Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
1. Тарифные меры Тарифные меры, принимаемые поставщиками услуг для помощи потребителям с низкими доходами, обычно принимают форму установленного начального уровня потребления по убыточной цене (а порой и на бесплатной основе) с применением прогрессивной шкалы тарифов. Чаще всего прогрессивную шкалу критикуют за ее неизбирательность, т. е. все потребители платят по низким тарифам за начальный объем потребления. По этой причине повышение порогового значения до слишком высокого уровня приведет к размыванию доходной базы коммунального предприятия. Тарифные меры подвергаются жесткой критике за «ошибочное включение» (предоставление субсидий лицам, не считающимся нуждающимися) и «ошибочное исключение» (нуждающиеся потребители не получают причитающейся им выгоды) 335 . Например, согласно Докладу о 334 V Foster and C. Briceno-Garmendia, op. cit. 335 Наиболее полный анализ см. в документе K Komives et al, op. cit. глобальном мониторинге Всемирного банка за 2014−2015 годы, «в странах с низкими и средними доходами субсидирование энергоснабжения без учета финансового положения (за исключением субсидий на керосин в странах с низкими доходами) приносит 20% богатейших домохозяйств выгоду, которая оказывается в шесть раз больше, чем выгода, извлекаемая 20% беднейшего населения» 336 . При этом следует отметить, что существует множество стоящих на пороге нищеты семей, которых необходимость оплачивать тарифы, полностью покрывающие эксплуатационные затраты, вернет обратно в нищету. Существуют примеры разумно составленных порогов прогрессивной шкалы, которые помогли бедным потребителям избежать проблемы повышения тарифов, не подрывая при этом доходы поставщика услуг. Например, до недавнего времени служба энергоснабжения Сербии предоставляла всем пользователям системы по низкой цене до 350 кВт/ч в месяц, что является классическим типом прогрессивной шкалы, который используется во многих странах. Во время повышения цен в 2011 году льготы на потребление сумели оградить бедные слои населения, и общее повышение тарифов на электроэнергию на 13,5% незначительно сказалось на энергетической бедности 337 Причина этого состоит в том, что тарифы на начальный уровень энергопотребления остались без изменений, что подтверждает верный выбор порогового значения. Сербские домохозяйства, находящиеся за чертой бедности, потребляют особенно мало электроэнергии, примерно 300 кВт/ч в месяц, что существенно ниже средних показателей по стране. Таким образом, сохранение тарифа на начальный уровень потребления без изменений позволило защитить домохозяйства, получающие меньше остальных в системе распределения доходов, в сложный для сербского общества период. Можно заявить, что лучше всего установить пороговое значение прогрессивной шкалы примерно на уровне среднего потребления среди бедных домохозяйств. Повышения уровня сделает более проблематичным компенсацию затрат за счет потребителей, чье потребление может превышать пороговое значение, однако сами они могут испытывать трудности. 336 Всемирный банк, 2015 год, «Доклад о глобальном мониторинге за 2014−2015 годы». 337 A Cojocaru and C Ruggeri Laderchi, 2012, Balancing Act: Cutting Subsidies, Protecting Affordability and Investing in the Energy Sector in Eastern Europe and Central Asia (World Bank). 160 Руководство по защите прав потребителей 2. Содействие с проверкой на нуждаемость Альтернативой помощи бедным домохозяйствам посредством регулирования цен является оказание помощи через доходы, и именно эта практика получает поддержку многих экспертов Всемирного банка и других учреждений, которые предпочитают четкое разграничение между предоставлением услуг, с одной стороны, и поддержки дохода − с другой. Эта кажущаяся простой логика сталкивается с такой проблемой, как сопротивление потребителей. Содействие с проверкой на нуждаемость − это инвазивная, дорогостоящая практика, сталкивающаяся с повсеместным непринятием помощи, обычно затрагивающая лишь малую часть удовлетворяющих требованиям лиц, даже в рамках таких вызывающих восхищение программ, как применяемые в Чили прямые субсидии на водо- и энергоснабжение 338 Подобные субсидии часто не работают