Теория правотворчества методологические и концептуальные аспекты

• Название: Теория правотворчества методологические и концептуальные аспекты
• Анкор: Dissertaciya_Matveeva_M.A
• Дата: 03.08.2021
• Размер: 1.1 Mb.
• Имя файла: Dissertaciya_Matveeva_M.A..doc
• Тип: Диссертация; #226046
• страница: 8 из 15

§ 3. Теория правотворчества
и совершенствование правотворческой политики
Сегодня настоятельно требуется изменение концептуальных подходов к совершенствованию правотворческой деятельности. Юридическая наука не может ограничиваться исключительно выработкой рекомендаций законодателю, касающихся издания тех или иных законодательных новелл. Новых законов и иных нормативных правовых актов в последнее десятилетие создано гораздо больше, чем в предыдущие годы. Активизация законодательных усилий происходит и на общефедеральном, и на региональном уровне. Темпы законотворческой деятельности впечатляют: ежегодно через Федеральное Собрание РФ проходит более
300 законодательных актов, правда, многие из них лишь вносят изменения и дополнения в существующие законы.

Например, в 2015 г. Государственной Думой РФ рассмотрено более 1,5 тыс. проектов законодательных актов. Это меньше, чем в 2014 г., но вполне сопоставимо с 2013 г. Заметим, что в итоге Государственная Дума РФ приняла в 2015 г. 400 новых законов²⁹¹.

Но законотворческая активность сейчас продолжает нарастать. Уже на следующий год российский законодатель сумел принять 560 федеральных законов. И это несмотря на то, что пять раз Совет Федерации РФ оставлял принятый Государственной Думой РФ законодательный акт без одобрения, а в конце 2016 г. Президент РФ не подписал один федеральный закон.

В весеннюю сессию 2016 г. Государственная Дума РФ сумела рассмотреть и принять 384 закона, о чем свидетельствуют опубликованные на ее сайте статические данные. По официальным данным статистики законотворческого процесса, это в настоящее время шестой созыв российского парламента единственный, который принял в одну сессию такое количество законодательных актов. Тем самым Государственная Дума РФ побила свой собственный рекорд, когда в весеннюю сессию 2014 г. было создано 295 федеральных законов. До этого российский законодатель за одну сессию принял во втором созыве 223 законодательных акта, в третьем — всего 158, в четвертом — 227, в пятом — 267.

Государственная Дума РФ шестого созыва оказалась продуктивнее своих предшественниц не только в издании официальных документов. Число внесенных в нее проектов законодательных актов также значительно больше, чем до этого. Согласно официальной статистике в 2012–2016 гг. в общей сложности в законодательный орган России поступило 6 012 законопроектов, в то время как в пятом созыве Государственной Думы РФ эта цифра составила всего 4 390 законопроектов, в четвертом — 4 808, в третьем — 4 323, во втором — 4 032.

Из указанного числа внесенных законопроектов (6 012) Государственная Дума РФ шестого созыва приняла 1 817 федеральных законов, что также делает данный созыв рекордсменом (пятый созыв «освоил» 1 608 законопроектов, четвертый — 1 087, третий — 781, второй — 1045).

За время деятельности Государственной Думы РФ в период с 1995 по 2017 г. было принято и подписано Президентом РФ примерно
6 100 федеральных законов (включая федеральные конституционные законы), в том числе в 2016 г. (весенняя сессия) — 383 закона, в 2015 г. — 478, в 2014 г. — 505, в 2013 г. — 448, в 2012 г. — 334, в 2011 г. — 431,
в 2010 г. — 450, в 2009 г. — 394, в 2008 г. — 330, в 2007 г. — 337,
в 2006 г. — 273, в 2005 г. — 205, в 2004 г. — 225, в 2003 г. — 170,
в 2002 г. — 174, в 2001 г. — 193, в 2000 г. — 131, в 1999 г. — 199,
в 1998 г. — 174, в 1997 г. — 132, в 1996 г. — 148, в 1995 г. — 230²⁹².

Таким образом, именно Государственная Дума РФ шестого созыва в свою последнюю сессию приняла больше всего законов за все время своей работы. В целом за шестой созыв Государственной Думой было принято законов больше, чем за все прошлые созывы.

