Чиркин - КПЗС. Тесты для самоконтроля студентов при подготовке к экзаменам
 Скачать 18.99 Mb.
|
|
Из кн.: Сравнительное конституционное право М.: Манускрипт, 1996. С. 20-54 Виды источников конституционного права Источники конституционного права могут быть определены как различные внешние формы выражения конституционно-правовых норм, специфика которых указана выше. Эти нормы являются результатом либо непосредственной нормотворческой деятельности государственных органов, либо складываются без участия государства, которое может затем их санкционировать. В первом случае конституционно-правовые нормы объективируются .в нормативно-правовых актах (конституции, законы, нормативные акты органов исполнительной власти, судебные решения и др.). К ним- можно отнести также некоторые международно-правовые акты, принимаемые международными или наднациональными организациями. Во втором случае формами выражения конституционно-правовых норм являются правовой обычай, правовая доктрина, специфические источники религиозного права (в новейшей истории ряда развивающихся стран ими были также документы единственных правящих партий). Важнейшим источником конституционного права является закон. Закон — это изданный в установленном порядке акт верховной власти государства, который содержит правовые нормы, регулирующие наиболее важные общественные отношения, и обладает высшей юридической силой. Естественно, что не любой закон является источником конституционного права, а только тот, который содержит конституционно-правовые нормы. Вместе с тем следует иметь в виду, что понятие «закон» в отдельных странах (или группах стран) имеет далеко не одинаковое содержание. Это обусловлено различиями как в распространенных там концепциях закона, так и в сложившейся законодательной практике. Закон как источник конституционного права имеет много разновидностей, которые могут быть классифицированы по различным ос-' нованиям (по юридической силе, содержанию, способу принятия, территориальной сфере действия). Наиболее общий характер имеет классификация законов по такому критерию, как юридическая сила. Она включает следующие разновидности закона: конституции, конституционные законы, органические законы, обычные законы и чрезвычайные законы. Но прежде чем перейти к рассмотрению этих разновидностей закона, необходимо еде inn, два предварительных замечания. Во-первых, в ряде стран за- только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 20 Тема 1 коны, принимаемые парламентом, не различаю гея по своей юридической силе. Это страны, где, как считается, нет писаной конституции (Великобритания, Новая Зеландия, Израиль, хотя в двух последних есть основные пли конституционные законы). Во-вторых, не во всех странах, имеющих писаную конституцию, существуют все указанные нами разновидности закона. Первое место в иерархии законов занимает конституция — основной закон государства, обладающий юридическим верховенством. Конституции как главном}' источнику конституционного права посвящена гл. II, поэтому здесь рассматриваются только другие разновидности закона. Конституционный закон — это закон, который вносит изменения и дополнения в конституцию, принимается в особом, усложненном порядке, обладает тон лее юридической силой, что и сама конституция. Предметом регулирования содержащихся в нем правовых норм являются непосредственно объекты конституционного регулирования. Такое понимание конституционного закона основано на законодательной практике большинства зарубежных стран. В одних странах законы, вносящие изменения в конституцию, официально именуются конституционными (loi constitutionnel, loi constitutional, Constitutional Amendment Act). В других — сама конституция дает определение конституционного закона как закона, вносящего в нее изменения (Германия, Замбия, Шри-Ланка, Румыния, Португалия). Так, согласно ст. 72 Конституции Румынии 1991 г., «конституционный закон — это закон о пересмотре конституции». Аналогичное определение содержится в ст. 72 Конституции Молдовы 1994 г. Теоретической основой выделения конституционных законов в особую категорию служит доктрина о двух видах власти: учредительной и законодательной. В порядке осуществления первой принимаются конституция и поправки к ней, в порядке осуществления второй — все иные законы. Органический закон — это закон, который принимается по прямому предписанию конституции в порядке, отличном от порядка принятия как конституционных, так и обычных законов, и занимает в юридической иерархии место между ними. Круг вопросов, которые регулируются органическими законами, как по своей численности, так и по характеру неодинаков в отдельных странах. Так, Конституция Марокко предусматривает принятие органических законов лишь по четырем вопросам, а Конституция Румы-впи — по 25. f Ipn этом одни и те же вопросы в одних странах могут быть объектом регулирования органических законов, а в других — обычных. По ио общему правилу органические законы содержат только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 21 нормы, относящиеся к важным конституционно-правовым институтам (законы об избирательном праве, конституционном контроле, гражданстве, режиме чрезвычайного положения, политических партиях, судоустройстве и т.