Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
3. Урегулирование чрезмерной задолженности В руководящем принципе 40 РПООНЗП также упоминается тема чрезмерной задолженности. Вырабатывается практика, позволяющая физическим лицам списывать долги, когда они не в состоянии заплатить и начать все сначала. Необходимо включение условий для недопущения злоупотреблений данным механизмом. В 2010 году в Греции был принят закон об индивидуальном банкротстве. После введения закона в 2011 и 2012 годах число заявлений составляло почти 35 000, а в 2013 году их количество удвоилось. В основе закона лежат установление «достойного минимума для соответствующей стоимости жизни» и попытки реализовать положение греческой конституции об участии в общественной и экономической жизни и развитии личной жизни 310 . Впрочем, объем «достойного минимума» не определен и основывается на толковании судов. 4. Институциональная структура: орган регулирования и правоприменения По понятным причинам в РПООНЗП не говорится о конкретных институциональных структурах, занимающихся вопросами финансовых услуг, хотя в руководящем принципе 66b содержатся призывы создать «надзорные органы, обладающие полномочиями и ресурсами, необходимыми для эффективного решения поставленных перед ними задач». Вне зависимости от структуры оптимальный орган должен располагать необходимыми финансовыми ресурсами (см. руководящий принцип 15), с тем чтобы иметь возможность по низкой цене получать информацию о возникающих рыночных практиках, проводить точную оценку практик, представляющих наибольшую опасность для 310 A Angelousi et al, 2013, A Constitutional Right to Debt Relief: The Greek Approach to Alleviating Over-Indebtedness (New INKA). потребителей, быть в состоянии оперативно реагировать на возникающие проблемы и иметь структуру, позволяющую не допустить манипулирования со стороны отрасли. В теории регулирование кредитной деятельности должно осуществляться специализированным органом по защите интересов потребителей, которое могло бы осуществлять надзор над всем рынком. Регулирование следует осуществлять на основании имеющихся фактов и с учетом его собственного влияния на финансовую изоляцию. Ряд международных организаций рекомендует включить деятельность по регулированию потребительского кредитования в зону полномочий специализированного органа или агентства, занимающегося вопросами потребительского финансирования. Одним из ответов на финансовый кризис стало учреждение Управления по защите интересов потребителей финансовых услуг Соединенных Штатов Америки, в то время как в Европейском союзе обеспечивать защиту интересов потребителей было уполномочено новосозданное Европейское банковское управление. В смешанном виде система существует в Чили, где ответственность за решение проблем в сфере финансовых услуг возложена на специализированное учреждение «СЕРНАК Финасьеро», функционирующее в рамках национального управления по защите интересов потребителей СЕРНАК. Создание специализированного право- применительного органа для разрешения проблем в сфере потребительского кредитования имеет ряд преимуществ, например привлечение специалистов с экспертным знанием нюансов кредитного права и возможность действовать от имени группы потребителей, каждый из которых понес незначительные потери и вряд ли будет предпринимать самостоятельные действия. Однако по мере того, как секторы банковских услуг, кредитования и страхования начинают действовать все более изощренно, возникает необходимость дальнейшего совершенствования регулятивной структуры таким образом, чтобы при управлении типовыми финансовыми учреждениями она могла выявить злоупотребления, происходящие во всех подсекторах. Следует обеспечить осуществление этим органом правоприменительных мер как превентивно (пресекая конкретную деятельность прежде, чем она принесет еще больше вреда), так и реакционно (предоставляя компенсацию за нанесенный ущерб и наказывая виновника). Сфера деятельности такого органа не должна ограничиваться реагированием на жалобы потребителей. Он должен вести активное наблюдение за деятельностью и изменениями в отрасли. 