банковское право. Банковское право_ Учебник для бакалавров (2-е издание, пере. Учебник для бакалавров" (2е издание, переработанное и дополненное) (отв ред. Л. Г. Ефимова, Д. Г. Алексеева) ("Проспект", 2019)
 Скачать 2.41 Mb.
|
|
§ 2. История Банка России: от госбанка к мегарегулятору Главным звеном денежно-кредитной и банковской системы любого государства в современности является центральный (национальный) банк. Центральный банк оказывает существенное влияние на экономику и банковскую систему государства. Сущность любого центрального банка определяется его целями и задачами, а также объемом полномочий. Первая функция, которую выполнял центральный банк, - эта функция эмиссии денег. Но до того, как эта функция была передана центральному банку, или, точнее, до того, как для наиболее эффективного выполнения этой функции был создан центральный банк, денежная эмиссия осуществлялась либо правительством, либо частными банками (как, например, в США). Каждый крупный банк выпускал собственные ноты (банкноты) под депонированные на счетах золото или серебро. В некоторых случаях правительство наделяло конкретный частный банк монопольным правом на денежную эмиссию. Одновременно этот банк мог принимать депозиты, выдавать кредиты. Денежная эмиссия и в этом случае была привязана к драгоценному металлу (золоту или серебру) или к так называемой якорной валюте. В некоторых случаях (Канада, 1914 - 1926 гг.) эмиссия денег осуществлялась хаотично правительством и частными банками без контроля за колебаниями валютного курса. Существовали (и иногда воспроизводятся в современности) и иные способы организации эмиссии денег, например валютные управления. Первые центральные банки возникли в Европе в конце XVII в., а в настоящее время центральные банки созданы и функционируют практически во всех государствах. На протяжении всей истории существования центральных банков велись бурные дискуссии о необходимости наличия центрального банка и его роли в развитии банковского бизнеса. Высказывались две противоположные точки зрения. Так, первую точку зрения отстаивали представители школы свободной банковской деятельности, которые выступали против самой идеи существования центрального банка, поскольку, по их мнению, он ограничивал свободное предпринимательство в банковской сфере. С другой стороны, сторонники денежной школы (Л. Мизес) придерживались мнения о необходимости создания центрального банка, поскольку, по их мнению, стабильность в развитии банковской системы непосредственно связана с вмешательством в ее деятельность центрального банка и с ведением операций с частичным резервированием. Исторически одержала победу денежная школа, и первые центральные банки начали создаваться в Европе начиная с середины XVII в. В России центральный банк был создан 31 мая 1860 г. императором Александром II. В истории развития института центрального банка в России целесообразно выделить четыре этапа: 1) имперский (1860 - 1917 гг.); 2) советский (1917 - 1990 гг.); 3) период 1990 - 2013 гг., характеризующийся созданием современной банковской системы; 4) период функционирования Банка России как мегарегулятора (с 2013 г. по настоящее время). 1. Учреждение Государственного банка Российской империи стало началом преобразования в России денежной системы и было связано с реорганизацией государственных банков: Государственного коммерческого банка и Заемного банка. В этот период Сохранные казны <1> упраздняются как самостоятельные учреждения и передаются в ведение Государственного банка. Государственный банк был создан по предложению Министра финансов и был ему подведомственен. Ответственность за то, чтобы "основной капитал не уменьшался ни в коем случае", также возлагалась на министра финансов. Важной особенностью Государственного банка было то, что он был основан и функционировал до 1897 г. как депозитный, а не эмиссионный банк <2>. -------------------------------- <1> В 1772 г. при Московском воспитательном доме в числе прочих кредитных установлений была основана первая Сохранная казна. Целью этого учреждения являлось предоставление всем желающим возможности сберегать денежные средства с приращением к ним процентов. При взносе капитала в Сохранную казну вкладчику выдавался особый билет, который мог затем беспрепятственно передаваться лицам, так же как кредитные билеты. Кроме сбережений, отданных на хранение капиталов, Сохранная казна выдавала нуждающимся ссуды под залог недвижимых имений (см.: От Сохранной казны до первых сберегательных касс Российской империи // http://www.okredit.ru/sberbank-articles-29.html). <2> См.: История создания и развития Государственного банка Российской империи // Банкир Санкт-Петербурга. 2010. N 2. В конце XIX в. реформы министра финансов С.Ю. Витте по развитию промышленности, усовершенствовавшие металлообрабатывающий сектор, и укреплению финансовой системы, сделавшие рубль конвертируемым, коснулись и Государственного банка. Так, в 1894 г. принят новый Устав Государственного банка, который был направлен на создание условий для финансирования промышленных предприятий и "содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству". Новым Уставом были внесены изменения в организацию управления: определялись права и обязанности должностных лиц банка, расширились полномочия управляющего банком (общее управление было возложено на Совет банка), а также расширился перечень функций и операций Государственного банка. Так, в качестве наиболее значимого показателя усиления роли Государственного банка в экономической политике можно указать наделение Государственного банка монопольным эмиссионным правом (эмиссия кредитных билетов под обеспечение золотом). В результате проведенной денежной реформы главной задачей Государственного банка стало регулирование денежного обращения и поддержание золотого обеспечения национальной денежной единицы - рубля <1>. Переучет векселей частных банков и их кредитование, учетно-ссудные операции во избежание массовых банкротств, оттока золота за границу и поддержание золотого покрытия рубля стали приоритетными операциями банка. -------------------------------- <1> См.: Голубев С.