п.). Таковы, например, французский органический закон 1988 г. о финансовой гласности политической аизни, органический закон 1982 г., содержащий Избирательный кодекс Сенегала, органический закон 1975 г. о провинциальном управлении в Папуа-Новой Гвинее. Целесообразность выделения органических законов в особый вид обусловлена рядом причин. Конституция, учреждая основные институты, относящиеся к организации государственной власти, не может детально регламентировать их, ибо такая регламентация неизбежно привела бы к значительному расширению ее содержания, а следовательно, и объема. Поэтому очевидна необходимость издания законов, которые дополняют и развивают соответствующие конституционные положения. Однако принятие в соответствии с обычной процедурой законов по таким важным вопросам таит в себе опасность. Эта опасность, по справедливому замечанию Ф. Ардана, заключается в том, что «под предлогом дополнения и разъяснения текста конституции законодатель может полностью изменить пли даже исказить ее, не прибегая к сдерживающей процедуре внесения конституционных; поправок». Именно поэтому конституции предусматривают особый порядок принятия органических законов. Прежде всего они могут быть приняты только парламентом, который не вправе делегировать главе государства или правительству полномочие на их издание (например, Испания, Румыния). Как правило, органические законы принимаются квалифицированным большинством, а в ряде стран (Франция, Алжир, Бенин, Сенегал и др.) они до промульгации в обязательном порядке представляются в орган конституционного контроля. Органический закон может быть изменен только органическим законом в том же порядке (в Молдове для изменения органического закона о статусе населенных пунктов, которым предоставлены особые формы автономии, требуется квалифицированное большинство — 3/5 общего числа депутатов). Обычные законы, являющиеся источником конституционного права, составляют часть текущего законодательства и принимаются в порядке той же законодательной процедуры, что и иные акты. Это наиболее многочисленная н подвижная разновидность законов. Обычные законы регулируют самые разнообразные виды общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. В большинстве стран область общественных отношений, регулнруе- только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 22 мых обычными законами, предметно не лимитирована. Вместе с тем u конституции, как правило, имеется ряд отсылочных шш бланкетных статей, предусматривающих принятие соответствующих обычных законов. Например, ст. 47 Конституции Японии 1947 г. устанавливает, что избирательные округа, способ голосования и иные вопросы, относящиеся к выборам членов обеих палат парламента, определяются законом, В соответствии с этим положением были приняты избирательные законы 1950, 1986 и 1994 гг Чрезвычайные (специальные) законы — это законы, принимаемые парламентом, как правило, в порядке тон же процедуры, что н обычные законы (в некоторых странах, правда, требуется квалифицированное большинство), но обладающие большей Еориднческон силой, чем иные законы, включая и саму конституцию. Следует подчеркнуть, что речь идет не о законах, регламентирующих институт чрезвычайного положения и существующих во всех странах, а о «конституцноннона-рушающпх законах», которые согласно конституции могут не соответствовать ее положениям. Этот вид законов распространен главным образом в ряде развивающихся стран, (например, Папуа-Новая Гвинея, Малайзия, Шри-Ланка, Фиджи, Ямайка) Как правичо, речь идет о законах, нарушающих конституционные положения об основных правах и свободах граждан, хотя, например, Конституция Шри- Ланки 1978 г. предусматривает, что парламент может квалифицированным большинством принять законы, «несовместимые* с любым ее положением. Специальные законы, хотя, как сказано в Конституции Ямайки 1962 г., и «превалируют» над конституционными положениями, не рассматриваются в качестве поправок к ней. Примерами таких специальных законов могут служить малазийский закон против подрывных действий 1963 г., закон Шри- Ланки 1979 г. о предотвращении терроризма. В некоторых развитых странах конституции также предусматривают возможность принятия парламентом специальных законов в период чрезвычайного положения (ст. 115 Основного закона ФРГ). По территориальной сфере действия законы подразделяются на общенациональные и локальные. Последние в свою очередь бывают трех видов: 1) законы, принимаемые национальным парламентом, по действие которых распространяется лишь на часть территории страны. Например, это законы о введении чрезвычайного положения в отдельных местностях, о статусе определенных административных единиц (столице государства, выделяемой в ряде стран в самостоятельную административную единицу, автономных образований — области в Мта-Ш11, автономные сообщества в Иснашш, автонош-ще округа в России и т.