права человека. Руководство Борьба с терроризмом и защита прав человека Руководство бдипч
 Скачать 2.12 Mb.
|
|
Контроль И, наконец, надлежащее управление подразумевает наличие процедур контроля: осуществление дискреционных полномочий должно находиться под надзором • суда; должен осуществляться судебный контроль за принятием решений в разумные • сроки; полномочия суда по надзору должны включать право получать информацию, необ- • ходимую ему для должного выполнения своих функций; суд или трибунал, осуществляющий надзор, должен быть уполномочен выносить • обязательные решения, которые будут выполняться соответствующим админист- ративным органом; надлежащее и эффективное управление должно быть гибким, однако эта гибкость • не должна нарушать принципа справедливости. Гражданский надзор Гражданский надзор за полицией и силами безопасности в условиях борьбы с терро- ризмом обеспечивает бóльшую прозрачность контртеррористических мер и повышает доверие общественности к стратегиям в этой области. Гражданский надзор способс- твует обеспечению прозрачности и подотчетности действий правительства. Борьба с терроризмом и защита прав человека 37 Государства-участники ОБСЕ признали, что гражданский контроль над вооруженны- ми силами и полицией относятся «...к числу элементов справедливости, которые су- щественно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей [...]» 41 Как следствие этого, госу- дарства-участники согласились в том, что они будут: «…(25.1) – гарантировать, чтобы их вооруженные силы и военизированные формиро- вания, службы внутренней безопасности и разведки, а также полиция находились под эффективным управлением и контролем соответствующих гражданских властей; (25.2) – поддерживать и, там где это необходимо, укреплять контроль исполнительной власти за использованием вооруженных сил и военизированных формирований, а так- же за деятельностью служб внутренней безопасности, разведки и полиции; (25.3) – принимать надлежащие меры для создания, где этого еще не сделано, и подде- ржания эффективных механизмов надзора законодательной власти над всеми такими силами, службами и видами деятельности. [...]» 42 41 Там же, статья 5. 42 Указ. соч., сноска 5, Московский документ 1991 года. 38 Борьба с терроризмом и защита прав человека Глава 4 Международные рамки борьбы с терроризмом: обзор П онятие терроризма не ново. Еще в 30-х годах ХХ века Лигой Наций предпринима- лись попытки составить контртеррористические конвенции. На протяжении все- го ХХ века национальные освободительные движения во всем мире часто прибегали к тактике терроризма в борьбе за самоопределение. Современные правовые рамки Тринадцать международных конвенций приняты под эгидой ООН или ее агентств в це- лях борьбы с конкретными аспектами терроризма. Обычно они принимались в качест- ве реакции на конкретное событие или трагедию. К этим документам относятся 43 : Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту • воздушных судов (1963); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970); • Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности • гражданской авиации (1971); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользую- • щихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973); Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (1979); • Конвенция о физической защите ядерного материала (1980); • Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживаю- • щих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданский авиации (1988); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности • морского судоходства (1988); Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности • стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988); Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаруже- • ния (1991); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997); • Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999); • Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (2005). • После ратификации государством каждый из этих договоров налагает несколько разли- чающиеся обязательства. Как правило, данные обязательства включают следующее: установление юрисдикции государств над описанными в договоре • преступлениями; 43 См. тексты конвенций на веб-сайте ООН: http://www.un.org/russian/documen/convents/terrorism.htm. Борьба с терроризмом и защита прав человека 