отчасти потому, что люди не любят подавать на них заявления, считая их унизительными, и отчасти из-за огромного пакета требуемых документов. Для определения процентного показателя дохода домохозяйства необходимо понять, что является доходом, и это является непростой задачей. Чтобы избежать недостоверной картины, необходимо определить доход за конкретный период. Сколько должен длиться этот период? Какие доходы следует оценивать? Личные? Доходы родителей? Других членов семьи? Следует ли учитывать сбережения? Особо неэффективными оказались механизмы социальной поддержки конкретных секторов, оплачиваемые государственными органами, зачастую через отделения социальной помощи, поскольку обычно они имеют дело с относительно небольшой частью потребительских расходов − например, по нашим наблюдениям, с 10% располагаемого дохода. Более того, если топливная бедность вытекает из неэкономичности бытовых приборов и низкого качества жилья, содействие с проверкой на нуждаемость мало влияет на корневую проблему, а на государство ложится бремя по дальнейшим выплатам по поддержке доходов при продолжающемся неэффективном расходовании энергии домохозяйствами. Эффективным и устойчивым методом решения этой проблемы является установление тарифов, покрывающих эксплуатационные расходы, и сокращение энергопотребления, что позволит сохранить коммунальные платежи на том же уровне, и при этом защитить бедное население. Правительство 338 K Komives et al, op. cit. Гонконга (Китай) оказывает поддержку определенным категориям потребителей, тем самым делая вклад в энергосбережение. Большим преимуществом программ энергосбережения является то, что, несмотря на большую в социальном плане нагрузку, чем в случае целевой помощи через поддержку доходов или установление тарифов, они приносят пользу всем в виде сокращения потребления, а следовательно, и снижения загрязнения окружающей среды 339 Более совершенные бытовые приборы и более энергоэффективное жилье также могут принести пользу в будущем. G. ОЦЕНКА В КОНТЕКСТЕ ЦРТ/ЦУР Согласно докладу Организации Объединенных Наций о ходе достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, за 2015 год, около 660 млн людей используют устаревшие источники водоснабжения, и 2,4 млрд людей не имеют доступа к санитарным сооружениям удовлетворительного качества 340 . Провозглашая ЦРТ в 2015 году, Организация Объединенных Наций сообщила, что 1,2 млрд людей по всему миру не имеет доступа к электроэнергии. Впрочем, с момента публикации предыдущего руководства ситуация в области телекоммуникаций изменилась. В настоящее время используется 7 млрд мобильных телефонов, способных выполнять все более сложные функции. Отчасти благодаря этому в настоящее время Интернет становится новым видом коммунальных услуг 341 Был достигнут прогресс в деле решения одной и важнейших проблем, а именно интеграции неформальных поселений. Согласно докладу Организации Объединенных Наций о ходе выполнения целей развития тысячелетия за 2015 год, в городах развивающихся стран число людей, живущих в трущобах, оценивается более чем в 880 млн человек против 792 млн в 2000 году и 689 млн в 1990 году. Однако доля городского населения развивающихся регионов, живущего в трущобах, сократилась с примерно 39% в 2000 году до 30% в 2014 году. Это похоже на успех, и соответствующая задача ЦРТ была достигнута, однако абсолютное число горожан, живущих в трущобах, продолжает увеличиваться, что отчасти обусловлено повышением темпов урбанизации, ростом населения и отсутствием 339 См. анализ для Совета по делам потребителей Гонконга (Китай), 2014 год, Searching for New Directions: A Study of HK Electricity Market. 