Общая теория государства и права_Комаров. Учебник для бакалавриата и магистратуры 9е издание, исправленное и дополненное
 Скачать 1.92 Mb.
|
|
Глава 13 . ПРАВОТВОРчЕСТВО 13.1. Понятие правотворчества, его принципы и виды Правотворчество, или законотворчество, является одной из форм государственного руководства обществом и осуществляется государ- ством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организа- ции государственной власти и т.п. Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, находящихся у власти (народа, класса, социальной группы), возводится в закон, выражается в виде нормы права в определенном источнике права. При помощи правотворчества государство воздействует на субъ- екты права посредством или нормативного правового акта, или иного источника права. Помимо того, что господствующие при данных отно- шениях индивиды должны конституировать свою волю в виде госу- дарства, они объективно должны придать своей воле, обусловленной этими отношениями, всеобщее выражение в форме государственной воли, закона, иного нормативного правового акта. Правотворческая деятельность государства есть отражение эконо- мических и иных общественных отношений в виде общих норм осо- бого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности (рис. 13.1). В современных условиях представляется необходимым законода- тельное закрепление основополагающих принципов и правил право- творческой деятельности в Российской Федерации, что способствовало бы в первую очередь повышению качества содержания законодатель- ства как федерального уровня, так и субъектов Федерации. 1. Законность. Этот принцип проявляется в отношении как проце- дуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих 289 правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством дру- гих органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним. Законность Гласность Планирование Строгая дифференциация правотворческих полномочий Демократизм Профессионализм Принципы правотворчества Рис. 13.1. Принципы правотворчества Особенно это относится к Российскому государству, где согласно Конституции федеральные законы не могут противоречить федераль- ным конституционным законам, а законы и иные нормативные право- вые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного веде- ния федеральных органов или по предметам совместного их ведения с субъектами федерации. Содержание нормативного акта должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права. 2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средства реаль- ного выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве. Например, при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г. из 400 тыс. поступивших писем почти треть содержала предложения об увеличении продолжитель- ности очередных отпусков рабочим и служащим, однако этот вопрос не только не был решен, но о нем даже слова не было сказано в докладе о проекте Конституции. В то же время нельзя отказываться от практики широкого обсуж- дения проектов с научной общественностью, специалистами-практи- ками, непосредственно с населением. В указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенство- 290 вания системы государственного управления» Правительству Россий- ской Федерации было поручено утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую: • создание технических и организационных условий для публич- ного представления предложений граждан с использованием специ- ализированного ресурса в Интернете с 15 апреля 2013 г.; • рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Рос- сийской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Феде- рального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей биз- нес-сообщества; • обеспечить доступ в Интернете к открытым данным, содержа- щимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации; • обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальней- шее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе: — установить требования к проведению процедуры оценки регули- рующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства; — установить обязательный для федеральных органов исполнитель- ной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регу- лирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проек- тов; — установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публич- ные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспе- чения полноты и объективности такой оценки; обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации — с 2014 г., органов местного самоуправления — с 2015 г.; — представить в установленном порядке предложения по прове- дению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмо- трению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отноше- ния в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки; Демократическое правовое государство не проиграло бы от реали- зации положений указа, гласность несомненно увеличилась бы, если не превращать ее в формальность. 291 В указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государ- ственного управления» Правительству Российской Федерации было также поручено до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскры- тия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду обеспе- чить реализацию следующих мероприятий: • создание единого ресурса в информационно-телекоммуникацион- ной сети Интернет для размещения информации о разработке феде- ральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; • использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомствен- ные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет; • предоставление не менее 60 дней для проведения публичных кон- сультаций; • обязательное обобщение федеральными органами исполнитель- ной власти — разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет 1 3. Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии норма- тивных правовых актов путем референдума — самой непосредствен- ной формы демократии. В частности, в 1993 г. таким путем впервые в нашей стране была принята Конституция России. 4. Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготов- ленных и принятых нормативных правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая, что они начинают работать на про- фессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различ- ные интересы в обществе, имеет возможность провести научный экс- перимент. Например, ученые Саратовской государственной академии права по собственной инициативе подготовили проект Конституции России, который был удостоен специальной премии. 