права человека. Руководство Борьба с терроризмом и защита прав человека Руководство бдипч
 Скачать 2.12 Mb.
|
|
Глава 1 Права человека и борьба с терроризмом: важнейшая взаимосвязь З начение связи между соблюдением прав человека и защитой от терроризма трудно переоценить. Борьба с терроризмом и окончательная победа над ним невозможны, если средства для обеспечения безопасности конкретного общества не согласуются со стандартами в области прав человека. ОБСЕ построена на принципе, согласно ко- торому для обеспечения безопасности необходим комплексный подход. Такой подход не содержит призыва к «увязыванию» свободы с безопасностью и не подразумевает, что свобода или ее отдельные аспекты должны приноситься в жертву во имя обес- печения безопасности. Напротив, ОБСЕ рассматривает защиту прав человека как не- отъемлемый элемент безопасности. Контртеррористическая тактика, не согласующа- яся с законодательными нормами в области прав человека, может в конечном счете быть объявлена незаконной, что приведет к невозможности привлечения виновных к ответственности или к отмене приговоров. Следовательно, контртеррористические меры, не соблюдающие права человека, обречены на неудачу. В Хартии ОБСЕ о предупреждении терроризма и борьбе с ним государства-участники ОБСЕ подтвердили, что они «5. Считают чрезвычайно важным дополнить продолжающийся процесс выполнения принятых ОБСЕ обязательств в отношении терроризма подтверждением основопола- гающих, незыблемых принципов, на которых основаны и впредь будут основываться действия ОБСЕ и которые государства-участники полностью разделяют; 6. Подтверждают свое обязательство принимать меры, необходимые для защиты от террористических актов прав человека и основных свобод, особенно права на жизнь, каждого, кто находится под их юрисдикцией; 7. Обязуются принимать эффективные и решительные меры против терроризма и осу- ществлять все контртеррористические меры и сотрудничество в соответствии с при- нципом верховенства закона, Уставом ООН и соответствующими положениями меж- дународного права, международными стандартами в области прав человека и, где это применимо, положениями международного гуманитарного права...» 7 Из судебной практики международных судов и трибуналов, а также национальных су- дов, и из опыта работы механизмов ООН известно, что некоторые контртеррористи- ческие меры привели к следующему: длительному содержанию под стражей без предъявления обвинения; • отказу в праве оспаривать законность содержания под стражей; • 7 Хартия принята на десятой встрече Совета министров (Хартия Порту 2002 года). URL: http://www.osce.org/ documents/mcs/2002/12/4174_ru.pdf. Борьба с терроризмом и защита прав человека 23 отказу в праве на помощь адвоката; • прослушиванию разговоров с адвокатами; • заключению в полной изоляции от внешнего мира; • дурному обращению и даже пыткам задержанных, а также бесчеловечным и уни- • жающим достоинство условиям содержания под стражей. Принимались также незаконные меры, нарушающие свободу выражения мнений, сво- боду собраний и объединений, что приводило к криминализации протестов и подав- лению открытой дискуссии в обществе. Это особенно сказалось на законодательстве и правоприменительной практике в отношении беженцев и предоставления убежища: имели место незаконные депортации и ненадлежащее рассмотрение заявлений о пре- доставление убежища. Расовая принадлежность использовалась дискриминационным образом. В целом, подобные меры привели не к уменьшению террористической угро- зы, а к подрыву ценностей демократии, принципа верховенства права и гражданского общества. Расовые признаки использовались дискриминационным образом при составлении психологического портрета террориста Борьба с терроризмом, безопасность, права человека и обеспечение правопорядка не есть явления взаимоисключающие. В условиях террористической угрозы они должны взаимодействовать друг с другом. В большинстве случаев они не могут эффективно ра- ботать в отрыве друг от друга. Контртеррористические меры не могут осуществляться без следования стандартам в области прав человека – иначе их осуществление может повредить их подлинной цели, которая состоит в защите и сохранении демократи- ческого общества. С другой стороны, стандарты в области прав человека могут требо- вать проведения контртеррористических мер, для того чтобы обеспечить процветание прав человека. Несомненно одно: права человека – это не роскошь и не какое-то не- обязательное дополнение к контртеррористической стратегии; права человека должны лежать в основе таких стратегий. В ноябре 2001 г. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховный комиссар ООН по правам человека и Совет Европы в своем сов- местном заявлении напомнили правительствам о следующем: «...