340 UNDP, 2015, Millennium Development Goals report, имеется по адресу http:// www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/mdg/the-millennium- development-goals-report-2015.html. 341 UNDP, 2015, MDG report, op. cit. 161 XV. Защита интересов потребителей коммунальных услуг соответствующей земельной и жилищной стратегии. Во всех регионах Африки южнее Сахары сохраняется преобладание трущоб, и в 2014 году число горожан, живущих в трущобах, оценивалось в 55%. Впрочем, этот показатель указывает на снижение почти на 10 п. п. по сравнению с 2000 годом. Это пример, когда «бежишь со всех ног, чтобы только остаться на том же месте», при этом существуют негативные факторы, вызванные местными и региональными конфликтами, которые приводят к увеличению числа трущоб. В Ираке, например, в период с 2000 по 2014 год их число выросло более чем на 60% 342 H. ГАРАНТИИ СОБЛЮДЕНИЯ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ Указанные выше трудности и предложения по их преодолению, возможно, упускают некоторые достаточно принципиальные вопросы, касающиеся качества услуг и работы с клиентами. Некоторые их этих вопросов затрагиваются в стандарте ИСО 24510 (2007 год) «Деятельность, связанная с услугами питьевого водоснабжения и удаления сточных вод: руководящие указания по оценке и улучшению услуги, оказываемой потребителям», в котором предпринимаются попытки повысить качество работы с клиентами. В основе стандарта лежит надежда на то, что он позволит повысить клиентскую ответственность, в том числе в области собираемости платежей, и запустит самоподдерживающийся цикл повышения стандартов и расширения сетей. Здесь следует привести цели, предложенные представителями потребителей для включения в стандарт ИСО 24510, поскольку этот стандарт широко используется в Латинской Америке, а в момент составления данного руководства этап заключительного одобрения проходил аналогичный стандарт для услуг энергоснабжения (ИСО 50007) 343 • Рассматриваемый стандарт должен применяться к «несетевым» системам, т. е. тем системам, которые не обязательно имеют физическое подключение и полностью интегрированы. Стандарт должен охватывать такие услуги, как доставка питьевой воды автоцистернами и распространение бутилированной воды или обслуживание туалетов, не оборудованных системой смыва, и очистка выгребных ям. Кроме того, люди, не получающие обслуживания, должны 342 UNDP, 2015, MDG report, op. cit. 343 R Simpson, 2007, The ISO Draft Standard for Water and Waste Water Services (Kampala, Uganda, World Bank Institute). иметь право знать, когда они будут обслуживаться. • Принцип справедливого распределения услуг. Если существующие сети допускают перерывы в подаче воды (что часто имеет место), то перерывы необходимо распределять на справедливой основе, избегая ставшей привычной для многих стран дискриминации бедных районов. • Должны существовать договорные права на услуги. Договоры должны подразумеваться, т. е. не обязательно существовать в форме индивидуального бумажного договора для отдельных домохозяйств. Разумеется, договорные права должны быть зафиксированы в письменной форме, чтобы люди могли воспользоваться своими правами, однако потребитель должен иметь возможность заявить о своих правах, не имея в своем распоряжении письменного договора. Это имеет особое значение для неграмотных людей − значительной части взрослого населения земли. • Необходимо обеспечить общественное участие в регулировании предоставления услуг, при этом не обязательно во внутрифирменном управлении, хотя от такой возможности не стоит отказываться в тех случаях, когда развиваются такие модели, как кооперативы. Для такого участия потребуется создать форумы и распространять соответствующую информацию в доступной форме. • Разрабатываемые методы оплаты должны быть удобными для людей с низкими доходами. Например, хорошо известно, что потребители с низкими доходами предпочитают делать частые небольшие платежи и тем самым часто подтверждают, что готовы платить не меньше, чем более обеспеченные потребители. • Тарифы следует поставить в зависимость от ряда факторов, среди которых − платежеспособность населения, производственные издержки, динамика цен в сопоставлении с прошлыми периодами и доходность капитала, как государственного, так и частного. Не существует конкретного ответа, какой фактор должен быть главным: это зависит от стратегических решений, принимаемых на местном уровне. 