152 Руководство по защите прав потребителей Кроме того, потребности в защите интересов потребителей в отношении различных продуктов могут быть разными, а порой уникальными, и в результате регулирование таких продуктов может осуществляться по-разному. Например, в Кении деятельность коммерческих банков и принимающих вклады учреждений по микрофинансированию регулируется Центральным банком Кении (ЦБК), при этом ответственность за содействие распространению надлежащего делового поведения и саморегулирования несет Ассоциация банкиров Кении (АБК). Регулированием деятельности сберегательных и кредитных кооперативов занимается другой правительственный орган (Регулирующий орган для сберегательных и кредитных сообществ Кении), функционирующий в соответствии с другими законом и политикой. F. ЗАКЛЮЧЕНИЕ После потрясений, которыми обернулся финансовый кризис, некоторые начали выступать в поддержку подхода к регулированию, основывающегося на безопасности продуктов: «потребители могут прийти на рынок и купить физические товары, будучи уверенными, что их не заставляют обманом покупать взрывающиеся тостеры и другие неоправданно опасные товары. Той же защитой должны пользоваться и потребители, приходящие на рынок финансовых продуктов» 311 . При сравнении законов, вводящих жесткие обязательства по безопасности физических товаров (см. главу IX), в которых упор делается не на вину, а на ответственность, становится очевидно, что некоторые будут требовать такой же защиты и в сфере финансовых услуг. После того, как многолетнее отсутствие регулирования повлекло за собой финансовый кризис, возникла ощутимая заинтересованность в том, чтобы органы регулирования финансовых услуг использовали подход, подразумевающий больше вмешательства. Например, в то время как изначальная Директива Европейского союза о потребительском кредитовании 1987 года была сконцентрирована на информировании и предоставляла минимальную защиту от несправедливых условий договора, недавно изданная Директива об ипотечном кредитовании устанавливает гораздо более высокие стандарты ответственного кредитования, ссылаясь при этом на Общие принципы ОЭСР/G20 312 Особое значение имеет тот факт, что больший интерес проявляется к структурам выплаты 311 E Warren, 2007, Unsafe at any rate, Democracy. 312 I Ramsay, op. cit. вознаграждений в сфере финансовых услуг и негативным последствиям, которые они могут вызвать. В секторе потребительского кредитования с успехом осуществлялось вмешательство, нацеленное на сдерживание наиболее злостных злоупотреблений и установления порядка проверки кредитной истории до подписания кредитных соглашений. Подобные гарантийные механизмы получают распространение в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, например в ЮАР и Китае. Если говорить о повестке в области реформирования, то все большее значение приобретает аспект защиты интересов потребителей финансовых услуг, а с расширением доступности и применения периодов обдумывания усиливаются гарантии, причем считается, что периоды обдумывания приобретают еще большую важность в контексте роста онлайн-продаж. В некоторых юрисдикциях используются механизмы дорыночного одобрения, при этом, сталкиваясь с невыполнением обязательств по раскрытию информации и информированию, страны вводят более строгие стандарты в виде обязательных информационных бюллетеней и сводных форм. В ряде секторов, где услуги сами по себе являются простыми, например, в сфере денежных переводов, прогресса можно достичь, используя «классический» подход закрытия информации и конкуренции. Инновации в сфере продуктов финансовых услуг могут быть по-настоящему креативными, когда отвечают нуждам потребителей. К сожалению, слишком часто инновации приносят меньше пользы, и даже сами инновации оказываются нереальными и нацеленными на обход ограничений со стороны регулятивных органов. Снова процитируем комиссию Стиглица: «при проведении новаторской деятельности слишком большая ее часть была направлена на использование в своих интересах отличий в нормативных базах и системах налогообложения и отчетности и слишком мало уделялось внимания удовлетворению реальных потребностей обычных граждан, <...> необходимо разработать такую систему финансового регулирования, которая будет способствовать применению обоснованных новаторских подходов, направленных на обеспечение более эффективного управления рисками и размещения капитала» 313 313 Дж. Стиглиц, Организация Объединенных Наций, см. цит. док. 153 XV. Защита интересов потребителей коммунальных услуг XV. Защита интересов потребителей коммунальных услуг A. КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В РУКОВОДЯЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ДЛЯ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ Пересмотренная версия РПООНЗП представляет собой прорыв в этой важной сфере, поскольку в руководящем принципе 5a появилась новая «законная потребность» − «доступ потребителей к товарам и услугам первой необходимости» − и за ним сразу же следует принцип 5b, который гласит: «защита потребителей, находящихся в уязвимом и