банковское право. Банковское право_ Учебник для бакалавров (2-е издание, пере. Учебник для бакалавров" (2е издание, переработанное и дополненное) (отв ред. Л. Г. Ефимова, Д. Г. Алексеева) ("Проспект", 2019)
 Скачать 2.41 Mb.
|
|
§ 3. Особенности правового статуса Банка России Влияние норм Конституции РФ на банковскую систему и банковскую деятельность исследовали многие авторы <1>. Центральное место в банковской системе принадлежит Банку России. Основы правового статуса Банка России определены Конституцией РФ и нормами Закона о Банке России. -------------------------------- <1> См., например: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России: Учеб. пособие. М., 2003; Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997; Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 1994; Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В. Банковское право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010; Рождественская Т.Э. Банковское право: Учеб. пособие. М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2010; и др. Основная проблема правового статуса Банка России заключается в том, что он, являясь публично-правовым институтом, одновременно имеет гражданско-правовой статус, непосредственно закрепленный в 2014 г. в Гражданском кодексе РФ. Публично-правовой статус Банка России. В ст. 1 Закона о Банке России подчеркивается, что статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ (Банка России) определяются Конституцией РФ <1>. -------------------------------- <1> А также федеральными законами (ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. За Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Конституция определяет порядок назначения на должность и отставки Председателя Банка России (п. "г" ст. 83 и п. "в" ч. 1 ст. 103). Первая особенность публично-правового статуса Банка России связана с противоречиями в нормах самой Конституции РФ. Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 "народ осуществляет свою власть через... органы государственной власти". В соответствии со ст. 10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 дает исчерпывающий перечень высших органов государственной власти в Российской Федерации. Исходя из аутентичного толкования ст. 10 Конституции РФ любой орган государственной власти должен относиться к одной из трех ветвей власти. Однако очевидно, что в России существует ряд органов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не относятся к данным ветвям власти (например, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ и др.). Пункт 1 ст. 11 Конституции РФ содержит перечень высших органов государственной власти, относя к ним на федеральном уровне Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России в рассматриваемой статье не указывается. Однако в соответствии с п. 2 ст. 75 Конституции РФ основную свою функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, Конституция РФ, не называя Банк России в числе органов государственной власти, косвенно относит Банк России к числу таких органов. Однозначно ответить на вопрос, является ли Банк России органом государственной власти, исходя из положений Конституции РФ, невозможно. Банк России был создан на базе Государственного банка СССР и Государственного банка РСФСР. Советские ученые неоднократно обращались к вопросу правового статуса Госбанка СССР. В частности, по мнению М.М. Агаркова, "Госбанк имеет двойственную природу - с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой - представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью" <1>. Р.О. Халфина считала Госбанк государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций. Ряд авторов (Т.В. Кашанина, С.Э. Жилинский, Я.А. Гейвандов <2> и др.) рассматривают Банк России как орган государственного управления. -------------------------------- <1> Агарков М.М. Основы банковского права. М., 1994. С. 26. <2> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 17 - 26. М.В. Баглай относит Банк России к федеральным органам государственной власти с особым статусом <1>. Такой вывод следует из буквального толкования ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Кроме того, Банк России, бесспорно, обладает государственно-властными полномочиями, в частности, он наделен правом издавать нормативные правовые акты, обязательные для всех участников банковских правоотношений <2>. -------------------------------- <1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 354. <2> Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2. Такой точки зрения придерживается и Конституционный Суд РФ. В частности, в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России <1> говорится: "Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования". -------------------------------- <1> Там же. Конституционный Суд определяет Банк России как конституционный орган, который не относится к органам государственной власти, имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями <1>. -------------------------------- <1> Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 34. Опираясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в указанном выше определении, согласно которой полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, отмечаем, что по своей правовой сути Банк России является специфическим