Признавая, что угроза терроризма требует принятия конкретных мер, мы призыва- ем все правительства воздерживаться от любых чрезмерных действий, которые могли бы нарушить основные свободы и подорвать право на законное выражение различных мнений. Чрезвычайно важно, чтобы государства, преследуя цель искоренения терро- ризма, строго придерживались своих международных обязательств по соблюдению прав человека и основных свобод» 8 Террористическим актам можно противостоять, одновременно защищая стандар- ты в области прав человека. В 2005 году Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан подчеркнул: 8 Совместное заявление Верховного комиссара ООН по правам человека Мэри Робинсон, Генерального сек- ретаря Совета Европы Вальтера Швиммера и Директора Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека посла Жерара Штудмана от 29 ноября 2001 г. URL: http://www.osce.org/documents/html/ pdftohtml/2001-776-odihr.pdf.html (на англ.). 24 Борьба с терроризмом и защита прав человека «...Правовые нормы, касающиеся прав человека, вполне допускают принятие решитель- ных мер по борьбе с терроризмом, даже в самых исключительных обстоятельствах. Однако ущемление прав человека не может отвечать интересам борьбы с терроризмом. Напротив, оно способствует достижению целей террористов, отдавая им моральное превосходство и порождая напряженность, ненависть и недоверие к правительству именно у тех слоев населения, среди которых террористы быстрее всего смогут найти поддержку. Отстаивание прав человека не просто совместимо с успешной стратегией борьбы с терроризмом. Оно само по себе является существенно важным элементом» 9 Высокопоставленные представители судебных органов также признали значение цен- ностей, выраженных в правах человека, для успешной борьбы с терроризмом. Напри- мер, судья Верховного суда США Сандра Дей О’Коннор в 2004 г. заявила: «…Именно в наиболее сложные и неопределенные времена приверженность нашей страны принципу надлежащего отправления правосудия проходит наиболее серьез- ную проверку, и именно в эти времена мы должны у себя дома сохранять привержен- ность тем принципам, за которые мы боремся за границей» 10 В 2002 г. Генеральный секретарь Совета Европы Вальтер Швиммер отметил: «...Большим искушением для правительств и парламентов стран, столкнувшихся на собственном опыте с актами террора, становится массированная атака на терроризм, которая может отодвинуть на задний план правовые гарантии, стоящие в демократи- ческом государстве превыше всего. Пусть всем будет ясно: государство должно исполь- зовать весь арсенал имеющихся в его распоряжении правовых средств для подавле- ния и предотвращения террористической деятельности, но оно не может использовать меры, подрывающие его собственные фундаментальные ценности, которые оно при- звано защищать. Если государство будет действовать таким образом, оно рискует по- пасть в ту самую ловушку, которую терроризм расставляет демократии и правовому го- сударству. И именно в кризисных ситуациях, подобных тем, что вызваны терроризмом, уважение прав человека становится еще более настоятельным, а бдительность должна возрастать» 11 Что такое терроризм? Хотя международным сообществом принят ряд международных договоров, направ- ленных на борьбу с конкретными видами терроризма – такими, например, как захват самолетов, – на уровне ООН на сегодняшний день не достигнуто никакой договорен- 9 Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан. Глобальная стратегия борьбы с терроризмом (программная речь на заключительном пленарном заседании Международной встречи на высшем уровне по вопросам демократии, терроризма и безопасности в Мадриде 10 марта 2005 г.). URL: http://www.un.org/russian/basic/ sg/messages/2005/madrid05.htm. 10 Верховный суд США, дело «Хамди против Рамсфельда» (Hamdi v. Rumsfeld) (03-6696) 542 U.S. 507 (2004), особое мнение судьи О’Коннор. URL: http://straylight.law.cornell.edu/supct/html/03-6696.ZO.html (на англ.). 11 Предисловие к «Руководящим принципам в области прав человека и борьбы с терроризмом» (утверждены на 804-м заседании Комитета министров Совета Европы 11 июля 2002 г.). Борьба с терроризмом и защита прав человека 25 ности об определении понятия «терроризм» 12 . Устоявшегося определения террориз- ма нет в международном праве – несмотря на многочисленные попытки выработать его, предпринимавшиеся межправительственными организациями, правительствами и учеными 13 . Один судья Международного суда заметил, что «терроризм – это тер- мин, не имеющий какого-либо юридического значения. Это просто удобный способ обозначения деятельности государств или индивидов, которая широко осуждается и характеризуется либо незаконными методами, либо целями, либо и тем и другим» 14 Однако само по себе определение терроризма многое ставит на карту 15 . Определить какое-либо действие как террористическое означает не просто утверждать, что оно обладает определенными характеристиками, но и осудить его. Определение какого- либо действия как теракта имеет также серьезные последствия для