д.); только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 23 2) законы, принимаемые представительными учреждениями субъ-екюв федерации. В федеративных государствах существуют две системы законов: федеральная и субъектов федерации, в связи с чем важное значение здесь приобретает вопрос об их соотношении; 3) местные законы, принимаемые представительными органами автономных образований (Испания, Италия, Португалия, Папуа-Новая Гвинея, Шри- Ланка). По характеру содержащихся в них правовых норы, т е по степени обобщенности правового регулирования, законы делятся на обычные, законы-принципы или законы-рамки, программные законы и кодексы Обычные законы содержат нормы-правила, регулирующие отдельные конкретные общественные отношения (например, закон о конституционном суде, закон о политических партиях и т.п.) Наряду с такими законами конституции ряда стран (Франции, франкоязычных стран Африки, Греции, Казахстана) выделяют законы, определяющие «основные принципы» и программные законы, Кодексы — это законы, которые обычно содержат нормы, регулирующие комплекс общественных отношений, составляющих основу того пли иного правового института. Принятие кодексов по вопросам конституционного права практикуется в ряде стран (например, избирательные кодексы во Франции, Кот-д'Ивуаре, Сенегале, Аргентине, Кодекс гражданства в Алжире). Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти — это акты, издаваемые главой государства, правительством, министрами и руководителями различных ведомств. К ним могут быть также отнесены акты, принимаемые формально независимыми, но состоящими преимущественно из государственных служащих комиссиями (избирательные комиссии, комиссии по делам судебной администрации и т.п.). Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти в подавляющем большинстве стран являются как по своему содержанию, так и по количеству одним из важнейших видов источников конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельствамн: во-первых, той значительной ролью, которую в современном государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляется, в частности, н в его широком участии в процессе правотворчества; во-вторых, ростом и усложнением этого аппарата, обусловленными активным вмешательством государства в экономическую, социальную, духовную жизнь общества (в странах с авторитарным политическим режимом доходящую н до полной этатизации общества). Акты органов исполнительной власти, содержащие конституционно-правовые нормы, можно классифицировать по различным основа- только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 24 ниям. Главными критериями, однако, яв пяются место, занимаемое тем или шшм органом в аппарате псгготаптельной власти, и юридическая сила издаваемых этим органом нормативно-правовых актов. Вместе с тем необходимо иметь в вид}', что чрезвычайное разнообразие национально- правовых систем значительно затрудняет создание общей классификации этих актов, одинаково применимой ко всем странам. Прежде всего счедзгет выделить нормативно-правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), до имеют силу закона Эти акты, называемые по-разному (декреты-законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства как по прямолгу предписанию конституции, так и по уполномочию парла-мегаа В первом случае акты, имеющие сипу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, Конституция Италии предусматривает, что президент «издает декреты, имеющие силу закона» (ст. 87). Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия та определенный срок и по определенным вопросам (Казах-стаи, Мадагаскар, Финляндия). Так, согласно Конституции Казахстана 1995 г. парламент по инициативе президента вправе делегировать еызг законодательные полномочия на срок до одного года (ст. 53). Кроме того, в соответствии со ст. 61 президент может объявить рассмотрение законопроекта срочным, что обязывает парламент рассмотреть его в течение месяца. При неисполнении этого требования президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия парламентом нового закона. Подобное положение — весьма редкое явление в мировой конституционной практике. Более распространенным является делегирование парламентом законодательных полномочий не главе гоездарства, а правительству (Армения, Испания, Греция, Румыния, Мали, Мадагаскар, Португалия). По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, представляются на утверждение парламента. Вторую и наиболее обширную группу нормативно-правовых актов исполнительной власти, являющихся источником конституционного права, составляют подзаконные акты в собственном смысле слова, то есть издаваемые на основе и во исполнение законов (декреты, постановления, правила, указы, инструкции и т.