В настоящее время ожидаемым будет некоторый спад активности в связи с уменьшением числа депутатских инициатив после прошедших выборов в Государственную Думу РФ. Но это вряд ли повлияет на выявленную общую закономерность увеличения количества принимаемых российским парламентом законодательных актов.

Данный краткий обзор деятельности высшего законодательного органа России позволяет резюмировать, что требованием настоящего времени является ее принципиальная модернизация, основанная не столько на применении нестандартных средств и приемов правовой регламентации, сколько на разработке качественно нового видения общей методологической основы правотворческой политики²⁹³, выраженного и закрепленного на уровне доктринального акта. Имеются в виду выработка и последующее принятие соответствующим государственным органом специального официального документа программно-целевого характера, определяющего стратегию правотворческой деятельности в рамках российской правовой системы общества. Подобного рода концепция необходима для качественной реализации не только основных направлений государственной политики в сфере правотворчества, но и посланий Президента РФ Федеральному Собранию на 2017 г., а также долгосрочных приоритетов стратегического развития России, провозглашенных в разрабатываемой стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2035 года²⁹⁴.

Приведенные выше статистические данные являются иллюстрацией, красноречиво свидетельствующей о наличии противоречия между темпами законотворчества и способностью практики их реализации освоить весь объем принимаемых нормативных правовых актов. Дальнейшая модернизация системы российского законодательства, как представляется, невозможна без принятия соответствующего программно-целевого официального акта (послания, стратегии, концепции, плана, прогноза, доктрины или другого типа), о необходимости которого давно заявляет юридическая литература²⁹⁵. Для этого необходимо определить методологические и концептуальные основы теории правотворчества, позволяющие не руководствоваться эмпирическим подходом, учитывающим лишь спонтанные настроения законодателя или лишь отдельные фрагменты этой теории²⁹⁶. Только опираясь на современные достижения в области теории правотворчества, зафиксированные в соответствующей официальной концепции, российский законодатель окажется способным выполнить свое предназначение²⁹⁷.

Еще одним фактором, способствующим повышению эффективности правотворчества, могло бы послужить совершенствование порядка его осуществления, для чего необходимо детальное регламентирование процедурно-процессуальных норм. К сожалению, законотворческий процесс российского парламента регулируется только организационно-правовыми предписаниями регламентов обеих палат, а не законодательными актами. Конечно, Конституция РФ закрепила наиболее существенные полномочия субъектов законотворчества и общую последовательность их реализации, но этого явно недостаточно. К тому же, имеется некоторый перевес законотворческих полномочий исполнительной и президентской власти, о необходимость корректировки которого уже давно обсуждается в научной литературе²⁹⁸.

Правы те специалисты, которые предлагают основные предписания, содержащиеся в названных регламентах и подтвердившие свою эффективность, зафиксировать в федеральных законах «О парламенте в Российской Федерации» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»²⁹⁹.

Считаем необходимым дополнить это верное предложение указанием на то, что в федеральном законе «О парламенте в Российской Федерации» должен быть конкретизирован правовой статус данного представительного федерального органа в той части, которая касается его главного предназначения в качестве законодателя. За образец создатели такого законодательного акта вполне могут взять имеющиеся во многих зарубежных странах законы о парламентах.

И даже этого мало для полного удовлетворения потребности в формировании целенаправленной государственной политики в области правотворчества³⁰⁰. Поэтому начинать надо все-таки с разработки указанной выше концепции, поскольку именно она послужит основой для оптимизации современных правотворческих процессов в нашей стране.

На наш взгляд, выработка правотворческой политики поспособствует созданию благоприятных условий прежде всего в сфере законопроектной деятельности Федерального Собрания РФ, формированию четкой и непротиворечивой системы отраслевого законодательства, регулирующего основные сферы жизнедеятельности общества, а также созданию эффективного механизма взаимодействия гражданского общества и государства³⁰¹.