сотрудничества между государствами – в частности, для таких его видов, как обмен разведывательной информацией, взаимная правовая поддержка, замораживание и конфискация финан- совых средств и экстрадиция. Сложность в определении понятия «терроризм» вызвана тем, что существует пред- ставление, что при определенных обстоятельствах применение силы может быть оп- равдано. От Джорджа Вашингтона до Нельсона Манделы большинство выступлений за освобождение от колониального гнета и за право на самоопределение приводили к применению насилия в той или иной форме, что может быть (и было) определено как терроризм. В то же время, слишком широкое определение терроризма может исполь- зоваться для подавления ненасильственного выражения несогласия и подрыва основ демократического общества. Первая неудачная попытка закрепить определение терроризма в международном до- кументе была предпринята в Женевской конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1937 года. В ней терроризм был определен как «любые преступные действия, направленные против государства и нацеленные или рассчи- танные на то, чтобы вызвать чувство страха у определенных лиц или группы лиц или у широкой общественности». Это определение подверглось критике за неточность, а Конвенция так и не вступила в силу, поскольку не была ратифицирована необходимым числом государств. Тем не менее, выработка правильного определения понятия «тер- роризм» имеет ключевое значение для эффективного международного подхода к борь- бе с терроризмом. И не только потому, что этот термин несет дополнительные полити- ческие и этические оттенки смысла, но и ввиду серьезных правовых последствий. 12 В Римском статуте Международного уголовного суда прямо не упоминаются акты терроризма, несмотря на то, что в предварительных проектах этого документа содержались предложения в этой области. Тем не менее, статут дает определение и применим к ряду преступлений, в том числе к преступлениям против человечности и другим, которые могут включать акты терроризма. При определенных обстоятельствах тер- рористические акты могут представлять собой преступления против человечности. Более подробно см.: Cassese A. International Сriminal Law. Oxford, 2003, pp. 120-132. 13 Тем не менее, см. основные положения, утвержденные Декларацией о мерах по ликвидации международ- ного терроризма в приложении к резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/49/60 от 9 декабря 1994 г. В пункте 3 Декларации указано, что к терроризму относятся «преступные акты, направленные или рассчи- танные на создание обстановки террора среди широкой общественности, группы лиц или конкретных лиц в политических целях...». 14 Higgins R. The General International Law of Terrorism. – In: Higgins R., Flory M. (Eds.). Terrorism and International Law. London, 1997, p. 24. 15 Marks S., Clapham A. International Human Rights Lexicon. Oxford, 2005, p. 345. 26 Борьба с терроризмом и защита прав человека Терроризм имеет место в самых различных ситуациях и принимает различные фор- мы. Не стараясь дать здесь определение терроризма, мы можем рассмотреть некоторые из его постоянных характерных черт, в том числе следующие: организованный характер (независимо от размера организации); • опасность (для жизни, здоровья и имущества); • направленность, в частности, против правительства (стремление к оказанию влия- • ния на лиц, ответственных за разработку политики и законов); его бессистемный характер, приводящий к распространению и нагнетанию страха • среди населения. Преобладающей характеристикой терактов является их преступный характер – даже если они имеют дополнительные признаки, ввиду которых их необходимо рассматри- вать как террористические по своей природе. Теракты являются преступлениями, и поэтому они подлежат наказанию по всей строгости в соответствии с обычным уго- ловным правом. С точки зрения применения стандартов в области прав человека не- важно, признается ли рассматриваемое деяние, по сравнению с любым другим серьез- ным уголовным преступлением, террористическим актом или нет. Проект всеобъемлющей конвенции о терроризме В проекте всеобъемлющей конвенции о терроризме, который в настоящее время рас- сматривается ООН, делается попытка дать определение того, что такое террористи- ческое деяние. Определение терроризма в существующем на сегодняшний день проек- те конвенции неоднозначно. В статье 2 проекта говорится 16 : «Любое лицо совершает преступление в соответствии со смыслом настоящей Конвен- ции, если оно каким бы то ни было образом, незаконно и умышленно причиняет: a) смерть или тяжкое телесное повреждение любому лицу; или b) серьезный ущерб государственной или частной собственности, в том числе месту общественного использования, государственному или правительственному зданию, системе общественного транспорта, объекту инфраструктуры или окружающей среде; или c) ущерб собственности, местам, объектам или