д.). Следует, однако, различать нормативные акты так называемого делегированного законодательства и акты, издаваемые «на основе и во исполнение законов». Первые — это нормативные акты, принимаемые та прямому пли косвенному уполномочию парламента. Делегированное зздшодатечьст- только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 25 во - важный источник конституционного права во всех странах, однако само его понятие имеет различное содержание в зависимости от действующей правовой системы. Б странах общего права под делегированным законодательством понимаются «законы, изданные вне парламента — обычно министрами и местными властями... — на основе полномочии, предоставленных актом парламента» Таким образом, здесь парламент уполномочивает соответствующие органы исполнительной власти или местного управления принимать нормативные акты, «облекающие в плоть общие принципы, установленные статутами». Такое уполномочие может быть выражено в общей форме или путем определения предмета правового регулирования. В первом случае этим органом предоставляется право принимать любые нормативные акты «для лучшего осуществления целей настоящего закона», во втором — акт парламента перечисляет вопросы, по которым должны быть приняты соответствующие нормативные акты (например, избирательные законы предписывают министру внутренних дел издать постановления о процедуре регистрации избирателей, кандидатов и т.д.). В странах, где действует континентальная система права или сильно ее влияние, под делегированным законодательством обычно понимаются акты, имеющие силу закона, которые принимаются, как мы видели, по уполномочию парламента правительством и главой rocyдарства. Но и здесь многие законы устанавливают лишь общие принципы, наделяя органы исполнительной власти правом конкретизировать их в общенормативных актах. Такие акты, однако, формально являются подзаконными. Впрочем, поскольку они содержат нормы общего характера, их следует отличать от актов по исполнению законов, Например, французские исследователи отмечают, что «в рамках основных принципов, установленных законом, правительство сохраняет право на автономный регламент, а не право на регламент по исполнению законов». Особой разновидностью нормативных актов органов исполнительной власти являются акты, издаваемые в период чрезвычайного положения. Они характеризуются двумя специфическими чертами: носят временный характер — действуют лишь в период чрезвычайного положения и обладают, как правило, большей юридической силой, чем законы, включая конституцию. Последнее прямо предусмотрено конституциями и законами о чрезвычайном положении многих стран, наделяющими главу государства или правительство правом издания нормативных актов, которые могут приостанавливать действие отдельных статей конституции, противоречить ее положениям действующего законодательства. Особенно велико значение этих актов как только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 26 только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 27 ституционалист Б. Шантебу повторение соответствующего правшга в течение длительного времени; постоянство правила (повторяющиеся случаи применения правила не должны противоречить друг другу); определенность правила; консенсус заинтересованных конституционных органов по вопросу о юридической природе правила (обычай приобретает юридическую силу только в том случае, если соответствующие стороны считают его правом). Конституционный обычай имеет две разновидности: обычай, складывающийся в практической деятельности конституционного механизма, на основе конституционных (законодательных) положений (так называемые конституционные соглашения или конвенционные нормы), и обычай, складывающийся вне рамок конституционного механизма и лишь санкционируемый государством (традиционный правовой обычаи). Конституционные соглашения играют неодинаковую роль в конституционном праве отдельных стран. Особенно большое значение они приобрели в странах, не имеющих писаной конституции. В государствах, имеющих длительную историю конституционного развития, характеризующуюся стабильностью основного закона (Австралия, Канада), конституционные соглашения играют более значительную роль, чем в государствах, возникших после Второй мировой войны. Для большинства из них характерна конституционная нестабильность, которая проявляется в частых заменах пли существенных изменениях основных законов, а нередко и в полной их отмене или длительном приостановлении их действия (военные режимы). Все это, естественно, не создает благоприятных условии для