неблагоприятном положении». Столь же важное значение для сферы коммунальных услуг имеет и тот факт, что РПООНЗП впервые распространяются и на «государственные предприятия» (руководящий принцип 2). Также уместным является раздел V.E о распределении потребительских товаров и услуг первой необходимости, в котором следует отметить руководящий принцип 36b, призывающий к «содействию, особенно в сельских районах, созданию потребительских кооперативов и налаживанию связанной с ними торговой деятельности и распространения информации о них». Целесообразным также является содержащееся в резолюции упоминание целей развития тысячелетия (ЦРТ) и целей устойчивого развития (ЦУР), причем последние были согласованы как раз во время принятия новых РПООНЗП. Наиболее прямое применение имеет раздел V.K «меры, касающиеся конкретных областей», руководящий принцип 69 которого призывает государства-члены «уделять первоочередное внимание таким важным для здоровья потребителей областям, как (среди прочих) водоснабжение, энергоснабжение и коммунальные услуги». В руководящем принципе 72 содержится призыв к государствам-членам «обеспечить разработку, дальнейшее осуществление или совершенствование национальной политики, направленной на улучшение снабжения питьевой водой и ее распределения, а также на повышение ее качества». Должное внимание надлежит уделять выбору соответствующих уровней обслуживания, качества и технологий, а также необходимости осуществления просветительских программ и важности участия местных сообществ». Сохраняющееся отсутствие решительной деятельности в области санитарии вызывает крайнее удивление активистов этого обделенного вниманием сектора, хотя в документе и содержится уже неактуальное упоминание Международного десятилетия снабжения питьевой водой и санитарии, что может служить в качестве сигнализирующего маркера. Вопрос санитарии также напрямую затрагивается в ЦУР. Руководящий принцип 76 выступает в поддержку обеспечения всеобщего доступа к «чистым» источникам энергии и призывает государства- члены «с учетом своих экономических реалий <...> укреплять национальную политику, направленную на улучшение снабжения потребителей недорогостоящей энергией и совершенствование систем ее распределения, а также на повышение качества такой энергии.» Руководящий принцип 77 выступает в поддержку обеспечения «всеобщего доступа к коммунальным услугам», а также задействования многих элементов взаимодействия с клиентами. В тексте упоминаются «штрафы за просрочку платежей» для потребителей, однако не обозначены какие-либо компенсационные меры за ненадлежащее оказание услуг (например, оказание услуг с перебоями) коммунальными предприятиями, что во всем мире является серьезной проблемой. B. ПРИРОДА ОКАЗАНИЯ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ Общепринятые отрасли коммунальных услуг, т. е. водоснабжение, санитария, энергоснабжение, коммуникационные услуги и др., являются источником особых трудностей при защите интересов потребителей. Эти отрасли не только оказывают самые базовые и необходимые услуги, но и обладают особыми экономическими характеристиками, из-за которых зачастую сложно создать конкурентную среду в сфере коммунальных услуг. В Европейском союзе предпринимались попытки заново определить их как «услуги общеэкономического значения» (УОЭЗ), характеризуемые наличием определяемых целей общественной политики, например, обеспечение всеобщего обслуживания, оставляя государствам-членам возможность самостоятельно определять услуги, входящие в это определение. 154 Руководство по защите прав потребителей Подход Европейского союза заключается в том, что УОЭЗ облагаются обязательствами, нехарактерными для чисто коммерческих услуг, хотя они могут предоставляться в значительной степени подобно коммерческим услугам и обычно осуществляются за плату. Этих обязательства сформулированы в концепции обязательств по оказанию общественных услуг. В публикации Евростата Европейской комиссии 2007 года приводится следующее объяснение: УОЭЗ могут быть определены как коллективные или общественные блага в том смысле, что они отличаются от обычных услуг <...