39 внесения преступлений в разряд наказуемых соответствующими мерами; • заключение подозреваемых в совершении данных преступлений под стражу; • преследование или экстрадицию подозреваемых в совершении данных • преступлений; сотрудничество в сфере превентивных мер; • обмен информацией и доказательствами, необходимыми для проведения соответс- • твующих уголовных процессов. В то же время считается, что преступления, о которых говорится в каждой из конвен- ций, влекут за собой выдачу преступника государством-участником другому государс- тву-участнику согласно существующим договорам о выдаче преступников, а также со- гласно данной конвенции. Хотя ООН занимается вопросами, связанными с терроризмом, на протяжении многих лет, после событий 11 сентября 2001 года возникла срочная необходимость в приня- тии эффективных и согласованных ответных мер со стороны международного сооб- щества. Инициативы в этой области предпринимались в основном Советом Безопас- ности ООН, однако Генеральная Ассамблея и Комиссия по правам человека все более активно подключались к этой работе 44 Комиссию ООН по правам человека сменил в настоящее время Совет по правам чело- века. Использовавшиеся Комиссией процедуры по поддержке и защите прав челове- ка – такие, как деятельность Подкомиссии и специальных докладчиков, – продолжат свое существование в рамках Совета. Поэтому в настоящем руководстве внимание со- средоточено на процедурах и подходах старой Комиссии, сохраняющих свой статус. Ниже перечислены важнейшие резолюции, составляющие основу современного под- хода ООН 45 : Резолюция Совета Безопасности 1269 (1999), обязывающая государства к сотрудни- • честву в целях предотвращения и пресечения террористических актов и привлече- ния к ответственности лиц, виновных в совершении таких актов; Резолюция Совета Безопасности 1373 (2001), обязывающая государства прини- • мать более эффективные контртеррористические меры на национальном уровне и укреплять международное сотрудничество в области борьбы против терроризма и учреждающая Контртеррористический комитет Совета Безопасности для контро- ля за осуществлением резолюции; Резолюция Совета Безопасности 1456 (2003), обязывающая государства обеспечить, • чтобы «любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответство- вали всем их обязательствам по международному праву [...], и им следует принять такие меры в соответствии с международным правом, в частности, в области прав человека, беженского права и гуманитарного права»; Резолюция Совета Безопасности 1624 (2005), призывающая государства «законо- • дательно запретить подстрекательство к совершению террористического акта или актов», а также предотвращать такое поведение и отказывать в убежище виновным 44 См., например, Резолюцию 2004/87 Комиссии по правам человека, документ E/CN.4/RES/2004/87, от 21 ап- реля 2004 г. 45 Документы и более подробную информацию можно найти на веб-сайте ООН: http://www.un.org/russian/ terrorism/instruments.shtml. 40 Борьба с терроризмом и защита прав человека в таком поведении. Резолюция также призывает государства «продолжать между- народные усилия, направленные на расширение диалога и углубление взаимопони- мания между цивилизациями в стремлении воспрепятствовать неизбирательным нападкам на различные религии и культуры […]»; Резолюция Генеральной Ассамблеи 58/187 (2004): «Государства должны обеспечить, • чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответствова- ли всем их обязательствам по международному праву [...], в частности, в области прав человека, беженского права и гуманитарного права, [и] разъяснять важное значение этих обязательств национальным органам, занимающимся борьбой с терроризмом». Из всех этих резолюций, Резолюция 1373 Совета Безопасности ООН имеет особенно важное значение, так как она создает основу для внутригосударственного судебного преследования терроризма и новую базу для правоприменительного подхода ООН в области контртеррористических мер. В этой резолюции, принятой на основании гла- вы VII Устава ООН, Совет Безопасности «постановляет, что все государства должны» принять конкретные меры по пресечению финансирования террористических актов, включая введение уголовной ответственности за сбор средств для террористических групп и замораживание финансовых активов террористов. В резолюции также содер- жится требование к государствам