Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
D. ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ Ситуация, при которой коммунальные предприятия, предоставляющие водоснабжение, санитарные услуги и энергоснабжение, принадлежат государству, остается доминирующей, однако вопрос собственности все же поднимается. В конце XX века проявлялась большая заинтересованность в приватизации, что на то время зачастую считалось беспрецедентным. В действительности частные поставщики коммунальных услуг существовали в течение многих поколений, а в XIX и XX веках в ряде европейских городов деятельность муниципальных поставщиков иногда переходила из-под государственного контроля под частный, а порой и обратно под государственный 316 Двоичное противопоставление государственного и частного владения может быть обманчиво в странах, где регулирование традиционно 316 PS Juuti and TS Katko, 2005, Water, Time and European Cities: History Matters for the Futures (Watertime). См. работу тех же авторов, 2004, From a Few to All: Long Term Development of Water and Environmental Services in Finland. осуществляется на основании контракта, как во Франции, в которой, к примеру, по нынешний день продолжает свою деятельность основанное в 1850-х годах предприятие Compagnie Général des Eaux 317 . В таблице 1 приводятся различные контрактные модели, большинство которых, за исключением дивестиции, возникли в рамках французской службы водоснабжения. Французские коммуны отвечают за снабжение питьевой водой с 1789 года, однако в настоящее время снабжение обычно осуществляется частным оператором на основании договора 318 . Национальным законодательством установлены стандарты (например, принципы недискриминации в отношении клиентов и финансовой честности операторов). В мире были разработаны разные формы договоров, зачастую с использованием французских вариантов для применения на местном уровне, когда муниципалитеты вступают в качестве заказчиков, а частные операторы − подрядчиков. На рубеже тысячелетий интерес к приватизации достиг своего максимума. В результате проведенного в 2009 году ОЭСР исследования участия частного сектора в отрасли водоснабжения были выявлены две причины тенденции увеличения вовлеченности частного сектора: «привлечение частного сектора воспринималось как способ улучшить зачастую неудовлетворительное качество работы государственных предприятий и/или привлечь необходимые инвестиции. Однако реальность не всегда соответствовала ожиданиям, и резкого притока частных инвестиций, на который возлагались большие надежды, не произошло» 319 С наступлением нового тысячелетия изменилось, в частности, соотношение участия в сфере водоснабжения. К 2000 году всего на пять международных компаний приходилось 80% населения, обслуживаемого частными операторами. В 1990−1997 годах на эти же пять компаний приходилось 53% всех контрактов, заключенных с частными службами водоснабжения. В 2002 году их доля сократилась до 23%, при этом они были преимущественно местными или региональными субъектами и смешанными структурами, когда, например, государственные компании осуществляют деятельность за рубежом, действуя как частные 320 . В 2007 году частные службы 317 Под наименованием Veolia. 318 S Trémolet and D Binder, 2010, La régulation des services d’eau et d’assainissement dans les pays en développement (AFD). 319 ОЭСР, 2008 год, Финансирование и ценообразование водных ресурсов: роль государственной политики, частного сектора и гражданского общества, ENV/EPOC/GF/SD 2008. 320 ОЭСР, 2008 год, см. цит. док. 156 Руководство по защите прав потребителей водоснабжения из развивающихся стран обслуживали более 40% городского рынка развивающихся стран (не включая Китай, где применялись смешанные контракты). Согласно проведенному Филиппом Мареном по заказу Всемирного банка исследованию этого сектора, к 2007 году некоторые наиболее активные частные операторы «существенно сократили свою деятельность в развивающихся странах» 321 Тогда Марен и Исагирре заявляли, что энтузиазм, особенно в отношении концессий, который был характерным для 1990-х, ослабел: «контракты зачастую отражали чрезмерный оптимизм частных инвесторов и правительств, а социально- политические сложности, возникающие вследствие повышения тарифов до уровней, превышающих расходы, часто оказывались недооцененными. Финансовые рынки неохотно предоставляли финансирование без права регресса для проектов водоснабжения, часто устанавливая условие о подкреплении финансирования отчетом о финансовом положении спонсоров 322 . К 2005 году 34% инвестиционных обязательств (11% контрактов), взятых с 1990 года, были отменены или не выполнялись, подав запрос на расторжение или 321 P Marin, 2009, Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Review of Experiences in Developing Countries (World Bank). 