1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // http:// kremlin.ru/acts/15239. 292 Усилению роли науки в процессе правотворчества способствовало бы принятие специального Положения о научном обеспечении законо- дательной деятельности либо внесение соответствующих дополнений в готовящийся в настоящее время проект закона о нормативных право- вых актах Российской Федерации. В процессе правотворчества важно обеспечить непредвзятую про- фессиональную оценку положений законопроекта с позиций общезна- чимых интересов, способствовать доведению до сведения законодателя резонов практики, а также учету в законодательстве частных, группо- вых, корпоративных интересов в той мере, в какой они не противоре- чат интересам иных социальных групп и общества в целом. Особого внимания заслуживают обеспечение гласности и открытости процесса подбора специалистов в состав рабочих групп и выбора лиц и учрежде- ний, осуществляющих независимую научную экспертизу, регламента- ция процедуры направления законопроекта для получения независи- мой научной экспертизы, а также формы учета полученных экспертных заключений в процессе законотворческой деятельности (обязательное оглашение результатов экспертизы при обсуждении законопроектов на заседании Государственной Думы и т.п.). 5. Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реа- лизация этого принципа имеет огромное значение в условиях государ- ственно-организованного общества на идеях разделения властей, нали- чия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, воз- можными социальными и экономическими потрясениями. Важно в этой связи активизировать работу по принятию федераль- ных законов об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также принципах разграничения предме- тов ведения и полномочий между федеральными органами государ- ственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Последнее особенно актуально для краев и областей. Требуется законодательное закрепление пределов правотворче- ских полномочий министерств, ведомств, государственных комитетов и служб, форм взаимодействия федеральных органов, органов субъек- тов федерации, местного самоуправления в исполнительной вертикали. Данное положение необходимо закрепить в виде отдельной статьи как Конституции РФ, так и в конституциях и уставах субъектов федерации. 6. Планирование. В современных условиях переустройства Рос- сии с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходи- мости концентрации усилий на приоритетных законодательных рабо- тах. Планирование дает возможность избежать непродуманного право- творчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой дея- тельности, создать условия для подготовки документов высокого каче- 293 ства, провести подготовительные мероприятия, включая консульти- рование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы. В современных условиях цивилизации процесса правотворчества Государственной Думе РФ важно создать единую Государственную про- грамму подготовки законодательных работ, составленную с учетом пла- нов соответствующей подготовки субъектами законодательной иници- ативы, в первую очередь Президента России. Виды правотворчества. В Российской Федерации различаются сле- дующие основные виды правотворчества: а) принятие нормативных правовых актов компетентными государ- ственными органами; б) непосредственное правотворчество народа в ходе референдума; в) санкционирование государственными органами правовых обы- чаев или норм, принятых корпоративными организациями; г) заключение нормативных соглашений, устанавливающих право- вые предписания (рис. 13.2). Санкционирование Делегирование Правотворчество государственных органов Непосредственное правотворчество народа (референдум) Совместное право- творчество государственных органов и общественных организаций Виды правотворчества Рис. 13.2. Виды правотворчества Наиболее распространенным среди перечисленных видов является первый. К числу правотворческих органов относятся Президент Рос- сийской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Феде- рального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов федерации, министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т.п. В пределах своей компетенции право- творческими полномочиями обладают администрации государствен- ных учреждений и государственных предприятий (локальное нормот- ворчество). В Конституции России специально определяются субъекты законо- дательной инициативы (рис. 13.3). Право законодательной инициа- тивы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Феде- 294 рации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представи- тельным) органам субъектов Российской Федерации. Право законо- дательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации Рос- сийской Федерации по вопросам их ведения. П Р О Е К Т З А К О Н А Г О С Д У М А С О В Е Т Ф Е Д Е Р А Ц И И П Р Е З И Д Е Н Т З А К О Н Ы Президент России Совет Федерации Члены Совета Федерации Депутаты Госдумы Правительство России Конституционный Суд РФ Верховный Суд РФ Законодательные (представительные) органы субъектов РФ Рис. 13.3. Субъекты права законодательной инициативы Референдум — это всенародное голосование по вопросам, имею- щим наиболее важное общегосударственное значение, причем при- нятые решения обладают высшей юридической силой, не нуждаются в последующем утверждении и могут быть изменены только в резуль- тате повторного референдума. Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм права. Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полно- мочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие. В юридической литературе справедливо отмечается, что норматив- ные соглашения заключаются между различными субъектами права и имеют неодинаковую юридическую силу. Такие соглашения могут заключаться на различном уровне: федеральном, на уровне субъектов Российской федерации, на отраслевом (профессиональном), местном (территориальном). 