библто. Теоретические аспекты оценки эффективности социальных программ
 Скачать 2.41 Mb.
|
2.3 Порядок разработки и реализации программ г. МурманскаРешение о разработке ведомственной целевой программы принимается субъектом бюджетного планирования по согласованию с управлением финансов администрации города Мурманска и отделом социально-экономического развития администрации города Мурманска. Ведомственная целевая программа должна включать: а) характеристику проблемы, решение которой осуществляется путем реализации ведомственной целевой программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне; б) паспорт ведомственной целевой программы включает в себя: наименование субъекта бюджетного планирования - главного распорядителя средств бюджета; наименование программы; цели и задачи программы; целевые индикаторы (показатели); характеристика программных мероприятий; сроки реализации программы (достижения целевых индикаторов и показателей); объемы финансирования из городского бюджета (по кварталам); ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально-экономической эффективности. Для каждого мероприятия указываются исполнители, сроки исполнения, объемы финансирования, целевые индикаторы (показатели) результатов реализации. Разработанный проект ведомственной целевой программы согласовывается субъектом бюджетного планирования с отделом социально-экономического развития администрации города Мурманска и управлением финансов администрации города Мурманска. Ведомственные целевые программы утверждаются главой муниципального образования город Мурманск в срок не позднее 1 сентября года, предшествующего году начала действия ведомственной целевой программы. После утверждения бюджета муниципального образования город Мурманск на очередной финансовый год при необходимости ведомственные целевые программы корректируются в частях: объема расходов городского бюджета на реализацию ведомственных целевых программ; состава мероприятий ведомственных целевых программ; плановых показателей достижения конечных результатов по годам; плановых показателей социально-экономической эффективности. Бюджетные ассигнования на реализацию ведомственной целевой программы подлежат ежегодной корректировке в соответствии с ведомственной структурой городского бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Ведомственная целевая программа реализуется соответствующим главным распорядителем средств бюджета. При необходимости функции по реализации отдельных составляющих программы осуществляются подведомственными главному распорядителю средств бюджета муниципальными учреждениями, которые представляют главному распорядителю средств бюджета ежемесячный отчет о выполнении ведомственных целевых программ. В процессе ежегодного мониторинга реализации ведомственных целевых программ анализируется степень достижения целей, задач, целевых индикаторов (показателей) социально-экономической эффективности выполнения ведомственных целевых программ. По результатам ежегодного мониторинга реализации ведомственных целевых программ отдел социально-экономического развития администрации города Мурманска представляет сводный отчет о выполнении ведомственных целевых программ главе муниципального образования город Мурманск в срок до 10 марта года, следующего за отчетным. Решение о досрочном прекращении действия ведомственных целевых программ может быть принято в случаях: ликвидации главного распорядителя средств бюджета; исключения полномочий, в рамках которых реализуется ведомственная целевая программа, из состава полномочий, отнесенных к вопросам местного значения городского округа; невозможности достижения конечных результатов ведомственной целевой программы за счет предусмотренных объемов финансирования по внутренним либо внешним причинам. 2.4 Оценка эффективности социальных программСоставление и разработка социальных программ предполагает обязательный порядок их оценивания для обеспечения качественного контроля и фиксации выполненных результатов. Указанные результаты учитываются и в дальнейшем берутся на вооружение при разработке дополнительных блоков и разделов (если это необходимо), в процессе составления новых программ. Оценка результатов важна при предоставлении отчетности соответствующим органам, контролирующим разработчикам и для составителей программ. Так, комитет по здравоохранению и социальной поддержке г. Мурманска ежеквартально отчитывается перед Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации о ходе выполнения социальных программ по согласованным показателям. Мониторинг программы на всех этапах цикла - важное условие успеха программы, представляющий собой своего рода сопровождающее оценивание. Основное предназначение мониторинга - давать информацию для принятия адекватных управленческих решений в ходе программы. Но для ответа на вопрос "Почему произошло так или иначе?" или "Что теперь?" недостаточно повседневно отслеживать ситуацию - в данном случае целесообразно агрегировать информацию и более глубоко проанализировать данные. Вслед за этим приводятся показатели, характеризующие основу финансирования конкретной социальной программы. Так, например: "Основу финансирования (приводится название конкретной Программы) составляют средства федерального бюджета (приводится число процентов общего объема финансирования)". Для получения вывода о результативности и эффективности социальной программы необходимо оценить ее воздействие по разным критериям-индикаторам: в качестве индикаторов часто используются определенные показатели (табл.2): Таблица 2 Примерный перечень критериев-индикаторов для оценки социальных программ
