека. Такие НПО часто затрагиваются при разработке и осуществлении контртеррористических стратегий 800 Правозащитники могут сыграть неоценимую роль в обеспечении того, чтобы контртеррористическая политика прово- дилась в соответствии с международным правом и нормами в области прав человека. Правозащитные организации также могут проводить проверки по любым злоупотреб- лениям государственной властью. На национальном уровне они зачастую являются важнейшим элементом гражданского общества, способствующим демократическому развитию и жизнеспособности демократии. Во многих странах правозащитники часто стоят на страже принципа верховенства права. Ввиду их чрезвычайно важной роли деятельность правозащитных организаций долж- на защищаться и поощряться. Это имеет особенное значение в контексте националь- ной безопасности и борьбы с терроризмом. Во всем регионе ОБСЕ правозащитные организации способствуют освещению политики правительства и, таким образом, со- действуют тому, чтобы контртеррористические стратегии не подрывали демократию, которую они должны защищать. Обычно правозащитные организации являются в определенной степени неудобными для правительства, так как сам смысл их существования заключается в том, чтобы критиковать правительство за превышение правомочий, призывать власти к ответу и 800 Более подробно о правозащитниках см.: Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Пра- возащитники: охрана права на защиту прав человека (Изложение фактов № 29, апрель 2004 г.). ОБСЕ взяла на себя серьезные обязательства по поддержке и защите НПО: […] Государства - участники будут признавать в качестве НПО организации, объявившие себя таковы- ми, согласно соответствующим национальным процедурам, и будут содействовать созданию условий для свободной деятельности таких организаций на своих территориях […]. (Московский документ 1991 года) […] Неправительственные организации (НПО) могут играть чрезвычайно важную роль в содействии ут- верждению прав человека, демократии и верховенства закона. Они являются неотъемлемой составляю- щей сильного гражданского общества. Мы обязуемся расширять имеющиеся у НПО возможности вносить свой полновесный вклад в дальнейшее развитие гражданского общества и обеспечение прав человека и основных свобод. (Стамбульский документ 1999 года) Борьба с терроризмом и защита прав человека 295 добиваться соответствия государственной политики нормам в области прав челове- ка. Слишком часто реакция правительства выражается в стремлении контролировать правозащитные организации, используя для этого как законные, так и незаконные ме- ханизмы. Правозащитные организации должны осознавать стоящие перед ними угро- зы и в то же время использовать имеющиеся у них уникальные возможности, которые могут внести элемент отчетности в политику правительства, что, в свою очередь, мо- жет привести к изменениям данной политики. Признавая значение правозащитных организаций и проблемы, с которыми эти орга- низации сталкиваются, Генеральный секретарь ООН назначил Специального пред- ставителя по вопросу о правозащитниках. Специальный представитель отметил, что правительства могут использовать глобальную войну с терроризмом в качестве пред- лога для нарушения прав человека и оказания давления на правозащитников 801 Это включает нарушения прав правозащитников на свободу объединений и выражения мнений, а также на получение информации. Имеются также примеры произвольных арестов и задержаний, судебного преследования, осуждения и применения наказаний в отношении правозащитников – и все это на основании положений законодательства в области обеспечения национальной безопасности. По словам Специального представителя, такие неправомерные действия направлены на сокрытие нарушений прав человека, наказание правозащитников за их деятель- ность в области прав человека, а также на препятствование другим лицам в продол- жении данной правозащитной деятельности. Группа специальных представителей и специальных докладчиков ООН «с сожалением констатирует тот факт, что под пред- логом борьбы с терроризмом существуют угрозы для правозащитников и уязвимые группы являются мишенью для угроз и подвергаются дискриминации в силу своего происхождения и социально-экономического статуса. К ним, в частности, относятся мигранты, беженцы, те, кто просят предоставить политическое убежище, аборигены и люди, борющиеся за свои права на землю или против негативных последствий поли- тики экономической глобализации» 802 Перед правительствами, разрабатывающими контртеррористические стратегии, стоит следующая дилемма: в то время как НПО играют в целом существенно важную роль в демократическом обществе, некоторые из них могут предпринимать попытки его разрушения. В отношении этого последнего пункта органами ООН и другими инсти- тутами, ответственными за поощрение и защиту прав человека, разработано большое количество руководящих документов. 