322 P Marin and AK Izaguirre, 2006, Private Participation in Water, Toward a New Generation of Projects? (PPIAF/World Bank). находившись на рассмотрении в международном арбитраже 323 Одной из причин непопулярности частных операторов были частые внесения изменений в контракты до момента выполнения обязательств. Особенно часто это происходило в Латинской Америке в последние годы прошлого столетия 324 Другая причина кроется не в деятельности операторов, а в заключаемых с ними контрактах, в которых основное внимание уделялось не области охвата, а ценам. Например, для контрактов для двух зон Манилы существовали заявки, устанавливающие цены на уровне 26% (для восточной зоны) и 57% (для западной зоны) от цен, обозначенных до начала тендера. Это означало, что части населения, подключенной к системе водоснабжения, несказанно повезло, в то время как не имеющая коммуникаций бедная часть населения не получила ничего 325 Сокращение концессий представляло особый интерес с точки зрения финансирования капитальных затрат, поскольку именно концессии были источником частного финансирования, из чего и следует долгосрочный характер контрактов. Сокращение концессий служило 323 Marin and Izaguirre, op. cit. 324 J Guasch, 2004, Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions (World Bank Institute). 325 P Marin, op. cit. Таблица 1. Варианты участия частного сектора Модель Собственники активов Инвестиции Получатели прибыли Ответственные за обслуживание Срок Риски Договор об управлении государственные государственные государственные частные 3–5 лет государственные Аренда или аффермаж государственные общие частные частные 8–15 лет общие Концессия государственные частные частные частные 25–30 лет частные СЭП общие частные частные частные 20–30 лет частные Дивестиция частные частные частные частные бессрочно частные Примечания: 1. СЭП − это особая форма концессии (строительство−эксплуатация−передача), в рамках которой право собственности на построенный и функционирующий актив фактически остается за обслуживающей компанией в течение установленного срока, по истечении которого право собственности передается государству в обмен на оговоренную сумму. В краткосрочной и среднесрочной формах СЭП напоминает приватизацию. 2. Основная разница между арендой и аффермажем заключается в том, что по договору аренды вознаграждение обслуживающей компании зависит от тарифов для потребителей, а по договору аффермажа тарифы компании не связаны с тарифами для потребителей, хотя на компанию может возлагаться ответственность за прием платежей. 3. Для всех разновидностей, включая дивестицию, государственное регулирование тарифов является нормой. 4. «Традиционная» модель внешнего подряда имеет общие черты с договорами об управлении, однако последние обычно имеют более всеобъемлющий характер. Источники: Principally Foster et al. 2005; also Guasch 2004. 157 XV. Защита интересов потребителей коммунальных услуг признаком перехода к более гибкой модели вовлечения частного сектора, т. е. путем аренды, аффермажа или простых договоров об управлении, указанных в таблице 1. E. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОММУНАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ Рост спроса на участие частного сектора был вызван повсеместной неспособностью существующих в развивающихся странах структур обеспечить соответствующий их обязательствам уровень услуг. По большей части это было вызвано проблемой взаимосвязанности, причиной которой стала острая нехватка прибыли. Согласно обследованиям, проведенным к середине 2000-х годов агентством Global Water Intelligence, в более чем 100 городах всех уровней развития, примерно два из пяти городов (и девять из десяти в странах с низкими доходами) не были в состоянии покрыть даже затраты на эксплуатацию и техническое обслуживание. 