295 13.2. Этапы и стадии правотворчества процесса Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, кото- рые регулируются конституционными и иными правовыми нормами (рис. 13.4). Правотворческий процесс 1.2. Подготовка текста нормативного акта 1.7. Обсуждение проекта 1.3. Обсуждение текста проекта акта 1.4. Согласование проекта 1.8. Голосование проекта 1.1. Принятие решения о подготовке акта 1.6. Внесение проекта на рассмотрение I этап Подготовка 1.11. Опубликование акта и доведение его до адресата 1.9. Одобрение акта 1.10. Подписание акта II этап Принятие 1.5. Доработка проекта Рис. 13.4. Этапы и стадии правотворческого процесса В юридической литературе нет единства мнений относительно эта- пов и стадий правотворчества, основное внимание уделяется офици- альному процессу рассмотрения и принятия нормативных правовых актов, прежде всего, законопроектов. Остается пока без внимания ана- лиз ведомственного правотворчества, проблемы оптимизации право- творческого процесса. Рассматривая стадии правотворчества, В. М. Платонов называет следующие: прогнозирование и планирование; изучение, анализ обще- ственных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, правомочных принимать правовые акты; приня- тие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи буду- щего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур 1 Типологию этапов законодательного процесса, основанную на кон- ституционных положениях, предлагает А. Н. Кокотов: законодательная 1 Законодательный процесс: как ему развиваться? // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 3—9. 296 инициатива; принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; направление Государствен- ной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмо- трение» в пассивной форме); направление принятого и одобренного закона Президенту; рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); обнародование (опублико- вание) закона; вступление закона в силу 1 Получается, что В. М. Платонов основное внимание уделяет первому (во многом неофициальному) этапу правотворческого процесса, тогда как А. Н. Кокотов рассматривает официальный этап правотворческого процесса. В правотворческом процессе следует выделять два этапа: подго- товку нормативного правового акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий. Первый этап можно рассматривать как неофициальный, так как не все стадии последовательно может проходить тот или иной проект. 1. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативного правового акта. В данном случае необхо- димо решение компетентного государственного органа, которое часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. В Российской Федерации право законодательной инициа- тивы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 Конституции РФ им обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также Конституционный и Верховный суды РФ по предметам их ведения. Данное право нельзя понимать узко, только как внесение законопро- ектов. Перечисленные субъекты могут внести на рассмотрение вопрос любого значения, требующий в последующем правового оформления. Принятие решения о подготовке нормативных правовых актов обычно заранее включается в планы их подготовки, однако оно может быть реализовано и в виде отдельного поручения государственным органам или общественным организациям. 2. Подготовка текста нормативного правового акта требует соот- ветствующей предварительной работы: определения круга привлекае- мых специалистов, создания рабочей группы, выявления общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подго- товке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомствен- 1 Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 56. 297 ный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответ- ствующего профиля. Очень часто дается общее поручение нескольким ведомствам, включая и юридические органы (Министерство юстиции, МВД, прокуратуру, суд и т.д.). В цивилизованной практике правотвор- чества должен в большей степени реализовываться и другой подход, когда проект нормативного правового акта готовится соответствую- щими комитетами, комиссиями высшего законодательного (предста- вительного) органа государственной власти. Заранее должны быть определены возможные последствия приня- тия данного акта: экономические, политические, социальные, юриди- ческие, а также его стоимость, просчитаны возможные финансовые затраты и т.п. В частности, законопроекты о введении налогов, осво- бождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изме- нении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюд- жета, могут быть внесены только при наличии заключения Правитель- ства Российской Федерации. 3. Обсуждение текста проекта нормативного правового акта пред полагает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совеща- ния; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всероссийское обсуждение, особенно если касаются прав и свобод, интересов граж- дан, их объединений и организаций. В этом случае проект обязательно публикуется в печати, оглашается по радио (полностью или в изложе- нии). Иными словами, речь идет о максимальном учете общественного мнения. 4. Согласование проекта нормативного правового акта предпо- лагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заинтересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке про- екта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение. Особенно велика здесь роль Министерства юстиции как органа, определяющего основные направления развития правотворчества в нашей стране, необходимость учета в целом всего комплекса законопроектов. 5. Доработка проекта нормативного правового акта осущест- вляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст. В частно- сти, может создаваться и специальная редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России. Второй этап — принятие нормативного правового акта — сле- дует рассматривать как официальный, так как обычно эта процедура 298 строго определена в регламентах правотворческих органов, которые организуют дальнейшую работу. 6. Внесение проекта нормативного правового акта в правотвор- ческий орган и их предварительное рассмотрение («нулевое чте- ние) следует связывать с реализацией права законодательной инициа- тивы, которое осуществляется в следующих формах: • внесения в Государственную Думу проектов федеральных консти- туционных законов и федеральных законов; • законопроектов о внесении изменений и дополнений в действу- ющие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Рос- сийской Федерации актов законодательства Союза ССР; • поправок к законопроектам. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации, ему присваивается регистрационный номер, заво- дится электронная регистрационная карта. Председатель Государствен- ной Думы направляет законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопро- сами его ведения, где осуществляется их предварительная экспертиза. Комитет в течение 14 дней представляет законопроект на рассмотре- ние Совета Государственной Думы. Законопроекты представляются с пояснительной запиской, отража- ющей аргументированную характеристику их целей, задач, основных идей, а также ожидаемый эффект и экономическое обоснование. Дан- ная стадия заканчивается официальным включением законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию . Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Россий- ской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Феде- рации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верхов- ный Суд Российской Федерации Российской Федерации — по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по вопросам совместного ведения Рос- сийской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Консти- туции РФ), как правило, не позднее 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для под- готовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотре- нию Государственной Думой. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета, других депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей 299 органов государственной власти, других организаций, экспертов и спе- циалистов. Для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы и другие организации. Правовое управление Аппарата Государственной Думы готовит заключение по законопроекту. До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законо- дательной инициативы, внесший законопроект, имеет право по предло- жению ответственного комитета изменить текст законопроекта или ото- звать внесенный им законопроект на основании письменного заявления. 7. Обсуждение проекта нормативного правового акта в право- творческом органе осуществляется в двух-трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или регламентом правотворческого органа. При рассмотрении законопроекта в Государ- ственной Думе в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и обязательно содоклад соответствующего комитета или рабочей группы правотворческого органа. Затем идет официальное обсужде- ние, причем каждое предложение или замечание фиксируется; соот- ветствующее реагирование заинтересованных органов обязательно. По результатам обсуждения законопроект отклоняется или принима- ется в первом чтении, устанавливается срок представления поправок к законопроекту (как правило, не менее 15 дней). В случае принятия законопроекта в первом чтении ответственный комитет может внести предложение о принятии закона, исключая про- цедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой и лингвистической экспертиз. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Рос- сийской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации — по вопросам их ведения для подготовки поправок. Законопроекты по вопросам совместного веде- ния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации направ- ляются в законодательные (представительные) органы субъектов Рос- сийской Федерации для подготовки поправок. Внесенные поправки к законопроекту в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, 300 частей или статей законопроекта рассматриваются ответственным комитетом, а также другими профильными комитетами или комисси- ями, которым поручена доработка проекта. Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направ- лении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета, выступающего первым при начале второго чтения законопроекта. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответ- ственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмо- трения. Затем выступают полномочный представитель Президента Рос- сийской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полно- мочный представитель Правительства Российской Федерации в Госу- дарственной Думе. Если нет возражений против поправок, рекомендуе- мых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, то поправки принимаются. Если есть возражения, то вначале голосуются поправки, против которых нет возражений, а затем каждая поправка, по которым имеются возражения. Затем рассматриваются поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению. По окончании голосования по поправкам ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения или по решению Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государ- ственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре пер- вого чтения. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответ- ственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоре- чий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакцион- ной правки, необходимой в связи с изменениями внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопро- екта для голосования в целях его принятия в качестве закона. 8. Голосование проекта (третье чтение) следует рассматривать как самостоятельную и наиболее важную стадию правотворческого 301 процесса. Очень часто эта процедура отражается в конституционных нормах. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопро- екта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, зако- нопроект может быть возвращен к процедуре второго чтения. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чте- нии, он считается отклоненным. Решение оформляется соответствую- щим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный кон- ституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Госу- дарственной Думы. 9. Одобрение закона. Принцип совместного осуществления обе- ими палатами законодательной функции распространен в парламент- ской среде, имеющей двухпалатное устройство. Федеральное Собрание в этом смысле лишь один из многих парламентов, следующих данному принципу 1 Российский парламент построен по принципу бикамерализма, поэ- тому принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Обязательному рассмотре- нию в Совете Федерации подлежат законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратифи- кации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Председатель Совета Федерации или его заместители определяют комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение закона, в обязан- ности которого входит подготовка заключения. В нем должны быть: указания на то, подлежит ли закон в соответствии со ст. 106 Консти- туции обязательному рассмотрению Советом Федерации; обобщенная позиция органов государственной власти регионов по федеральному закону, относящемуся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; оценка рассматриваемого закона; решение — рекомен- дация об одобрении или отклонении федерального закона. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более 50% депутатов либо если в течение 1 К примеру, в Японии законопроект становится законом после принятия его обе- ими палатами (ст. 59 Конституции Японии). Еще более категорично положение ст. 70 Конституции Италии: законодательная функция реализуется обеими палатами парла- мента. 302 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого закон должен быть рассмотрен верхней палатой, исчисляется со дня, следу- ющего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. Этот же срок распространяется также на федеральные законы, рассматри- ваемые Советом Федерации в порядке ст. 106 Конституции РФ. Если верхняя палата за это время не завершает рассмотрение закона, он не считается одобренным и работа над ним продолжается на следую- щем заседании до вынесения постановления Совета Федерации о его одобрении или отклонении. Особенностью процедуры одобрения федерального закона без рас- смотрения Советом Федерации является то, что теперь при переходе к вопросу повестки дня, председательствующий вправе внести пред- ложение не рассматривать федеральный закон, не подлежащий обя- зательному рассмотрению. Если ни один из членов верхней палаты не настаивает на рассмотрении такого закона, он не рассматривается на заседании палаты и по истечении 14-дневного срока со дня его поступления в Совет Федерации считается одобренным без рассмот- рения. В течение пяти дней Совет Федерации направляет принятый закон для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации. Причем верхняя палата это делает независимо от того, одобрен закон путем голосования или без рассмотрения. В случае отклонения законопроекта может быть создана согласи- тельная комиссия, после чего проект снова рассматривается в Государ- ственной Думе. Преодолеть вето Совета Федерации можно повторным голосованием, если за законопроект проголосуют две трети депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен двумя третями голосов от общего числа депутатов Государ- ственной Думы и тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации (рис. 13.5). 10. Подписание законопроекта осуществляется Президентом Российской Федерации как главой государства. Принятый федераль- ный закон в течение пяти дней направляется Президенту, и в течение 14 дней он может его подписать. Этот же срок определен для подписа- ния федерального конституционного закона. Если Президент исполь- зует предоставленное ему право вето, то Совет Федерации и Государ- ственная Дума, каждая палата в отдельности могут «опрокинуть вето» президента, повторно рассмотрев в ранее принятой редакции феде- ральный закон и приняв его двумя третями голосов каждой из палат. В этом случае законопроект подлежит подписанию президентом в тече- ние семи дней после поступления. В литературе называются разные причины отклонения Президентом федеральных законов: несогласие Президента с одним из положений принятого закона; противоречие (несоответствие) закона Конститу- 303 ции РФ; несоответствие закона правилам законодательной техники; отсутствие заключения Правительства на проект закона на момент его внесения в Государственную Думу; противоречие закона общеприня- тым нормам международного права; противоречие закона федераль- ному закону о бюджете; противоречие закона Гражданскому Кодексу Российской Федерации; несоответствие текста принятого закона тек- сту того правового акта, по отношению к которому он должен при- меняться. Аналитические службы Аппарата Государственной Думы называют следующие основания: несогласие главы государства с поло- жениями закона; противоречия отклоненного закона Конституции, кодексам, другим законам; несоответствие закона правилам законода- тельной техники; отсутствие заключения Правительства (если оно тре- буется); невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после принятия закона в первом чтении 1 Федеральный конституционный закон Президент РФ Совет Федерации РФ Государственная дума РФ Подписывает и обнародует в течение 14 дней Одобряет ¾ от общего числа членов Совета Федерации (минимум 125) Принимает 2/3 от общего числа депутатов (минимум 300) Принятие федерального конституционного закона Субъекты законодательной инициативы Законопроект 5 дней 5 дней Рис. 13.5. Принятие федерального конституционного закона В целях оптимизации законодательного процесса, усиления связи Государственной Думы и Совета Федерации с субъектами права законо- дательной инициативы в субъектах Российской Федерации был Совет 1 См.: Проблемы совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации : Аналитический вестник. Вып. 5. — М. : Издание Аналитического управ- ления Аппарата Государственной Думы, 1998. — С. 15—18; Вихарев А. А. Совет Федера- ции Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики). — М. : Издание Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, 2002. — № 23 (179); Мартьянов Г.А. Т еория и методика оптимизации федерального законот- ворческого процесса : монография / Под ред. С. А. Комарова. СПб. : Изд-во Юридического института, 2010. 179 с. 304 законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации. Этосовещательный и консультативный орган при палатах Федерального Собрания Российской Федерации, учрежден- ный в мае 2012 года для согласованного законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере разграничения полно- мочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, совершенствования механизмов реализации контрольных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Россий- ской Федерации и законодательных (представительных) органов госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации, организации их взаимодействия в законодательном процессе и обмена опытом парла- ментской деятельности. Перед этой структурой ставится сверхзадача обеспечить в стране единое правовое пространство. В ее рамках Совет законодателей призван: определить основные направления развития федерального и регионального законодательства; содействовать обеспечению взаи- модействия законодательных органов субъектов Федерации с палатами Федерального Собрания; стремиться придавать системный характер законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; организовывать обсуждение наиболее значимых проектов федераль- ных законов. Совет законодателей объединяет на добровольной основе руководителей законодательных органов власти регионов. Периодич- ность его заседаний — не реже двух раз в год. В целях обеспечения непрерывности своей деятельности, подготовки и реализации прини- маемых Советом законодателей Российской Федерации решений сфор- мированы Президиум Совета законодателей Российской Федера- ции и постоянно действующие рабочие органы — комиссии Совета законодателей Российской Федерации. 