формирования конституционных обычаев. Не существует конституционных обычаев и в системе источников конституционного права социалистических стран, а также франкоязычных стран Африки. Правда, некоторые отечественные государст-воведы придерживаются иной точки зрения в отношении бывших социалистических государств (п стран Африки с влиянием континентального права) Особой разновидностью конституционных обычаев являются обычные нормы, складывающиеся в процессе деятельности парламента. Они служат источниками не всего конституционного права, а его части — парламентского права, отличаясь от иных конвенционных норм по характеру с,воего действия и облает применения. Эти нормы относятся к «отдельному правопорядку, который является автономным в той мере, в какой он устанавливается собраниями на основе их по'шомочпй организовывать и регулировать свою внутреннюю жизнь». только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 28 Рассматривая конституционные соглашения как один из важных видов источников конституционного права многих стран, необходимо иметь в виду, что вопрос об их юридической природе остается дискуссионным. В работах как зарубежных, так и отечественных авторов существует два подхода к его решению, основанных на различном погШ-машш природы самого права Один конституционалисты отрицают правовой характер конвенционных норм, другие — признают Обе позиции достаточно полно освещены в отечественной и зарубежной литературе. По нашему мнению, конституционные соглашения — это правовые обычаи. Правовой характер конвенционных норм обусловлен признанием их юридической силы субъектами регулируемых ими общественных отношении, а в ряде стран также н санкционированием их государством. Последнее обстоятельство следует особо подчеркнуть, ибо отрицание правового характера конституционных соглашений опирается главным образом на положение об их несанкционированности государством (чаще всего выдвигается аргумент: «они не подлежат судебной защите») Однако этот довод опровергается конституционной практикой ряда стран, где конституционные соглашения получают санкцию государства Такое санкционирование осуществляется в различных формах Во-первых, санкция может содержаться в самой конституции, отсылающей к конституционным соглашениям по определенному вопросу Такая форма была характерна для первых конституций ряда государств, возникших на месте бывших английских колониальных владений (Конституция Индии 1950 г., Конституция Цейлона 1947 г., Конституция Ганы I960 г.). Во-вторых, сложившиеся на практике конституционные соглашения затем непосредственно включаются в конституцию, определяя содержание ее отдельных статей. Например, в Канаде до 1982 г. существовало конституционное соглашение, согласно которому для внесения поправок в конституцию требовалось согласие провинций, входящих в канадскую федерацию. Эта конвенционная норма была включена в акт 1982 г., ст. 32 которого установила, что для внесения поправок требуется согласие 2/3 провинций, представляющих 50% населения В-третьих, то или иное конституционное соглашение может быть косвенно санкционировано законом, который хотя и не ссылается на него, но исходит из факта его существования. Так, в Индии до 1978 г. конституция не упоминала о кабинете, который действовал на основе конституционных соглашений. Однако закон о жалованы! министрам 1952 г фактически санкционировал эти соглашения, ибо в нем говорилось о трех рангах членов правительства: министрах — членах кабинета, государственных министрах и заместителях министров. только для ознакомления PDF- версия специально для MirKnig.com 29 В-четвертых, все более широкое распространение подучает практика признания конституционных соглашений судебными органами Характерно, например, общее положение, содержащееся в одном из решений Верховного суда Австралии 1958 г В нем он определил конвенционные нормы как «нормы, которым суд скорее всего будет следовать» При 01 ом, однако, необходимо разаичагь конституционные обычаи, которые хотя и дополняют конституционные нормы, но в целом соответствуют духу и основным принципам конституции (praeter ledem), и обычаи, которые им противоречат (contia legem) Только первые могут рассматриваться как источники конституционного права Вторые ими не являются, ибо используются для подрыва конституционной законности. В отличие от конституционных соглашений традиционный правовон обычай является источником конституционного права лишь в очень небольшой группе развивающихся стран с монархической формой правления, где сохраняются сильные позиции родоплеменной или феодальной знати, действуют родоплеменная структура и органпзация (например, Лесото, Свазиленд, Непал). Но и здесь традиционнып обычай регулирует ограниченный круг общественных отношений, связанных главным образом с институтом монархии (порядок престолонаследия, правовой статус монарха) |