30% городов вносили определенный вклад в покрытие капитальных расходов, однако в странах с низкими доходами подобное встречалось крайне редко (всего в 3% случаев) 326 . В случае с электроснабжением ситуация была более устойчивая. Обследование, проведенное Всемирным банком, показало, что из 84 изученных стран с низким доходом почти треть не смогла покрыть затраты на эксплуатацию и управление. В мировом масштабе 41% стран внес лепту в покрытие капитальных расходов 327 Либо вышеперечисленные недостатки были ликвидированы правительствами, либо затраты были снижены в ущерб обслуживанию сетей снабжения, что привело к их упадку. Таким образом, последствия оказались еще более плачевными, чем данные, отраженные в финансовых отчетах. Во-первых, установление цен ниже затрат послужило для потребителей стимулом к чрезмерному потреблению (или в лучшем случае стало сдерживающим фактором для экономного потребления), что часто приводило к дефициту. Во-вторых, что особенно важно, искусственное занижение цен как для бедных, так и для богатых означало невозможность получения прибыли для финансирования расширения сетей снабжения. Те, кому и так в жизни пришлось нелегко, остались без коммуникаций и обслуживания. Однако участие частного сектора также не гарантирует 326 Global Water Intelligence, 2004, Tariffs: Halfway There (Oxford). 327 K Komives et al, 2005, Water, Electricity and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies? (World Bank). решение этой проблемы, особенно если в контрактах не говорится о расширении сети коммуникаций. Вопрос заключается в том, будет ли подключение нового потребителя более выгодно, чем получать прибыль от существующей сети, или хотя бы не нести потери от подключения менее прибыльных потребителей, за исключением тех случаев, когда компания получает прямое указание увеличить область охвата. В отсутствие подобных требований или финансирования для их осуществления нынешние игроки оказались неспособны ответить на вызовы демографии и урбанизации. Наиболее ярко это демонстрируется развитием пригородных поселений в развивающихся странах. Именно на таких районах сконцентрированы ЦРТ и ЦУР, а следовательно, и РПООНЗП. Поскольку энергоснабжение, водоснабжение и санитария являются важнейшими услугами, и отказаться от них не представляется возможным, население неподключенных районов зачастую было вынуждено заключать менее формальные соглашения 328 . Масштабы этого явления часто недооценивают, и происходит это отчасти из-за неформальности (и даже незаконности) соглашений, которая сама по себе затрудняет оценку, и отчасти из-за быстрого роста неформальных поселений и порой неловкого и даже враждебного к ним отношения. То же самое верно и в отношении мелких независимых поставщиков (МНП), появившихся по всему миру. Они могут представлять собой небольшие сети трубопроводов или линии электропередач, иногда поставляя услуг незаконно, подключившись к официальной сети; они могут быть точечными источниками, например, водоразборной колонкой или зарядной станцией для аккумуляторов, а также мобильными распространителями, например, водовозами на велосипедах и грузовиках или торговцами дровами, часто самостоятельно собирающими источники топлива. Они могут также вести незаконную водолазную деятельность в отсутствие санитарной системы. Иногда большая часть населения городов пользуется услугами МНП для снабжения питьевой водой. В первом десятилетии этого века этот уровень достигал 44% населения в Джакарте, 60% в Найроби, 66% в Конакри и 80% в Хартуме. В городах с лучшим снабжением к услугам МНП прибегала меньшая часть населения: например, в Дакаре этот показатель составлял 21% 329 Существование МНП можно определить как «вынужденное или умышленное». Существует 328 D Mitlin and D Satterthwaite, 2013, Urban Poverty in the Global South. 329 M Kariuki et al, 2006, Reaching Unserved Communities in Africa with Basic Services (PPIAF). 158 Руководство по защите прав потребителей тенденция ко второму типу, поскольку МНП все чаще воспринимаются как малые коммунальные предприятия, нуждающиеся в расширении и совершенствовании. Хорошо известен пример агуатерос в Асунсьоне и Сьюдад-дель-Эсте в Парагвае 330 . Неформальные службы постепенно получили признание и иногда осуществляют свою деятельность по лицензии, порой даже в качестве подпадающий под регулирование подрядчиков в рамках частных концессионных контрактах, как было в случае с «Инпарт Инжиниринг» в Маниле. F. ЦЕНЫ И СУБСИДИИ Две основные причины недостаточного финансирования коммунальных предприятий заключаются в обеспечении доступных цен и опасения по поводу реакции потребителей на ценовую недоступность. Существует множество расчетов допустимой доли располагаемого дохода (подобные расчеты зачастую имеют теоретический характер, поскольку не может существовать максимально дорогой услуги в силу того, что высокая цена вынуждает потребителей обращаться к менее дорогому неформальному сектору). Программа развития Организации Объединенных Наций несколько раз рекомендовала установить 3-процентный лимит от дохода домохозяйств на покрытие затрат на питьевую воду, в то время как в Латинской Америке обычно используется общий 5-процентный максимум на водо- и энергоснабжение 331 . В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии энергетическая бедность оценивается как превышающая 10-процентный порог, а сама концепция находит широкое применение среди других государств−членов Европейского союза. В действительности произвольное установление лимитов может привести к сокращению возможных вариантов. В тех случаях, когда семьи тратят гораздо больше средств в процентном отношении (затраты сильно свыше 10% повсеместно встречаются в развивающихся странах) и огромное количество времени на переноску воды, даже снижение затрат на воду до 8% от дохода в существующих реалиях будет прогрессом, особенно при непосредственной близости места предоставления услуг. В ходе углубленного исследования, посвященного изучению состояния инфраструктуры африканских стран, было установлено, что ежемесячного счета в размере 10 долл. США за 330 B Dardenne, 2006, The Role of the Private Sector in Peri-Urban or Rural Water Services in Emerging Countries (Paris, OECD). 331 H Smets, 2009, Access to Drinking Water at Affordable Prices in Developing Countries (Options Mediterannées); M Fay and M Morrison, 2007, Infrastructure in Latin America and the Caribbean (World Bank/PPIAF). энерго- и водоснабжение будет достаточно, чтобы полностью покрыть затраты на обеспечение потребления среднего африканского домохозяйства, и будет составлять от 1% до 4% доходов более обеспеченных клиентов, которые сейчас пользуются этими услугами. При этом тот же самый счет будет забирать от 7% до 15% домашнего бюджета бедного населения 332 . Тарифы, нацеленные на покрытие эксплуатационных затрат, могут значительно превышать возможности беднейших слоев населения, при этом существует подтверждение того, что резкое повышение тарифов может привести к самостоятельному отключению потребителей от сети. Сколько же платит бедное население, не имеющее подключения к коммуникациям? Согласно вышеупомянутому исследованию, «в крупнейших городах Африки цены на альтернативные центральному водоснабжению предложения выше в 1,3 раза для малых сетей водоснабжения и в 10−20 раз выше для мобильных распространителей». В качестве альтернативы электричеству неподключенные потребители используют более дорогостоящие источники, например свечи, керосин, автомобильные аккумуляторы, дрова и уголь. В Мали выработка одного киловатт-часа с помощью этих источников обходится в десять раз дороже, чем из электросети, доступ которой имеется только у 13% населения 333 Это еще один наглядный пример синдрома «бедные платят больше», который в данном руководстве упоминался уже несколько раз. У этого синдрома есть несколько аспектов: • бедные платят больше за учетную единицу, поскольку зависят от высокозатратных мелких независимых поставщиков; • более обеспеченное население получает льготы в виде тарифов ниже эксплуатационных затрат, что недоступно для бедных; • возможно, что бедные, будучи налогоплательщиками, оплачивают эти льготы; • стоимость подключения может достигать суммы, необходимой для компенсации убыточных тарифов, что еще более усложняет получение доступа для бедных; 332 SG Bannerjee and E Morella, 2011, Africa’s Water and Sanitation Infrastructure: Access, Affordability and Alternatives (World Bank). 333 V Foster and C. Briceno-Garmendia, 2010, Africa’s Infrastructure: A Time for Transformation, Summary of Main Findings (World Bank). 159 XV. Защита интересов потребителей коммунальных услуг • неподключенное бедное население вынуждено тратить время на переноску ресурсов; • предоставляемые бедному населению альтернативные услуги зачастую оказываются низкокачественными и даже опасными. Тот факт, что бедное население платит больше за учетную единицу, в некотором роде намекает на то, что в конечном счете произойдет переход от существующей модели регрессивных льгот для обеспеченного населения и непредоставления услуг беднейшим слоям к новой модели. В том же исследовании делается вывод, что «даже если предоставить бедным домохозяйствам доступ к коммунальным услугам по тарифам, позволяющим возместить эксплуатационные затраты, для них это будет лучше, чем сейчас, когда они прибегают к услугам альтернативных служб. Подразумевается, что в конечном счете субсидирование затрат на подключение может оказаться более справедливым и затратоэффективным направлением реализации государственных средств» 334 В этом случае субсидирование потребления вместо подключения представляется неверной стратегией. Исходя из этого, существует два подхода к защите бедного населения при постепенном отказе от субсидирования потребления: посредством тщательно выверенных «социальных» тарифов или прямого субсидирования отдельных домохозяйств. |