системам, упомянутым в пункте 1(b) настоящей статьи, который влечет или может повлечь за собой крупные экономичес- кие убытки, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную ор- ганизацию совершить какое-либо действие или воздержаться от совершения какого- либо действия». Это широкое определение, подвергшееся критике за неточность 17 . Согласно ему, тер- роризм означает действие, не только причиняющее смерть или серьезные телесные повреждения, но и «серьезный ущерб государственной или частной собственности» и любой (а не только серьезный) ущерб, который может повлечь за собой «крупные экономические убытки». Последнее ограничивается тем условием, что цель должна за- 16 Генеральная Ассамблея ООН, Доклад Специального комитета, учрежденного резолюцией 51/210 Генераль- ной Ассамблеи от 17 декабря 1996 г. на своей 6-й сессии (28 января - 1 февраля 2002 г.), документ A/57/37. 17 Andreu-Guzmán F. Terrorism and Нuman Rights No. 2: New Challenges and Old Dangers. – In: International Commission of Jurists Occasional Papers, No. 3. Geneva, 2003, p. 34. Борьба с терроризмом и защита прав человека 27 ключаться либо в запугивании населения, либо в том, чтобы «заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от совершения какого-либо действия». Угроза совершения какого-либо из указанных преступлений, если она «правдоподобная или серьезная», тоже является преступлени- ем, равно как и попытка совершения террористического деяния или способствование совершению преступления терроризма 18 Некоторые утверждают, что в случае вооруженных конфликтов проект конвенции так- же недостаточно защищает тех, кто ведет законную освободительную борьбу, но при этом предоставляет правовую защиту тем, кто незаконно применяет силу 19 Согласно проекту конвенции, государства обязаны: внести деяния, подпадающие под определение, в разряд противозаконных; • преследовать или экстрадировать; • сотрудничать в области предотвращения и расследования преступлений. • В соответствии с проектом конвенции государства также обязаны отказывать в предо- ставлении убежища (согласно международному законодательству в области прав чело- века) лицам, в отношении которых имеются «серьезные основания полагать», что они причастны к деятельности, подпадающей под определение терроризма, закрепленное в конвенции. Другие вопросы, имеющие отношение к определению понятия «терроризм» Одно из возможных решений проблемы, связанной с определением понятия «терро- ризм», – сосредоточить внимание на предупреждении и/или наказании поведения, носящего подлинно террористический характер. В этой связи международное сооб- щество, будучи не в состоянии достичь соглашения об определении терроризма, согла- силось в том, что определенные действия представляют собой преступные террорис- тические деяния 20 . В отношении этих деяний – таких, например, как захват самолета, – в настоящее время подписаны международные договоры. Другим примером является Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма 2005 года. Хотя в ней не содержится определения терроризма, она требует от госу- дарств-участников внесения в разряд террористических тех противозаконных дейс- твий, которые могут привести к совершению преступных террористических деяний, уже определенных в договорах и протоколах ООН по терроризму. Согласно Конвен- ции Совета Европы, государства обязаны выдавать другому государству и/или пре- следовать подозреваемых в совершении новых видов предварительных преступлений, введенных Конвенцией. 18 Содержание этих положений вызывает сомнения с точки зрения прав человека, в частности в том, что каса- ется принципа законности, закрепленного в статье 15 МПГПП и статье 7 ЕКПЧ. Проект статьи 2 отражает напряженность, существующую между безопасностью и подходом, основанным на правах человека: широ- кое определение терроризма создает потенциальные сложности в отношении свободы выражения мнений, свободы объединений, права на справедливое судебное разбирательство и права на защиту частной жиз- ни. 19 См., например: Andreu-Guzmán, Оp. cit., pp. 34-35. 20 См. ниже в главе 4. 28 Борьба с терроризмом и защита прав человека На уровне Европейского Союза государства-члены договорились о минимальном оп- ределении терроризма в Рамочном решении ЕС о борьбе с терроризмом. Это опреде- ление называет список преступных действий, которые в целях сотрудничества между государствами-членами ЕС должны рассматриваться как террористические действия в случае, если они преследуют одну из следующих целей: серьезно запугать население; • незаконно заставить правительство или международную организацию совершить • какое-либо действие или воздержаться от его совершения; серьезно дестабилизировать или разрушить основные структуры государства или • международной организации 21 Рамочное решение нацелено на то, чтобы согласовать минимальные требования к тем преступлениям, которые должны рассматриваться