Различают индикаторы процесса составления социальной программы, результатов её воздействия, влияния на другие области воздействия, осуществляемые параллельно (результаты других социальных программ) и др. В целом, разработка индикаторов для социальных программ требует ясного понимания целей программы и глубокого знания проблемы. Как правило, муниципальные социальные программы имеют комплексный характер проблем (они увязываются с задачами в области профилактики заболеваний, охраны здоровья населения муниципального образования и пр.), что служит основанием для сложной структуры, как самой программы, так и системы оценки. Например, в проблеме бедности населения при разработке индикаторов можно выделить три обязательных компонента: экономический, социальный и экологический. Соответственно, индикаторы результативности социальной программы также должны быть структурированы по вышеуказанным трем направлениям. Перед тем как проводить оценку программы, должен быть определен ряд типовых вопросов, на которые планируется получить ответ: каковы фактические результаты социальной программы? основные достижения социальной программы? есть ли перспективы продолжения работы по данному направлению? Таким образом, обеспечивается информативность и высокая степень значимости результатов оценивания (их востребованность в будущем). Долгосрочность социальных программ (5-7 лет) приводит к необходимости предусматривать определенную гибкость и, например, пересматривать некоторые индикаторы или способы сбора информации в соответствии с изменяющейся ситуацией. Для того чтобы предоставить контролирующему органу необходимую отчетность, комитетом по здравоохранению и социальной поддержке администрации Мурманской области проводится контроль программы по соответствующим показателям (таблица 3): Таблица 3 Показатели оценки социальной программы
Практика работы комитета показывает, что для обеспечения контроля и анализа хода реализации социальной программы формулируются показатели эффективности выполнения мероприятий программы. Данные оценки могут не использоваться при принятии решений, если: ) меняется политика или стратегия пользователя; ) вопросы оценки перестают представлять интерес; ) отсутствует потеря четкого целеполагания у пользователя; ) данные не находят своего места; ) имеется отношение к мониторингу и оценке как к "образцово-показательному смотру"; ) имеется реальное отсутствие потребности в улучшениях. Таким образом, анализ показывает, что на настоящий момент сформирована своего рода общая модель (шаблон) процесса оценивания и контроля социальных программ. На основании указанной общей модели разрабатываются различные частные технологии оценивания программ - в зависимости от конкретных, решаемых на уровне определенного муниципального образования, целей и задач. Для проведения мониторинга социальной программы могут быть (при возникновении такой необходимости) привлечены профессиональные эксперты-оценщики (в соответствующих предметных областях). Современные технологии оценивания (мониторинга) включают в себя особые требования к экспертам-оценщикам (таблица 4): Таблица 4 Требования к экспертам при проведении мониторинга социальной программы
Применяется этапный подход, разделяющий работу эксперта на три части. Три этапа в работе эксперта таковы: . Подготовительный этап (ознакомление с утвержденной проектной заявкой, планом программы, подготовка вопросов, вызванных со спецификой проекта, определение сроков проведения оценки, выбор форм и методов, установление контактов с исполнителями проекта, ознакомление с отчетностью по проекту, техническая подготовка материалов). . Проведение собственно оценки социальной программы (или ее части). . Подготовка экспертного отчета (оценочного заключения). Подводя итоги, необходимо констатировать: . Особенностями оценки социальных программ являются: а) совмещение элементов мониторинга, оценки и аудита; б) возможность обработки результатов работы экспертов программными способами. 2. Оценивать социальную программу можно при наличии заранее разработанных индикаторов и общих стандартов (например, минимальные стандарты социальных услуг). Не может быть одного, "правильного" для всех случаев жизни, списка индикаторов. Что правильно, а что - нет, решают разработчики программ, привлекая по необходимости экспертов в соответствующих предметных областях. Практика по составлению и реализации социальных программ свидетельствует о наличии многочисленных проблем, с которыми сталкиваются как их разработчики, так и контролирующие выполнение органы. "Камнем преткновения" является то, что в социальной программе мало определить значение индикаторов, нужно продумать каналы передачи этой информации к лицам, принимающим решения. Нужно позаботиться еще и том, чтобы информация, поступающая к лицам, принимающим решения, была преобразована в удобный для восприятия формат. Сложность заключается еще и в том, что сама по себе система построения мониторинга программы весьма сложна и достаточно громоздка. Для построения системы мониторинга программы необходимо провести работу по следующим направлениям (табл.5): Таблица 5 Составные части системы мониторинга
Особое внимание хотелось бы обратить на последний (8) пункт. Работа любой подсистемы в программе требует ресурсов. Если не учесть расходы на мониторинг и оценку программы на стадии проектирования, то осуществить их не удастся. К сожалению, именно такую ошибку зачастую совершают авторы проектов и программ: подробно рассчитываются все статьи бюджета, связанные с реализацией программы, но не учитываются расходы на мониторинг и оценку. По данным международных организаций, расходы на мониторинг и оценку могут составлять от 2-3% до 6-10% от общего бюджета программы. "Встраивать" же систему мониторинга в программу на стадии ее реализации представляется методически неверным. Разрабатывать систему мониторинга и оценки нужно на стадии создания программы, однако, как правило, средств у разработчиков и составителей на это не хватает. Сказанное позволяет сделать следующие выводы: . Проблемы в оценке социальных программ связаны в первую очередь с тем, что стандарты для указанного оценивания нигде в мире не разработаны детально и в полной мере, в том числе и в России. 2. В Российской Федерации жесткая регламентация деятельности, принцип распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль над исполнением бюджета к контролю над целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств и делает их расходование не эффективным. . Сложность оценки социальных программ обусловлена в большой мере и тем обстоятельством, что существующим бюджетным законодательством Российской Федерации проверка эффективности и результативности государственных и муниципальных расходов не входит в обязанность ни финансовых органов, ни главного распорядителя бюджетных средств. . Рассмотренные технологии оценки социальных программ могут использоваться неверно, потому что игнорирование других факторов, находящихся за пределами вопросов мониторинга или оценки, может привести к нерезультативной и неэффективной реализации программы. |