> Власти вправе накладывать на поставщиков ряд особых обязательств. Выполнение таких обязательств может привести к предоставлению особых или эксклюзивных прав или особых механизмов финансирования. Классическим примером является обязательство о всеобщем обслуживании, т. е. обязательство оказывать определенные услуги на всей территории и по доступным тарифам при сохранении уровня качества вне зависимости от рентабельности отдельных операций 314 И хотя терминология УОЭЗ не получила особого распространения, сама концепция остается общепризнанной. Большинство отраслей коммунальных услуг при осуществлении своей деятельности опираются на определенную сеть. Экономические характеристики таких фиксированных сетей указывают на то, что снабжение всего рынка будет дешевле для одной компании, чем для нескольких. Если распределительная сеть уже существует, то с экономической точки зрения бессмысленно дублировать ее и устанавливать второй канал между теми же точками. Возникающая из-за таких распределительных сетей «естественная монополия» приводит к тому, что потребители оказываются «привязанными» к определенным компаниям-поставщикам. Однако сейчас такое суждение в меньшей степени справедливо, чем в прошлом поколении. Многие аспекты естественной монополии исчезают, и с момента перехода телефонных коммуникаций на оказание персонализированных услуг мобильной связи телефонная связь стала представлять собой конкурентную услугу с меньшим числом сетевых эффектов, поскольку относительно недорогие капитальные активы могут накладываться друг на друга на одной территории. Возникают новые вопросы относительно потенциала подключения к Интернету, которые могут привести к 314 Eurostat, 2007, Consumers in Europe: Facts and Figures on Services of General Interest. возвращению проблем сетевых структур в будущем, а также остаются вопросы доступности выбора, которые сейчас не рассматриваются. Однако в целом телефонные услуги являются конкурентными и оказываются на основе индивидуальных договоров, что требует надзора за соблюдением принципа справедливой торговли, принципа транспарентности, недопущения несправедливых условий договоров и антиконкурентных практик, таких как использование контрактов, обязывающих пользоваться услугами только одной компании. С учетом всего вышесказанного в данной главе мы сконцентрировались на водоснабжении/ санитарии и электроснабжении. C. РЕГУЛИРОВАНИЕ Поскольку сначала возникновение естественных монополий считалось неизбежным, во многих случаях государственная политика концентрировалась на формализации и регулировании монополий посредством государственного контроля прибыли, цен и других аспектов поставок. Такое явление иногда известно под названием «регулятивная сделка». Установление фактических максимальных тарифов воспринимается как нахождение баланса между потребностью в приемлемых ценах и необходимостью покрытия затрат и получения прибыли. Если не удается достичь равновесия между двумя целями, для реализации конкретных целей, например, обеспечения всеобщего обслуживания, могут быть задействованы субсидии. Регулирование осуществляется разными способами, при этом государственные коммунальные предприятия зачастую подвергаются наименьшему правовому регулированию, хотя и при более прямом контроле со стороны государства. Эберхард определяет четыре широкие модели регулирования 315 : • Государственное регулирование.Особая сложность заключается в способности правительств определить необходимые расходы и прибыль отдельных поставщиков коммунальных услуг (необходимость экономического регулирования). В случае, когда правительства одновременно владеют государственными коммунальными предприятиями и регулируют их деятельность, возникает очевидный конфликт интересов. 315 A Eberhard, 2007, Infrastructure Regulation in Developing Countries: An Exploration of Hybrid and Transitional Models, PPIAF Working Paper. 155 XV. Защита интересов потребителей коммунальных услуг • Независимое регулирование. Подразумевается принцип независимости принимаемых решений. Существуют такие варианты, как регулирование максимальной цены (применяется в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии), регулирование доходности (применяется в Соединенных Штатах Америки) или предполагаемая операционная прибыль (применяется в Российской Федерации). • Контрактное регулирование, применяемое во Франции. • Передача функций регулирования на внешний подряд третьей стороне, например, регулирование посредством обзора тарифов, проведения сопоставительного анализа и разрешения споров. Подобные обзорные механизмы используются в Румынии, Сенегале и Чили. Однако существует проблема масштаба. В рамках традиционной модели оказания коммунальных услуг, когда водоснабжение и санитарные услуги обычно регулируются на муниципальном уровне, национальному управлению крайне сложно осуществлять регулирование такого большого числа поставщиков. В сфере энергоснабжения, где число поставщиков, напротив, обычно невелико, а территории обширны, модель с использованием национального управления оказалась более эффективной. |