принимать правоприменительные меры в целях пре- сечения террористической деятельности и оказывать друг другу содействие в связи с уголовными расследованиями, которые имеют отношение к террористическим актам. Согласно Резолюции 1373, государства должны: «Обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, плани- ровании, подготовке или совершении террористических актов или в поддержке тер- рористических актов, привлекалось к судебной ответственности, и обеспечить, чтобы, помимо любых других мер в отношении этих лиц, такие террористические акты квали- фицировались как серьезные уголовные правонарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы наказание должным образом отражало серьезность та- ких террористических актов» 46 В соответствии с резолюцией, все государства должны «обмениваться информацией в соответствии с международным правом и внутригосударственным законодательством и сотрудничать в административных и судебных вопросах в целях предотвращения совершения террористических актов». Резолюция затрагивает также право, относяще- еся к предоставлению убежища. Она призывает государства «обеспечить, чтобы в со- ответствии с международным правом исполнители и организаторы террористических актов или их пособники не злоупотребляли статусом беженца». И, наконец, резолю- ция призывает все государства как можно скорее стать участниками соответствующих международных конвенций и протоколов о борьбе с терроризмом. Требование Резолюции 1373 предпринять конкретные действия на внутригосударс- твенном уровне, включая законодательные меры, нацелено на то, чтобы оказать влия- ние на национальное право и процессуальные нормы. Резолюцией учрежден комитет Совета Безопасности – Контртеррористический комитет (КТК) – для контроля за вы- полнением резолюции. Государствам предписывается представить комитету подроб- 46 Резолюция 1373 Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г., документ S/RES/1373 (2001), п. 2(e). Борьба с терроризмом и защита прав человека 41 ный доклад о выполнении резолюции 1373 не позднее чем через 90 дней после даты ее принятия. Резолюция 1373 не пытается дать определение терроризма. Вместо этого на каждое государство, являющееся членом ООН, налагается обязательство эффективно приме- нять свое внутреннее законодательство по борьбе с терроризмом, и, таким образом, сохраняется суверенное право каждого государства в пределах своей юрисдикции формулировать определение терроризма. Кроме того, в 1999 г. ООН ввела «определение» как часть своей системы санкций, направленных против движения «Талибан». «Определение» – это механизм, при по- мощи которого организации и лица могут быть внесены в специальный список, если установлено, что они участвуют в террористической деятельности или способствуют таковой. Это влечет за собой наложение ограничений – таких, как запрет на передви- жение или замораживание финансовых активов. После 11 сентября 2001 года ООН распространила свою систему санкций, направленных против «Талибана», на все группы и всех лиц, которые связаны с «Аль-Каидой». В соответствии со списком ООН осуществляется замораживание финансовых активов и средств, имеющих отношение к установленным группам и лицам. Государства обязаны воздерживаться от «предо- ставления в любой форме поддержки – активной или пассивной – организациям или лицам, замешанным в террористических актах». 47 Роль прав человека в деятельности Контртеррористического комитета ООН КТК состоит из членов Совета Безопасности и наделен полномочиями в области рас- смотрения мер, предпринимаемых государствами в целях предупреждения террорис- тических актов и наказания за них. Совет Безопасности не является органом защиты прав человека, но в качестве органа ООН он обязан действовать в соответствии с Ус- тавом ООН и стандартами в области прав человека, в том числе с нормами права ius cogens, т.