801 «Повсюду в мире существует опасность того, что под прикрытием борьбы с терроризмом некоторые пра- вительства могут активизировать свои усилия по подавлению мирного инакомыслия и оппозиции. В ны- нешней ситуации те, кто ставят под сомнение законность некоторых из так называемых контртеррористи- ческих мер, принятых после 11 сентября, или просто те, кто в социальном отношении выходят за обычные рамки, – мигранты, беженцы, просители убежища, члены религиозных или иных меньшинств или просто люди, отброшенные на обочину общества, – могут быть названы террористами и в конечном счете могут попасть в жернова репрессий и насилия» (Доклад Специального представителя Генерального Секретаря ООН по вопросу о правозащитниках г-жи Хины Джилани, документ E/CN.4/2002/106, 27 февраля 2002 г., п. 97). 802 Совместное заявление специальных докладчиков/представителей, экспертов и председателей рабочих групп, занимающихся осуществлением специальных процедур Комиссии Организации Объединенных На- ций по правам человека, 30 июня 2003 г. – Информационная служба ООН, пресс-релиз HR/4682. 296 Борьба с терроризмом и защита прав человека Профсоюзы Свобода объединений в частности признает право на вступление в профсоюз. Госу- дарства-участники ОБСЕ обязуются придерживаться данного принципа 803 Такое пра- во толкуется и как включающее право не вступать в профсоюз 804 Профсоюзы могут также ссылаться на свободу объединений для защиты широкого круга прав своих чле- нов – например, требуя наличия необходимых условий для надлежащего выполнения профсоюзом своих обязанностей и, таким образом, интегрируя элементы в ЕКПЧ Ев- ропейской социальной хартии 805 Неотъемлемой частью права на объединение является право на забастовочное дви- жение, хотя данное право может быть ограничено 806 Государства-участники ОБСЕ признают право на забастовку, которое сопряжено с ограничениями, предписанными законом и соответствующими международными нормами 807 Статья 8 МПЭСКП также признает право на забастовку, при условии ее проведения в соответствии с законами данной страны. Международная организация труда также имеет подробные конвенции и нормы, каса- ющиеся права на объединение. Эти нормы являются обязательными для большинства государств-участников ОБСЕ 808 Ограничение права на свободу объединений Право на свободу объединений не обязательно нарушается требованиями регистрации или лицензирования организации, при условии что данные процедуры не затрудняют 803 Указ. соч., сноска 6, Копенгагенский документ 1990 года, п. 9.3. 804 «[…] Угроза увольнения, связанная с возможным лишением средств к существованию, является самой се- рьезной формой принуждения, и в данном случае она была направлена против лиц, работавших в «Бритиш рейл» до введения каких-либо обязательств по вступлению в конкретный профсоюз […] такая форма при- нуждения, при обстоятельствах данного дела, наносит удар по самой сути свободы, гарантируемой стать- ей 11 […] Человек лишен права на свободу объединений, если в действительности свобода действия или выбора, которой он обладает, либо не существует, либо сокращена до такой степени, что не имеет никакой практической ценности» (ЕСПЧ, дело «Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного Королевства» (Young, James and Webster v. UK), заявления №№ 7601/76 и 7806/77, 13 августа 1981 г., пп. 55-56). 805 «Суд […] считает, что из статьи 11 Конвенции, толкуемой в свете статьи 28 Европейской социальной хартии (пересмотренной), можно сделать вывод, что представители рабочих должны, как правило и в определен- ных пределах, иметь надлежащие условия для быстрого и эффективного выполнения своих профсоюзных функций» (ЕСПЧ, дело «Санчес Навахас против Испании» (Sanchez Navajas v. Spain), заявление № 57442/00, 21 июня 2001 г., п. 2). 