Названное обусловливает потребность в обосновании фундаментальных научных положений, теоретических взглядов и практических мер в области правового регулирования общественных отношений, выступая одной из первоочередных задач современной юриспруденции. Обозначенная задача, получившая новое звучание в современных условиях, требует кардинальных изменений самой технологии юридической деятельности в сфере формирования права, что отражает объективные тенденции общественного развития и выражено в имеющихся научных достижениях, научной литературе³⁰².

Огромную роль в решении этой проблемы играет выработанный нами доктринально-правовой документ, который вытекает из концептуализации научных знаний о стратегии и тактике правового регулирования в переходных условиях, в концентрированной форме обобщения фундаментальных знаний и закладывает основу для его восприятия в области политико-правовой практики. Речь идет о проекте концепции законотворческой политики Российской Федерации (далее-проект концепции), в котором систематически изложены взгляды автора на типовую программу правового развития российского общества на будущее (см. прил.).

Концепция, проект которой нами предлагается, может поспособствовать появлению иных программных (доктринальных) официальных документов (стратегий, концепций, программ, доктрин, прогнозов, планов и др.), в частности единой концепции развития отраслевого законодательства (не только отдельных отраслей, как это происходит сейчас, но и всего отечественного законодательства в целом).

Концепция представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, задачи, принципы, приоритеты, направления, процедуры и пути формирования права и правотворческой деятельности в Российской Федерации до 2035 г.

Под правотворческой политикой понимается целенаправленная, систематическая, планомерная, научно обоснованная, процедурно-регламентированная политико-правовая деятельность государства и гражданского общества в сфере правового регулирования общественных отношений, заключающаяся в инициировании, разработке, обсуждении, принятии и отмене нормативных правовых актов³⁰³.

Правотворческая политика является первопричиной и организующим началом всей правовой деятельности общества, выступает одной из форм осуществления государственной политики посредством юридического управления и нормирования социального и политического курса страны. Выработка стратегии правового развития невозможна без четкого определения технологии правотворческой деятельности как системы мер, способов и средств конструирования системно-структурированного законодательства. Концепция определяет, как и в какой последовательности должны быть разработаны и приняты основополагающие нормативные правовые и доктринальные, программно-целевые акты страны.

Осуществление обоснованной правотворческой политики на современном этапе является одним из определяющих условий демократизации общества, формирования нового типа правовой системы общества, возрождения в России институтов гражданского общества и правового государства, создания подлинного парламентаризма в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ и международными стандартами.

В целях управления процессами правообразования и правотворческой деятельностью в масштабах всего общества также целесообразно выработать и принять федеральный закон «О правотворчестве в Российской Федерации».

Потребность в наличии обозначенного акта связана с существующими объективными обстоятельствами усложнения социальной реальности и необходимостью контролировать столь важную юридическую деятельность в направлении обеспечения эффективности вырабатываемой правотворческой политики³⁰⁴. По мере нарастания темпов социального развития происходит усиление правового воздействия со стороны государства при помощи именно «концептуального» способа правового регулирования доктринальными правовыми актами, т. е. актами стратегического характера. Полагаем, что в федеральном законе «О правотворчестве в Российской Федерации» надлежит зафиксировать такие параметры правотворческой деятельности, как: субъектный состав правотворческой процедуры, право правотворческой инициативы, порядок осуществления правотворчества по стадиям, способы формирования норм права (источники права). Поскольку разработка любого нормативного правового акта требует огромных материально-технических средств и значительных финансовых вложений и общества, и самого государства, целесообразно определить примерный «тарифный план» правотворческой процедуры, чтобы заинтересованные субъекты учитывали возможности и ресурсы бюджета страны.

Разработанная в отечественном правоведении теория правотворчества, методологические и концептуальные аспекты которой были исследованы нами, вполне способна служить для обоснования долгосрочных прогнозов оптимизации и совершенствования правотворческой сферы деятельности Российского государства, так как отражает существующие политико-правовые тенденции в развитии законодательства нашей страны. Основополагающими показателями качества в настоящее время становятся комплексность и системность правотворческой деятельности, учитывающие современную специфику и особенности регулируемых общественных отношений. Этому критерию должны соответствовать доктринальные акты стратегического характера в исследуемой области. Заметим, что некоторый опыт в этом отношении в нашей стране уже был: в советский период осуществлялись подготовка и принятие пятилетних планов развития народного хозяйства. Однако этот опыт едва ли может быть востребован в современных условиях глобализации, требующих учета более долгосрочных факторов и более глубокого осмысления взаимоотношений не только между сферами общественной жизни внутри одной страны, но и различными странами, природой и всем человечеством.