162 Руководство по защите прав потребителей Одно из простейших изменений к лучшему, способных снизить необходимость повышения тарифов, − рост собираемости платежей. Во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой сообщается о чрезвычайно низком уровне собираемости, примерно 35% 344 . В условиях, когда широко известно, что многие потребители предпочтут не платить, повышение тарифов может иметь провокационный характер, поэтому повышение собираемости позволит одновременно увеличить доходы и, установив более умеренные тарифы, стимулировать готовность платить. В Восточной Африке благодаря появлению системы «М-Песа» поставщики услуг, например «Кения лайт энд пауэр», смогли ввести возможность оплаты с мобильного телефона, что способствует сокращению длинных очередей в местах оплаты. Для повышения дохода крайне важно упростить порядок оплаты. Прочие инновации, для некоторых кажущиеся спорными, включают возможность выбрать уровень обслуживания (например, часы предоставления или напряжение электросети), когда может предоставляться хотя бы частичное обслуживание. Например, такой вариант был предложен после проведения консультаций в отдаленных деревнях на востоке Сенегала 345 Такой подход можно критиковать как пример двойных стандартов, однако он хотя бы позволяет предоставлять обслуживание малоимущим потребителям. В руководящих принципах 72 и 76 РПООНЗП предусмотрены разные уровни оказания услуг водо- и энергоснабжения, и в обоих руководящих принципах говорится о выборе «соответствующих уровней обслуживания, качества и технологий». Шаги в отношении уровней обслуживания могут приниматься на основе обсуждения с потребителями или, скорее, потенциальными потребителями. Имеются богатые традиции участия потребителей в управлении этими секторами, что вновь отмечается в руководящих принципах 72 и 76 РПООНЗП. Всеобъемлющее исследование, проведенное группой исследователей под руководством Мейке ван Гиннекен, выявило различные степени вовлеченности потребителей в секторе водоснабжения, в том числе в том, что касается информирования, обсуждений, участия, а также возмещения и правовой защиты 346 . Некоторые модели участия оказались особенно успешными; 344 AICD, 2011, op. cit. 345 Agence Senegalaise d’electrification, 2010, Etude du plan d’electrification de la concession de Matam-Ranerou-Bakel. 346 M van Ginneken et al, 2008, Ways to Improve Water Services by Making Utilities More Accountable to Their Users (World Bank). часто отмечается опыт бразильского города Порту-Алегри. С другой стороны, одна из самых больших историй успеха в секторе коммунальных услуг − служба водоснабжения Пномпеня, которая вообще не использовала модель широкого участия, а, напротив, полностью регулировалась государством 347 I. ВНЕДРЕНИЕ КОНКУРЕНЦИИ В СФЕРЕ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ Нововведения в политике последних лет, например конкуренция сетей, конкуренция в сфере транспортных услуг общего пользования и розничной торговли, а также внедрение новых моделей собственности (отделение функции собственности от функции управления, разделение функций снабжения и сбыта и их передача разным компаниям), преследовали цель достижения рыночной эффективности при управлении государственной собственностью. Остается открытым вопрос успешности внедрения конкуренции в секторе коммунальных услуг, отчасти из-за уделения внимания цене в ущерб территориальному охвату, а отчасти потому, что, получив возможность выбора поставщика, многие потребители делают неверный выбор и в результате платят больше, чем они платили бы прежнему поставщику услуг 348 Очевидным исключением, где эти сомнения не оправданы, является сектор связи, где поразительное развитие мобильной телефонии в условиях более либерализованного режима по сравнению со старыми стационарными сетями, позволили достичь выдающегося успеха, который повторился, особенно в Восточной Африке, в области развития мобильных банковских и других финансовых услуг. В большой степени, а может быть, и практически полностью, это стало возможным благодаря технологическому прогрессу, позволившему сократить потребность в начальных инвестициях, и низким первоначальным издержкам как для поставщиков услуг, так и для потребителей. Следует помнить, что подавляющее большинство абонентов мобильной телефонной связи в Африке используют предоплатные сим- карты, что в значительной степени снижает коммерческие риски поставщиков 349 . Другими словами, сектор связи все больше и больше теряет черты естественной монополии. Однако существует опасность, что могут возникнуть 347 E Sonn Chan et al, 2010, Sharing the Reform Process: Learning from the Phnom Penh Water Supply Authority (Mekong Water Dialogues). 