А. Точка перехода. Россия 1917 - 1923 годы (Исторические хроники). М.: РАЕН, 2007. С. 11. 2. Второй исторический этап связан с Октябрьской революцией 1917 г. и реорганизацией денежно-кредитной системы страны, отраженной в Декретах от 8 декабря 1917 г. "Об упразднении Дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка", от 14 декабря 1917 г. "О национализации банков", в результате которой была введена государственная монополия на банковское дело. Национализация банков предполагала упразднение всех акционерных банков и их слияние с Государственным банком. С конца 1918 г. Государственный банк был переименован в Народный банк Российской Республики, затем - Народный банк РСФСР, который находился в составе Наркомата финансов и осуществлял свою деятельность на основе Устава 1894 г., декретов и постановлений СНК, ВЦИК и ВСНХ и приказов по Наркомату финансов. Основными функциями Народного банка были кредитование национализированных и частных предприятий, наиболее распространенной формой которого был подтоварный кредит (кредит под будущую продукцию). К концу 1918 г. в результате проводимой политики к Народному банку почти полностью перешли функции Министерства финансов, а банковские функции были сведены к минимуму. В январе 1920 г. главный банк страны был упразднен с передачей всех активов и пассивов Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомата финансов <1>. -------------------------------- <1> См.: http://cbr.ru/today/?Prtid=NRBANK. В октябре 1921 г. на X съезде РКП(б) была провозглашена новая экономическая политика, стержнем которой стало внедрение в промышленности "государственного капитализма" <1>. Для целей новой экономической политики Государственный банк был воссоздан как Государственный банк РСФСР, а после образования СССР переименован в Государственный банк СССР и сыграл заметную роль в деле индустриализации страны, мобилизации экономики и снабжении деньгами армии <2>. Спецификой деятельности Государственного банка в этот период является проведение не только собственно банковских операций, но и торговых операций, осуществление монопольно операций с валютой и валютными ценностями, а также установление официального курса на иностранную валюту и драгоценные металлы, выпуск банковских билетов (эмиссия). В июне 1929 г. был принят первый Устав Государственного банка СССР, согласно которому он являлся органом регулирования денежного обращения и краткосрочного кредитования согласно общему плану развития народного хозяйства СССР. В 30-х гг. в результате кредитной реформы деятельность Государственного банка утратила коммерческий характер, и сформировались его основные функции по плановому кредитованию хозяйства, организации денежного обращения и расчетов, кассовому исполнению государственного бюджета, а с 1939 г. - по инкассации наличных денег <3>. -------------------------------- <1> См.: Голубев С.А. Уровни взаимодействия: предпринимательство - общество - государство. М.: РАЕН, 2007. С. 29. <2> См.: Банк России: вехи истории // Вестник Банка России. 2010. N 32. <3> См.: http://cbr.ru/today/?Prtid=GBSSSR. Во время Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. Государственный банк производил эмиссию наличных денег, увеличивая денежную массу, которая привела к необходимости денежной реформы (1947 г.). Новые редакции Устава Государственного банка были приняты в 1949 и 1960 гг. В дальнейшем деятельность Государственного банка была связана с увеличением золотого содержания рубля, кредитованием промышленности, планированием и регулированием денежного обращения и организацией сберегательного дела. Устав Госбанка СССР в новой редакции был утвержден в 1980 г., и до 1987 г. банковская система состояла из трех банков: Государственного банка СССР, Стройбанка СССР, Внешторгбанка СССР, главенствующее положение в которой занимал Государственный банк, представляющий единую централизованную систему из 185 контор и 4 274 отделений (на начало 1986 г.). 1 сентября 1988 г. была утверждена новая и последняя редакция Устава Государственного банка СССР. 3. Новый этап в истории Государственного банка связан с принятием в 1990 г. Законов РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", "О банках и банковской деятельности". Следует отметить, что особенностью построения банковской системы в 1991 г. является наличие одновременно действующих Государственного банка СССР и Центрального банка РСФСР. Указанная коллизия разрешилась путем издания Постановления Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением Государственного банка СССР с передачей всех активов и пассивов, а также функций органа государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики Центральному банку РСФСР (Банку России). С 1992 г. начался процесс передачи функций кассового исполнения бюджета вновь созданному Федеральному казначейству, а также изменено наименование Центрального банка РСФСР на Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Начало 1990-х гг. характеризуется быстрым увеличением количества создаваемых коммерческих банков - формированием банковской системы в переходный период: по состоянию на 1 декабря 1996 г. число зарегистрированных кредитных организаций в России составляло 2 604 <1>. Бурное развитие банковской системы обусловило необходимость со стороны Банка России регулирования их деятельности и создания системы банковского надзора и валютного контроля. С 1995 г. Банк России прекратил использование прямых кредитов для финансирования бюджета и целевых централизованных кредитов отраслям экономики. После 1998 г. Банк России проводил политику реструктуризации банковской системы, повышения финансовой стабильности банковского сектора, снижения инфляции и поддержания валютного курса рубля и финансовых рынков <2>. -------------------------------- <1> См.