Об этом свидетельствует появление акта стратегического
планирования — Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2035 года³⁰⁵. Она отвечает всем обозначенным выше требованиям, призвана не только иметь комплексный характер, но и соответствовать посланиям Президента РФ, основным направлениям деятельности Правительства РФ и другим правовым актам. Указанная Концепция была принята за образец при подготовке проекта концепции — доктринального акта, способного выступить дополнительным юридическим средством осуществления стратегического регулирования всей общественной жизни на методологически выверенной и долгосрочной правовой основе.

Для целей поступательного развития правовой сферы жизни российского общества неслучайно был выбран традиционный программно-целевой метод, использование которого позволяет последовательно развивать правовую сферу общественных отношений путем совершенствования и гармонизации всего действующего нормативно-правового материала, дает реальную возможность провести до конца кодификацию отраслей российского права, способствует оптимизации правотворческой деятельности всех государственных органов и иных субъектов в долгосрочной перспективе развития нашей страны и не исключает имплементации норм международного права в российскую правовую систему.

Действительно, важнейшими предпосылками осуществления стратегических целей общественного развития являются формирование согласованной системы российского законодательства и всех других юридических источников российского права, отражающих комплекс современных общественных отношений, и создание завершенной совокупности кодифицированных актов, охватывающих системообразующие сферы общественной жизни российского общества. Отсюда проект концепции затрагивает своим регулирующим воздействием экономику, политику, социальную и духовную сферы, что должно привести к обновлению всего российского законодательства — конституционного, административного, налогового и бюджетного (финансового), гражданского, уголовного, трудового, семейного, экологического, миграционного, предпринимательского, банковского и др.

Только это обеспечит создание требуемого нормативно-правового материала в целях:

- развития экономических процессов и механизмов, обеспечивающих нормальное функционирование рыночного механизма и развитие национального благосостояния;

- социального демографического роста и формирования механизмов восполнения народонаселения, здравоохранения, пенсионной системы и других сфер;

- совершенствования политических институтов и политической системы общества, направленных на обеспечение участия граждан, общественных организаций и всех субъектов в правотворчестве, системы государственных органов и органов местного самоуправления;

- развития духовной сферы общества, науки, образования и культуры³⁰⁶.

Плодотворность принятия подобного рода акта усматривается непосредственно из методологических и концептуальных основ теории правотворчества, подробно представленных в настоящем исследовании. Концепция, проект которой нами представляется, позволяет задать более высокую планку требований к процессу законотворчества, способствует выявлению прогнозируемых тенденций и повышению качества правотворческой деятельности всех ее субъектов и их законодательной инициативы в соответствии с современными потребностями социально-экономического развития российского общества, а также обеспечению оптимального использования общественных сил и ресурсов в этом процессе.

Реализация данной концепции предполагает масштабное обновление нормативных правовых актов на всех уровнях: общероссийском, региональном и муниципальном. Становится очевидным, что такой глобальный охват потребует привлечения всех правотворческих ресурсов и возможностей всех органов государственной власти и даже всего общества, всех его общественных институтов, для чего должен быть осуществлен кардинальный пересмотр планирования всей законотворческой работы.

Для внедрения указанной концепции в правотворческую практику потребуется ускорить все социально-правовые процессы, а не только само правотворчество. Предполагаемое увеличение законодательных новелл неизбежно отразится на развитии правоприменительной практики. Однако, будучи прогнозируемыми, эти изменения в большей степени способны носить комплексный и системный характер, нежели ранее. Пока же наблюдается исключительная непоследовательность в принятии законодательных решений: идет ли речь о конституционной реформе, где планировали создавать специализированные суды, но потом неожиданно объединили суды общей юрисдикции и арбитражные суды в одной системе; касается ли это административной реформы, где имеет место полная дезорганизация в отношении функций, полномочий и наличия тех или иных органов федеральной исполнительной власти; затрагивает ли это миграционную сферу, где, несмотря на создание специальной комиссии, до сих пор так и не принят миграционный кодекс; говорить об уголовном праве, которое показывает бессвязность своих действий в отношении целых групп противоправных деяний, кочующих то в Кодекс РФ об административных правонарушениях, то обратно — в Уголовный кодекс РФ (последнее нововведение может коснуться так называемых уголовных проступков, которые планируется отграничивать от преступлений и административных правонарушений) вообще не приходится.