е. имеющими всеобщий и безоговорочный характер. В Резолюции 1373 уделя- ется весьма мало внимания правам человека 48 . Однако Резолюция 1456 Совета Безо- пасности, принятая полтора года спустя, содержит требование о том, что «государства должны обеспечить, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответствовали всем их обязательствам по международному праву, и им следует при- нять такие меры в соответствии с международным правом, в частности, в области прав человека, беженского права и гуманитарного права» 49 Таким образом, существует обязательство обеспечивать соответствие всех внутри- государственных контртеррористических мер стандартам в области прав человека. Однако имеются сомнения в том, что это обязательство выполняется. Например, Вер- ховный комиссар по правам человека выразил «глубокую озабоченность ростом коли- чества мер, законодательных актов и норм, все чаще принимаемых многими странами во имя борьбы против терроризма, которые отрицательно влияют на осуществление 47 Вопрос замораживания финансовых активов, запрещения и «определения» организаций рассматривается ниже на сс. 77, 191-195 и 249-250. 48 Исключение составляет положение, призывающее государства обеспечить принятие мер по предупрежде- нию злоупотребления процедурами предоставления статуса беженца «согласно соответствующим положе- ниям внутригосударственного законодательства и международного права, включая международные стан- дарты в области прав человека», Резолюция 1373 Совета Безопасности ООН, п. 3 (f). 49 Резолюция 1456 Совета Безопасности ООН от 20 января 2003 г., п. 6. 42 Борьба с терроризмом и защита прав человека практически всех прав человека – гражданских, культурных, экономических, полити- ческих и социальных» 50 . Как будет указано ниже, подобную озабоченность выразил также Генеральный секретарь ООН. Как часть усилий КТК, направленных на то, чтобы при осуществлении Резолюции 1373 Совета Безопасности государства уделяли серьезное внимание правам человека, Комитетом создан Исполнительный директорат (ИДКТК). Этот директорат, в состав которого входят эксперты в области прав человека, взаимодействует непосредственно с Верховным комиссаром по правам человека. ИДКТК также обязан в соответствующих случаях обеспечивать отражение прав чело- века в деятельности КТК, подчеркивая важность того, чтобы контртеррористические меры, принимаемые государствами, соответствовали их обязательствам по междуна- родном праву, в частности, в области прав человека, беженского права и гуманитарно- го права. Права человека и борьба с терроризмом в деятельности ООН В других структурах ООН также имеют место дополнительные изменения в отно- шении прав человека. Например, с 1998 года Подкомиссией по поощрению и защите прав человека назначается эксперт по правам человека и борьбе с терроризмом. В 2005 году был назначен Специальный докладчик ООН по вопросам поощрения и защиты прав человека в условиях борьбы с терроризмом. Срок его полномочий составляет три года. После 11 сентября 2001 г. Генеральной Ассамблеей и Комиссией по правам человека приняты резолюции, прямо требующие от соответствующих структур ООН в области прав человека «рассмотреть в рамках их мандатов вопросы защиты прав человека и основных свобод в контексте мер по борьбе с терроризмом и, при необходимости, ко- ординировать свои усилия в целях содействия применению согласованного подхода к этому вопросу» 51 . С момента своего создания в июне 2006 года Совет по правам чело- века поддержал подход в этой области, принятый ныне несуществующей Комиссией по правам человека. Верховный комиссар по правам человека обязан играть активную роль в рассмотре- нии этого вопроса, и, в частности, формулировать общие рекомендации и предостав- 50 Доклад Верховного комиссара ООН по правам человека и дальнейшие шаги после Всемирной конферен- ции по правам человека: «Эффективное функционирование правозащитных механизмов», документ E/ CN.4/2004/4, 5 августа 2003 г., с. 22 (доклад о работе десятого совещания специальных докладчиков/пред- ставителей, независимых экспертов и председателей рабочих групп, занимающихся осуществлением спе- циальных процедур Комиссии по правам человека и программы консультативного обслуживания, состояв- шегося в Женеве с 23 по 27 июня 2003 г.). 