как террористические деяния. Од- нако оно не может помешать государствам-членам ЕС более подробно формулировать определение терроризма в своих национальных законодательствах. Рабочая группа ООН по произвольным задержаниям заявила, что она «обеспокоена чрезвычайно расплывчатыми и широкими определениями терроризма в национальных законодательствах». Ею не раз отмечалось, что «либо сами по себе, либо при их при- менении [эти определения] сгоняют в один загон и волков, и овец и увеличивают тем самым риск произвольного лишения свободы, непропорционально снижая уровень га- рантий, которыми пользуются обычные граждане при нормальных обстоятельствах» 22 Проблема нечетких определений терроризма стоит еще более остро в национальных законодательствах, использующих крайне туманное понятие «экстремизм». Обстоятельства, способствующие возникновению терроризма, и его коренные причины План действий ОБСЕ по борьбе с терроризмом гласит: «Никакие обстоятельства и никакие мотивы не могут служить оправданием актов тер- роризма. В то же время существуют различные социальные, экономические, полити- ческие и прочие факторы, включая воинствующий сепаратизм и экстремизм, порожда- ющие условия, в которых террористические организации могут вербовать сторонников и рассчитывать на поддержку. Принятый ОБСЕ всеобъемлющий подход к вопросам безопасности, предусматривающий выявление и рассмотрение этих факторов в рам- ках всех соответствующих механизмов и структур ОБСЕ, обеспечивает ей тем самым сравнительные преимущества в борьбе с терроризмом» 23 В Хартии ОБСЕ о предупреждении терроризма и борьбе с ним указывается, что госу- дарства-участники ОБСЕ: 21 Рамочное решение Совета Европейского Союза от 13 июня 2002 г.о борьбе с терроризмом (2002/475/JHA), статья 1(1), ОЖ (OJ) L 164, 22/06/2002. 22 Доклад Рабочей группы по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека от 15 декабря 2003 г., документ E/CN.4/2004/3, п. 64. 23 Бухарестский план действий по борьбе с терроризмом, п. 9 (принят на девятой встречи Совета министров в декабре 2001 г. как приложение к Решению №1 «Борьба с терроризмом»). Борьба с терроризмом и защита прав человека 29 «Убеждены в необходимости устранять потенциальные предпосылки возникновения и существования терроризма, в частности, путем обеспечения полного уважения демок- ратии и верховенства закона, предоставления всем гражданам возможности в полной мере участвовать в политической жизни, недопущения дискриминации и поощрения межкультурного и межрелигиозного диалога в своих обществах, вовлечения граждан- ского общества в поиск общего политического урегулирования конфликтов, утвержде- ния прав человека и толерантности, а также путем борьбы с бедностью [...]» 24 Группа высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам в своем докладе Гене- ральному секретарю ООН отметила следующее: «Единой для всех таких обеспокоенностей нитью является настоятельная необходи- мость разработки глобальной стратегии по борьбе с терроризмом – стратегии, затраги- вающей коренные причины и укрепляющей ответственные государства, верховенство права и основополагающие права человека. Необходима всеобъемлющая стратегия, включающая в себя меры принуждения, но являющаяся более широкой, чем эти меры. Организация Объединенных Наций – при ведущей роли Генерального секретаря – должна содействовать такой всеобъемлющей стратегии, которая включает: [...] С. Разработку более действенных инструментов для глобального сотрудничества в борьбе с терроризмом, причем исключительно в правовых рамках, основанных на ува- жении к гражданским свободам и правам человека, в том числе в областях правоохра- нительной деятельности; обмена разведывательными данными, когда это возможно; отказа и воспрещения, когда это необходимо; и мер финансового контроля […]» 25 Как отмечалось выше, главной задачей настоящего руководства является разъяснение того, как эффективное соблюдение прав человека будет способствовать успеху контр- террористических стратегий. В этой связи необходимо подчеркнуть, что права чело- века не существуют изолированно друг от друга. Государство, уважающее права чело- века, не выбирает отдельные права человека, которые к нему относятся; оно должно соблюдать все права человека применительно ко всем лицам, находящимся под его юрисдикцией. История изобилует примерами того, как несоблюдение или частичное соблюдение прав человека приводило к конфликтам и террористическим актам. Госу- дарства должны признать, что права человека неделимы и включают экономические, социальные и культурные права наравне с гражданскими и политическими правами. 24 Указ. соч., сноска 7, Хартия Порту 2002 года, п. 20. 25 Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и развитию Генеральному секретарю ООН «Более безопасный мир: наша общая ответственность» (декабрь 2004 г.), п. 148. URL: http://www.un.org/russian/ secureworld/a59-565.pdf. |