публичным органом, выполняющим функции органа государственной власти, не входящим в формально определенную Конституцией РФ систему разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная власть). Бесспорным является наличие у Банка России государственно-властных полномочий, закрепленных в Конституции РФ и Законе о Банке России, ряде иных законов. Одним из основных государственно-властных полномочий Банка России является право издания нормативных актов. Важнейшее значение нормативных актов Банка России выражается в том, что они являются средством государственного регулирования банковской деятельности, оказывают регулятивное воздействие на денежно-кредитную и банковскую систему, финансы и экономику государства в целом. Согласно позиции Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Банка России относятся к правовым актам, поскольку нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования. Другой особенностью публично-правового статуса Банка России является закрепленная в ст. 75 Конституции Российской Федерации независимость от других органов государственной власти и управления. Под независимостью центрального банка следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти или какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие центральным банком решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т.д. Этот правовой принцип выработан историческим опытом: эмиссия денег не может быть в руках правительства, которое за счет выпуска дополнительных средств, их обесценения способно стимулировать инфляцию, являющуюся самым всеохватным и паразитирующим налогом. Многие страны прошли через денежные кризисы, вызванные безудержным ростом денежной массы, и, как показывают исследования, уровень инфляции в стране и, следовательно, темпы экономического развития прямо зависят от степени независимости центрального банка. Независимость центрального банка включает в себя различные аспекты: политические, организационные, финансовые и иные. Параметры независимости центральных банков достаточно широко исследовались в научной литературе. Выводы и отечественных ученых, и зарубежных специалистов позволяют утверждать: чем выше реальная независимость <1> центрального банка государства, тем больше у него возможность положительно влиять на уровень инфляции, обеспечивать стабильность цен, поддерживать устойчивость национальной валюты, осуществлять действенный банковский надзор (в случае, если в компетенцию центрального банка входят полномочия по осуществлению банковского надзора), тем самым оказывая прямое влияние на устойчивость банковской системы и, шире, устойчивость финансовой системы. -------------------------------- <1> Следует отметить, что правовой статус центрального банка является только одним из элементов, обеспечивающих его реальную независимость. Необходимо четко различать правовые нормы и их реализацию. Представляется, что именно финансовый аспект независимости наряду с кадровым играют ведущую роль в обеспечении и реализации принципа независимости. Финансовая независимость Банка России обеспечивается прежде всего тем, что все свои многочисленные функции он реализует за счет собственных доходов, не получая на это средства из федерального (или любого иного) бюджета. Согласно п. 3 ст. 2 Закона о Банке России Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (и это является еще одной особенностью публично-правового статуса ЦБ РФ). Следует отметить, что в этом проявляется уникальность правового статуса Банка России: это единственный орган в Российской Федерации, обладающий государственно-властными полномочиями, который участвует в гражданском обороте и осуществляет свою деятельность исключительно за счет получаемой прибыли, используемой для достижения публичных целей деятельности. Прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных ст. 4 указанного Закона. Представляется, что наличие прибыли необходимо Банку России (как и центральному банку любого государства <1>) прежде всего для реализации основного принципа деятельности - независимости от органов законодательной и исполнительной власти (и в этом заключается четвертая особенность правового статуса Банка России). Наличие собственных ресурсов позволяет обеспечивать работу квалифицированного персонала, а также проводить необходимые мероприятия для повышения качества управления. Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, а с 2013 г. - надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (НФО). "Страны, которые не относятся ни к достаточно развитым, ни к развивающимся, демонстрируют в основном тенденции своего будущего развития через статус Центрального банка. Если страна "дрейфует" в направлении "третьего мира", то политическая и юридическая независимость центрального банка сводится к минимуму... Будущее России закладывается сегодня и во многом зависит от того, как будет решен вопрос о статусе Центрального банка РФ" <2>. -------------------------------- <1> В литературе высказывается и противоположная точка зрения. Примеры приводит А.Г. Братко (см.: Братко А.Г. Указ. соч. С. 138). <2> Приходина Ю.А. Указ. соч. С. 111. По мнению О.Е. Кутафина и П.