51 См., например, Генеральная Ассамблея ООН, Резолюция 58/187 от 22 марта 2004 г., п. 7, и Комиссия ООН по правам человека, Резолюция 2004/87, от 21 апреля 2004 г., п. 6. Борьба с терроризмом и защита прав человека 43 лять государствам по их требованию соответствующую поддержку и консультации 52 В апреле 2004 года Комиссия одобрила назначение независимого эксперта для помощи Верховному комиссару в выполнении резолюции 53 Подкомиссия ООН по поощрению и защите прав человека провела также исследова- ние по вопросам терроризма и прав человека 54 . Подкомиссия приняла решение «уч- редить […] рабочую группу с мандатом на разработку подробных принципов и руко- водящих указаний, с соответствующими комментариями, в отношении поощрения и защиты прав человека в процессе борьбы против терроризма на основе, в частности, предварительных рамок проекта принципов и руководящих указаний, содержащихся в рабочем документе, подготовленном Каллиопи Куфой» 55 . Эти руководящие указания еще не утверждены, но они будут давать оценку контртеррористических мер, стандар- тов в области прав человека, а также международного гуманитарного права 56 Возможно, еще более важное значение в отношении обязательств ООН по борьбе с терроризмом с точки зрения комплексного подхода имеет провозглашение Глобальной стратегии борьбы с терроризмом 57 . Главные элементы этой стратегии и роль ООН в ее осуществлении заключаются в следующем: во-первых, разубедить недовольно настроенные группы использовать терроризм в • качестве тактического средства для достижения своих целей; во-вторых, лишить террористов средств для совершения нападений; • в-третьих, удержать государства от оказания поддержки террористам; • в-четвертых, создать государственный потенциал для предотвращения • терроризма; и, в-пятых, защищать права человека в борьбе с терроризмом. • В отношении последнего пункта Кофи Аннан, бывший в то время Генеральным секрета- рем ООН, провозглашая начало применения этой стратегии, подчеркнул значение прав человека в борьбе против терроризма. Он с сожалением констатировал следующее: «[…] Как единодушно отмечают международные эксперты в области прав человека, включая экспертов, работающих в системе Организации Объединенных Наций, мно- 52 Деятельность УВКПЧ ООН в этой сфере включает, среди прочего, доклад Верховного комиссара по правам человека 58-й сессии Комиссии по правам человека «Права человека: консолидирующая основа», документ E/CN.4/2002/18, 27 февраля 2002 г.; Сборник судебной практики региональных организаций и ООН по за- щите прав человека в условиях борьбы с терроризмом, документ HR/PUB/03/1 (Нью-Йорк и Женева, 2003). Кроме того, «как бывший Верховный комиссар Мери Робинсон, так и покойный Верховный комиссар Сер- жиу Виейра де Меллу обращались к КТК, призывая его принять во внимание права человека в своем обзоре контртеррористических мер [...] С тех пор КТК и Комитет ООН по правам человека провели ряд совместных брифингов по обмену информацией о своих методах работы и вызывающих беспокойство вопросах», см.: http://www.ohchr.org/english/issues/terrorism/index.htm (на англ). 53 Резолюция ООН 2004/87, п. 10. 54 Исследование состоит из ряда документов, подготовленных в 1997-2004 гг. Специальным докладчиком по вопросам прав человека и терроризма Подкомиссии по поощрению и защите прав человека проф. Каллиопи К. Куфой. Хотя Комиссия упразднена и вместо нее создан Совет по правам человека, Подкомиссия продол- жает свою работу. 55 Подкомиссия по поощрению и защите прав человека, Решение 2004/109 от 12 августа 2004 г., документ E/CN.4/Sub.2/2004/47E/CN.4/Sub.2/DEC/2004/109, п. (a). 56 См. Подкомиссия ООН по правам человека, второй дополненный рабочий документ «Обновленные рамки проекта принципов и руководящих указаний в области прав человека и терроризма», подготовленный Кал- лиопи К. Куфой, документ A/HRC/Sub.1/58/30*, 3 августа 2006 г. 57 Указ. соч., сноска 9, Кофи Аннан, Программная речь «Глобальная стратегия борьбы с терроризмом». 44 Борьба с терроризмом и защита прав человека гие меры, принимаемые сейчас государствами в целях борьбы с терроризмом, ущемля- ют права человека и основные свободы» 58 Впоследствии государства-члены ООН одобрили глобальную контртеррористическую стратегию в форме резолюции. Приложение к этой резолюции, содержащее план дейс- твий, включает раздел о важности обеспечения всеобщего уважения прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы для борьбы с терроризмом 59 Значение данной стратегии заключается в том, что государства-члены впервые дого- ворились об общем стратегическом подходе к борьбе с терроризмом, тем самым не только объявив во всеуслышание о том, что терроризм неприемлем во всех его формах и проявлениях, но и приняв решение предпринимать как отдельно, так и совместно практические шаги по обеспечению всеобщего уважения прав человека и верховенства права как центрального звена в пресечении и предупреждении терроризма. |