806 ECПЧ, дело «Шмидт и Дальстрем против Швеции» (Schmidt and Dahlström v. Sweden), заявление № 5589/72, 6 февраля 1976 г., п. 36. 807 Указ. соч., сноска 6, Копенгагенский документ 1990 года, п. 9.3. 808 В особенности, Конвенция МОТ СO87 (1948 г.) о свободе объединений и защите права объединяться в про- фсоюзы, одна из основополагающих и широко применимых конвенций МОТ (Конвенция № C087 ратифи- цирована 147 странами). Борьба с терроризмом и защита прав человека 297 осуществление организацией своей деятельности 809 Свобода объединений будет нарушена, если на политическую партию или НПО на- лагается запрет тогда, когда они не призывали к применению насилия, – даже если государственные власти полагают, что такой призыв мог иметь место. Если политичес- кая партия не отвергает демократических принципов, ее деятельность не должна быть ограничена 810 . Организации не должны отказывать в регистрации на том основании, что, после того как она будет создана и начнет свою работу, она может быть запрещена по закону, если будет осуществлять определенную деятельность. В первую очередь ор- ганизации должен быть предоставлен кредит доверия. Организации не должны считаться террористическими на том основании, что они преследуют непопулярные цели или цели, которые противоречат государственной по- литике (например, самоопределение для группы меньшинства), до тех пор пока такая деятельность является мирной и законной. Только когда организация оказывает под- держку или призывает к смертоносному или другому виду насилия или участвует в нем, она может характеризоваться как террористическая группа, и ее права или сущес- твование могут быть ограничены и, возможно, могут стать объектом применения уго- ловного права. Применение к объединениям конкретного антитеррористического за- конодательства должно иметь место только после серьезного анализа необходимости и соразмерности таких действий. Понятие терроризма не должно использоваться для «упрощенной процедуры», которая отменяет оценку каждого случая в отдельности. Специальный докладчик ООН по вопросам поощрения и защиты прав человека в ус- ловиях борьбы с терроризмом выразил […] озабоченность по поводу того, что принятые в последнее время законодательные акты в области борьбы с терроризмом предусматривают более строгое регулирование создания и статуса объединений. Расплывчатые и широкие определения терроризма или отсутствие таких определений препятствуют работе объединений, которые не преследуют террористических целей. Несмотря на то, что некоторый контроль за су- ществованием и деятельностью объединений является необходимым для государства в 809 «То, что граждане должны иметь право образовывать юридическое лицо для коллективных действий в сфе- ре общих интересов, является одним из важнейших аспектов права на свободу объединений, без которого данное право было бы лишено всякого смысла. То, как национальное законодательство защищает данную свободу и как оно осуществляется органами власти на практике, отражает состояние демократии в данной стране. Несомненно, государства имеют право убедиться в том, что цели и деятельность ассоциации соот- ветствуют законодательным нормам, но они должны это делать таким образом, который совместим с их обязательствами по Конвенции и сопряжен с надзором, осуществляемым органами Конвенции. Следова- тельно, исключения, изложенные в статье 11, должны толковаться ограничительно; ограничения права на свободу объединений можно оправдать только убедительными и неоспоримыми причинами» (Указ. соч., сноска 709, ЕСПЧ, дело «Сидиропулос и другие против Греции», п. 40). В деле Сидиропулоса Суд постано- вил, что было нарушено право на свободу объединений, когда греческие власти отказались зарегистриро- вать организацию, которая стремилась пропагандировать традиции, историю и символы Македонии, ср. пп. 44-47. 810 «Изучив заявления г-на Перинчека, Суд не нашел в них ничего, что можно было бы считать призывом к насилию, восстанию или какой-либо иной форме отказа от демократических принципов. Наоборот, он в ряде случаев подчеркнул необходимость осуществления предлагаемой политической реформы в соответс- твии с демократическими нормами, через проведение выборов и референдумов. В то же время он высказал- ся против «прежней культуры, идолизирующей насилие и проповедующей применение силы для решения проблем между народами и внутри государства» (ЕСПЧ, дело «Социалистическая партия и другие против Турции» (The Socialist Party and Others v. Turkey v. Greece), дело № 20/1997/804/1007, 25 мая 1998 г., п. 46 и в более общем смысле пп. 41-52). 