11. Опубликование нормативного правового акта и доведение его до адресата представляют собой заключительную стадию право- творческого процесса. Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 21.10.2011) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных консти- туционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установлено, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, феде- ральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые офи- циально опубликованы. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в кото- ром публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции России и соответствии ей законов, нормативных актов 305 Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правитель- ства РФ или отдельных положений перечисленных актов. Собрание законодательства Российской Федерации состоит из пяти разделов: — в первом публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы; — во втором — акты палат Федерального Собрания; — в третьем — указы и распоряжения Президента Российской Феде- рации; — в четвертом — постановления и распоряжения Правительства РФ; — в пятом — решения Конституционного Суда России. Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публику- ются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопро- сам, отнесенным к ведению палат ст. 102 и 103 Конституции РФ; во вто- рой — иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помеща- ются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненорма- тивного характера. При публикации федерального конституционного закона, федераль- ного закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации Федераль- ного Собрания Российской Федерации, должностное лицо, его подпи- савшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Несколько иной порядок опубликования и вступления в силу имеют акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов испол- нительной власти. 23 мая 1996 г. Президент России в целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных право- вых актов федеральных органов исполнительной власти в соответ- ствие с Конституцией РФ, Законом РФ «О государственной тайне», Федеральными законами «О порядке опубликования и вступлении в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информати- зации и защите информации» принял соответствующий указ (в ред. от 17.11.2011). Акты Президента Российской Федерации (указы и распоряжения) и акты Правительства Российской Федерации (постановления и рас- поряжения) подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Феде- рации» в течение 10 дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие госу- дарственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Официальными являются также тексты актов Президента Россий- ской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, рас- пространяемые в электронном виде федеральным государственным 306 унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Феде- рации, а также федеральными органами государственной охраны. Официальным опубликованием акта Президента Российской Феде- рации считается первое размещение (опубликование) его полного тек- ста на официальном интернет-портале правовой информации (URL: http//www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Рос- сийской Федерации могут быть опубликованы неофициально в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по теле- видению и радио, разосланы государственным органам, органам мест- ного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учрежде- ниям, организациям, переданы по каналам связи, с использованием возможностей Интернета. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента Российской Федерации осуществляет Государственно- правовое управление Президента Российской Федерации, актов Прави- тельства Российской Федерации — Аппарат Правительства Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Россий- ской Федерации по истечении семи дней после дня их первого офици- ального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или све- дения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их под- писания. Акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или конфиденциального характера, также вступают в силу со дня их под- писания, кроме актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федераль- ных органов исполнительной власти, а также организаций. Последние вступают в силу одновременно на всей территории Российской Феде- рации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен иной порядок вступле- ния их в силу, в частности предусмотрен конкретный срок вступления в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж- данина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистра- цию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обяза- тельному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нор- мативных актов федеральных органов исполнительной власти госу- дарственного учреждения — издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государствен- ным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Феде- рации, а также федеральными органами государственной охраны. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциаль- ного характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотно- шений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и орга- низациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На ука- занные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опу- бликования, если самими актами не установлен другой порядок всту- пления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, всту- пают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу. Акты органов местного самоуправления публикуются в соответству- ющих бюллетенях, средствах массовой информации или развешива- ются на видных местах. |