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 75. <2> См.: http://cbr.ru/today/?Prtid=CBRF. С 2003 г. деятельность Банка России связана с созданием и функционированием системы обязательного страхования банковских вкладов, внедрением и совершенствованием Международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе, развитием ипотечного кредитования и др. Вместе с тем глобальный экономический кризис 2008 г. изменил направления основных усилий Банка России. Ключевыми задачами, стоящими перед Банком России в этот период, являлись: предотвращение массового оттока вкладов населения из банков и массовых банкротств банков, поддержание межбанковского рынка, осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению банков и восстановлению кредитования реального сектора экономики. 4. 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков", который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора. Существовавший до 2013 г. в РФ финансовый надзор был распределен между несколькими органами, обладающими известной долей самостоятельности. Регулятивные полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках законодателя, Правительства, Минфина, Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платежной системы); Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существовали у служб, находящихся в ведении Минфина. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты. Таким образом, следует прежде всего констатировать сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора. Кризис 2008 г. показал необходимость проведения реформы в области регулирования и надзора на финансовом рынке и создание мегарегулятора в России. Международный опыт функционирования мегарегуляторов позволяет утверждать, что положительный эффект при их создании связан прежде всего с тем, что в отношении всех финансовых секторов разрабатываются и применяются единые стандарты, единые технологии надзора, что ограничивает появление так называемого регулятивного арбитража (т.е. возможность применения разных стандартов к одним и тем же сегментам со стороны различных надзорных органов). Это позволяет решать задачи предупреждения кризиса на финансовых рынках и быстрого реагирования на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности. Именно особенности правового статуса Банка России (Банк России представляет собой независимую структуру; имеет достаточно ресурсов (благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета) и др.), а также то, что именно Банк России имеет возможность в кризисный период предоставить участникам финансового рынка недостающую ликвидность, предопределило принятие решения о создании мегарегулятора на базе Банка России. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" были внесены изменения в Закон о Банке России, основные из которых сводились к следующему: - Банк России совместно с Правительством РФ стал определять политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков; - была зафиксирована передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями; - расширен состав Совета директоров Банка России (вместо 12 членов предусматривается 14); - был создан Комитет финансового надзора в Банке России (по аналогии с Комитетом банковского надзора); - были изменены название и уточнена компетенция Национального банковского совета, который стал именоваться Национальный финансовый совет. Цели деятельности Банка России дополнились двумя новыми: 1) развитие финансового рынка Российской Федерации и 2) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. На принятие решения о создании на базе Банка России мегарегулятора повлияла прежде всего необходимость совершенствования качества регулирования и надзора на финансовых рынках, что должно предусматривать решение проблем, связанных с наличием регулятивного арбитража и возможным нарастанием рисков в так называемой теневой банковской системе; создание эффективной риск-ориентированной системы надзора на финансовом рынке, включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами. Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе Банка России является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования. С целью предупреждения этой опасности законодатель ввел требование о необходимости проведения Банком России политики по выявлению, предупреждению и устранению конфликта интересов. В связи с созданием мегарегулятора Банк России дополнительно к своим "традиционным" функциям по осуществлению денежно-кредитной политики, политики по обеспечению устойчивости развития банковской системы и платежной системы, стал выполнять роль органа, осуществляющего регулирование, контроль и надзор над участниками финансовых рынков, занимающимися видами деятельности, перечисленными в ст. 76.1 Закона о Банке России <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 28. С. 2790. Закон о Банке России (ст. 76.1) определяет, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг). Кроме этого, Закон о Банке России определяет, что Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов. В последние годы Банк России решал также такие стратегические задачи, как: формирование национальной платежной системы и международного финансового центра, формирование эффективной, свободной от избыточной опеки системы надзора за деятельностью кредитных организаций, противодействие использованию кредитных учреждений в целях отмывания денег, полученных преступным путем, и финансирования терроризма <1>. -------------------------------- <1> См.: Поздравление Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина со 150-летием Банка России // Вестник Банка России. 2010. N 34. Сегодня Банк России является важнейшим органом государства в реализации задач по проведению единой государственной денежно-кредитной политики, регулирующим и надзорным органом. С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы функции мегарегулятора финансовых рынков. |