Отсутствие ясной правотворческой политики во многом обусловлено отсутствием четкого регулирования правотворческого процесса (процедуры), который, по сути, стабилизирует и оформляет те или иные тенденции в отраслевом законодательстве, не давая просочиться спонтанным правовым инициативам. Принятие федерального закона «О правотворчестве в Российской Федерации» будет способствовать повышению планомерности и продуманности правотворческой деятельности, а целесообразности правовой политики в целом в современных условиях. Безусловно, нельзя отбрасывать тот факт, что условия, при которых резонны те или иные изменения в законодательстве, тоже существенно меняются. Между тем принятие данного акта будет способствовать более слаженному функционированию самого механизма правового регулирования, где правотворчество и само правообразование играют существенную роль в появлении и жизни права³⁰⁷.

Исходя из этого, законодателю как основному субъекту правотворчества целесообразно предвосхищать формирование социальной реальности системным правовым регулированием, включающим в себя целые пласты нормативного материала. Принимая во внимание возрастающую коллизионность и пробельность правового регулирования на федеральном уровне, что констатируется многими учеными-юристами, следует принять доктринальные положения, которые смогут обеспечить слаженность правового регулирования, а также стратегический характер правотворческой деятельности.

В связи с этим будет разумным возвратиться к обоснованию необходимости принятия документа именно доктринального характера — концепции правотворческой политики Российской Федерации, которая и должна быть построена с учетом передовых научных достижений и с использованием широкого спектра правовых средств в правотворческой и законотворческой деятельности. Представляется, что разработку окончательного варианта данной концепции способны осуществить лишь специализированные научно-исследовательские учреждения — Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В настоящее время качество правотворческой деятельности определяется при помощи правового мониторинга, или мониторинга правотворчества, который представляет собой разновидность правового мониторинга³⁰⁸. По сути, правовой мониторинг — это один из важнейших инструментов повышения эффективности как правотворческой деятельности, так и правореализации в механизме правового регулирования общественных отношений. Об этом свидетельствует включение положений о необходимости правового мониторинга в законодательные акты субъектов РФ. В частности, в ст. 30 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы»³⁰⁹ говорится о понятии, цели и способах осуществления правового мониторинга. А в ч. 2 ст. 31 этого Закона установлено, что полученные в результате правового мониторинга материалы публикуются в специальных изданиях Московской городской Думы, Мэра, и Правительства Москвы и (или) размещаются на их официальных сайтах³¹⁰.

На основе сформулированных предложений представляется возможным сделать вывод о необходимости перехода на новый этап в развитии российского законодательства — этап его существенной модернизации,которая не просто ограничивается введением частных новелл в отраслевое законодательство, а, наоборот, направляет отечественное право в русло системных концептуальных изменений. Неслучайно в юридической науке отмечалось, что именно программно-целевой метод развития законодательства может стать основным в современных условиях развития правотворчества³¹¹. Узловым моментом здесь выступает установка на пересмотр базовых подходов к правовому регулированию, изменение не только общих целей законодательства или простое комбинирование методов правового регулирования, а выработка общих стратегических целей при помощи системного доктринального правотворчества. Данные преобразования в законодательстве видоизменяют саму архитектонику отраслевого строительства права: оно должно состоять из крупных блоков, имеющих концептуальную направленность.