348 J Hills, 2012, Getting the Measure of Fuel Poverty: Final Report of the Fuel Poverty Review (London School of Economics). 349 AICD, op. cit. 163 XV. Защита интересов потребителей коммунальных услуг новые монополии на стыке финансовых и телекоммуникационных услуг, предоставляемых компаниями одного холдинга. Растущая обеспокоенность наблюдается в Кении и даже в Сомали, где денежные переводы с помощью телефонной связи являются важным источником дохода. В ближайшие годы будет необходимо уделить внимание этим вопросам, и для их решения потребуется привлечь принципы конкуренции. 1. Конкуренция в розничной торговле «Выбор розничного поставщика» − это новое решение, впервые использованное в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в конце прошлого века и воспринятое в энергетических директивах Европейского союза. На данный момент большинство потребителей предпочитают сохранять поставщика с регулируемыми тарифами, если такая возможность им предоставлена, как, например, во Франции. Согласно документу, подготовленному сотрудниками Европейской комиссии в 2011 году, «доля потребителей, меняющих поставщиков, в целом низка, особенно среди домохозяйств, при этом число исключений крайне невелико. Это можно объяснить тем, что цены, предлагаемые различными поставщиками, недостаточно привлекательны с экономической точки зрения, чтобы оправдать усилия потребителей по переходу к другому поставщику <...> Этот вывод также подтверждается тем, что по показателям объема доля сменивших поставщика потребителей оказывается выше, чем по данным счетчиков потребления, и, таким образом, при более высоком объеме потребления выгода перехода к новому поставщику оказывается большим стимулом» 350 . Другими словами, основными бенефициарами потребительского выбора, скорее всего, будут крупные промышленные или коммерческие потребители 351 Кроме того, затраты на организацию перехода крайне высоки. В 1990 году, когда конкуренция в розничной торговле электроэнергией, поставляемой мелким потребителям, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии еще не была разрешена, всего 5% платежей бытовых потребителей шли на покрытие таких производственных затрат, как выставление счетов и снятие показаний счетчика. В середине прошлого десятилетия этот показатель составил 30% 352 . По сути за счет тех, 350 EC, 2011, Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market (9 June). 351 Power United Kingdom, 2002, Prices Fall for Some but Stay the Same for Others. 352 S Thomas, 2006, The grin of the Cheshire cat, Energy Policy 34(15): 1974–1983. кто остался со старыми поставщиками, ведется перекрестное субсидирование тех, кто перешел к другому поставщику и получил от этого выгоду. Конкуренция в розничной торговле вызвала рост интереса к такой новой роли потребительских ассоциаций, как коллективный покупатель на энергетических аукционах. Последними примерами служат испанская Организация потребителей и пользователей и французский Федеральный союз потребителей. Ассоциации принимают заинтересованных потребителей, а затем от их имени ведут коллективные переговоры, добиваясь более низких тарифов и лучших условий, чем те, которых смогли бы получить потребители, действующие самостоятельно. Число заключаемых в конечном счете договоров ниже, чем число принятых потребителей (примерно половина во Франции и гораздо меньше в Испании), однако те, кому удается заключить договор, могут существенно сэкономить: 196 евро в год в первом туре аукционов во Франции в 2013 году. Подобная коллективная деятельность может приносить пользу членам, но может ли она приносить ее и нечленам? Ассоциации утверждают, что давление, которое они оказывают, приводит к понижательному нажиму на тарифы компаний, так что получить выгоду могут все потребители. Однако в свете того, что конкуренция в розничной торговле, по всей видимости, повлекла за собой и существенные (причем по большей части скрытые) административные издержки, итоговая выгода для всех потребителей остается неочевидной. |