298 Борьба с терроризмом и защита прав человека качестве меры предотвращения терроризма, государство не должно несоразмерно пре- пятствовать работе всех объединений. Специальный докладчик хотел бы напомнить, что КПЧ часто выражал свою обеспокоенность по поводу чрезмерно строгих требова- ний в области регулирования деятельности НПО. Он также отмечает, что это является главным вопросом, на решение которого направлена успешная работа Специального представителя Генерального секретаря ООН по вопросу о правозащитниках 811 Когда может быть запрещена политическая партия? С точки зрения борьбы с терроризмом, решение Европейского суда по правам челове- ка, подтвердившее постановление турецких судов о запрете партии «Рефах», является особенно поучительным в связи с вопросом о том, как работает право на свободу объ- единений. Запрет был оправданным на том основании, что, хотя пропаганда измене- ний и является законной, некоторые изменения, которых добивалась партия «Рефах», провозглашали недемократические ценности – например, введение отдельных поло- жений закона шариата, которые не соответствуют ценностям ЕКПЧ. Европейский суд постановил, что государство обязано охранять свои институты и, хотя ведение политическими партиями кампаний за изменение законодательства и структуры государства полностью соответствует закону и нормам в области прав че- ловека, политические партии должны отвечать следующим требованиям: используемые средства должны быть законными и демократичными во всех • отношениях; предлагаемые изменения должны быть совместимыми с основополагающими де- • мократическими принципами. Ясно, что объединения, которые пропагандируют недемократические ценности, могут объявляться незаконными, даже если они пользуются электоральной поддержкой со стороны населения. Запрещение организации или внесение в «черный список» ООН и ЕС имеют перечни террористических организаций и лиц, в отношении кото- рых действуют запреты или санкции 812 Помимо этого, на внутригосударственном уровне также могут составляться списки определенных групп, связанных с террориз- мом. Запрет на деятельность организаций обязательно вызывает вопросы, связанные со свободой объединений, – если только эти организации не используют свои пра- ва на свободу объединений для пропаганды терроризма или нарушения прав и сво- бод других людей. Любое действие против какой-либо организации должно отвечать критериям необходимости, соразмерности и недискриминации. Для такого действия должно иметься четкое юридическое основание 813 Специальный докладчик ООН по вопросам поощрения и защиты прав человека и ос- новных свобод в условиях борьбы с терроризмом подчеркнул, что решение о запреще- 811 Указ. соч., сноска 640, Доклад Специального докладчика по вопросам поощрения и защиты прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом Мартина Шейнина, п. 23. 812 См. выше, сс. 230-234. 813 Вопросы, возникающие в связи с запретом и касающиеся права на справедливое судебное разбирательство, рассматриваются выше на с. 234 Борьба с терроризмом и защита прав человека 299 нии организации должно приниматься на основе рассмотрения каждого конкретного дела. Подтверждая общие принципы относительно упомянутого выше права на свобо- ду объединений, он подчеркнул 814 следующее: государство не может принимать решение о том, что организация является терро- • ристической, на основании предположений, до того как эта организация приступи- ла к своей деятельности; решение об объявлении вне закона должно приниматься независимым судебным • органом, и всегда должна быть возможность обжалования решения об объявлении вне закона в судебном органе; решения об уголовном преследовании лица за принадлежность к террористичес- • кой организации должны вступать в силу только после признания организации таковой судебным органом. Это не освобождает лицо от уголовной ответственнос- ти за подготовку террористических актов. 814 Указ. соч., сноска 640, Доклад специального докладчика ООН по вопросам поощрения и защиты прав чело- века и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом г-на Мартина Шейнина, п. 26. |