Признавая безусловную полезность многих практических предложений в текущее законодательство, тем не менее можно отметить недостаточно проработанный в прогностическом и методологически выдержанном отношении характер отечественного права, что в целом вытекает из ослабевшего в последние годы интереса самой юридической науки к базовым вопросам теории государства и права. Вероятно, это обусловлено и недостатками самих современных теоретических исследований, иногда характеризующихся бессистемностью представлений о правоотношениях, правовых процессах, правовом регулировании, правовой культуре, правовом пространстве и, конечно же, о самом правотворчестве, которое до сих пор не имеет завершенного фундаментального теоретического обоснования. Вот что пишет современный исследователь правотворчества: «Но вопрос о науковедческом статусе теории правотворчества и о ее месте в юриспруденции еще не выявлен»³¹². А ведь теория правотворчества — это «каркас» представлений о правовой деятельности и правовой активности общества и государства, она должна иметь свою «форму» и «содержание».

Неслучайно сегодня, когда в России начался активный рост темпов правотворчества на всех уровнях власти, опять встали вопросы системы права и законодательства, их отраслевой и иной дифференциации.
К сожалению, в юридической науке превалирует изучение отдельных проблем отраслевого законодательства без учета имеющегося целостного взгляда на проблему правотворчества и юридической практики. В основном же наука занимается комментированием текущего законодательства, забывая, что ее основная задача — выработка концептуальных положений, поиск фундаментальных закономерностей государственного и правового развития³¹³. Необходимо помнить о главных задачах юридической науки, которые способны обеспечить научный прогресс. Что, если не теория правотворчества, способно задать необходимый вектор ее эволюции? Речь должна идти, во-первых, об обогащении наших концепций о системе законодательства в контексте зарождения новых направлений, развития новых институтов отраслевого и комплексного регулирования и об усилении прогностической функции юридической науки в свете теории правотворчества. Предложенный проект концепции, обоснованной на базе теории правотворчества, очертил необходимые аспекты и задачи, актуальные для государственно-правового строительства. Но необходимо разработать научный инструментарий юридического прогнозирования и использовать его для определения динамики развития способов (методов правового регулирования) и форм (источники права) правового регулирования. Проведение глубоких теоретических исследований, научное прогнозирование путей дальнейшего формирования пределов и особенностей правового регулирования, разработка обоснованных предложений по дальнейшему развитию всех областей законодательства и практики его применения должны находиться в центре внимания фундаментальной теоретической науки. Юридическая прогностика, или же правовая футурология, есть элемент правовой политики и долгосрочного планирования и прогнозирования социально-экономического развития государства, она призвана способствовать преодолению прагматического мышления юридической практики. Это все напрямую относится к теории правотворчества, которая интегрирует наши представления о правовой деятельности общества, а также о проблеме границ или же пределах правового регулирования в свете теории правотворчества. В механизме правового регулирования нужно умело сочетать правовые и неправовые методы правового воздействия на правовое поведение участников социального общения. Особое внимание должно быть обращено на преодоление обычной фрагментарности и утилитарности регулирования по «отраслям» и на обеспечение их как дополняющего взаимодействия, так и целевой ориентированности на концепцию правотворческой политики Российской Федерации. Такие взаимодействие и направленность необходимо подкрепить конкретными механизмами реализации в правовой системе общества. Кроме того, нельзя забывать об анализе преемственности в праве, требующей обеспеченности правотворчеством. Совершенствование правового регулирования не должно быть сфокусировано на регламентации только новых отношений. Следует стабилизировать существующие тенденции, которые имеют позитивный характер. Нередко необходимо не создание новых институтов или механизмов, а обновление существующих с целью адаптации к новым условиям. Правотворчество нуждается в обновлении с новых позиций и в новых условиях. Важное место занимают исследования новых тенденций развития государственно-правовых институтов в условиях, когда государство переходит в ручной режим управления. И, наконец, необходимо поставить в центр правовой системы общества и, соответственно, правотворческого процесса человека. Ведь именно личность со своим правами и свободами является «живым центром» правовой сферы. Она управляет своей правовой жизнью, а правотворчество — это и есть управление с помощью права и в русле создания правового материала. От ее мыслей, интересов, потребностей и притязаний зависит эффективность не только правореализации, но и самого правообразования в форме правотворчества³¹⁴. Неслучайно в приводимом уже Законе г. Москвы в ст. 3 о субъектах правотворчества на первое место поставлены жители города Москвы, обладающие правом на участие в референдуме³¹⁵.