Д. Баренбойма, анализ вопросов конституционно-правового обеспечения независимого статуса Банка России имеет большее практическое значение, чем определение места Центрального банка РФ в российской конституционной системе разделения властей <1>. Более того, с точки зрения указанных авторов (с которой нельзя не согласиться), статус Банка России является основным вопросом конституционной экономики <2>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е. Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономики в России // Очерки конституционной экономики: статус Банка России / Отв. ред. П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский. М.: Юстицинформ, 2001. С. 7. <2> О чем говорит название цитированной выше статьи П.Д. Баренбойма и О.Е. Кутафина - "Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономики в России". Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно подчеркивал важность соблюдения принципа независимости в деятельности Банка России, в том числе как органа банковского надзора. Так, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности п. п. 1 и 4 части четвертой ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", в рамках надзорной деятельности Банка России достигаются цели, определенные ст. 3 Закона о Банке России, исходя из содержания ст. 75 (ч. 2) Конституции РФ. Таким образом, при осуществлении надзорных полномочий Банк России пользуется теми же правами и несет те же обязанности, которые имеются у него как у органа, основной целью деятельности которого является защита и укрепление рубля, в частности, он независим от органов государственной власти. Следующая особенность публично-правового статуса Банка России заключается в характере правовых отношений с органами государственной власти федерального и регионального уровней. Указанная особенность тесным образом переплетается со статусом независимости Банка России. Независимость не может носить абсолютный характер. Независимость Банка России также ограничена системой сдержек и противовесов государства. Так, в соответствии с Законом о Банке России в редакции 2002 г. в составе органов Банка России появился Национальный банковский совет, который формально не называется органом управления, так как формируется из числа лиц, не работающих (за исключением Председателя Банка России) на профессиональной основе в Банке России, но фактически им является. НБС задумывался как форма повышения прозрачности Банка России. В 2013 г. в связи с изменением сфер компетенции Банка России Национальный банковский совет был переименован в Национальный финансовый совет. В Законе о Банке России НФС именуется коллегиальным органом Банка России (ст. 12), признается формой подотчетности Банка России перед Государственной Думой (в части назначения ею членов НФС - ст. 5). Закон о Банке России (ст. 5) закрепляет подотчетность Банка России Государственной Думе, которая заключается в следующих полномочиях Государственной Думы: - назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ; - назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ; - направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты; - рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решений; - рассмотрение годового отчета Банка России и принятие по нему решения; - принятие решения на основании предложения Национального финансового совета о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений; - проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей; - заслушивание докладов Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики). Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральными законами. Гражданско-правовой статус Банка России. Еще одна особенность правового статуса Банка России связана с его правовым положением как участника гражданско-правовых отношений. Закон о Банке России (ст. 1) определяет, что Банк России является юридическим лицом, однако не указывает на организационно-правовую форму. ГК РФ, являющийся нормативным правовым актом, регулирующим в том числе организационные формы, в которых юридические лица могут действовать в гражданских правоотношениях, не содержит организационно-правовой формы юридического лица, которая бы соответствовала правовой природе Банка России. В течение длительного периода времени (фактически с 1995 г. - со дня вступления в части первой ГК РФ) велась дискуссия <1>, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, выполняя функции органа государственной власти, является типичным учреждением <2>. -------------------------------- <1> На эту тему см., например: Рождественская Т.Э. Банковское право: Учеб. пособие. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2010; Агарков М.М. Основы банковского права. М., 1994. С. 26; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 60; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2001. С. 298; Грибанов В.П. Юридические лица. М., 1961. С. 69, 70; Емельянов А.С. Финансовое право. М.: Былина, 2004. С. 68; Ефимова Л.Г. Банковское право: Учеб.-практ. пособие. М., 1994. С. 7; Банковское дело: Учебник / Под ред. О.И. Лаврушина. М., 2004; и др. <2> Ефимова Л.Г. Банковское право: Учеб.-практ. пособие. С. 7; Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М.: Изд-во МНИМП, 1997. С. 24. Однако статус учреждения с учетом норм гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением явно не соответствует конституционному принципу независимости Банка России. Кроме того, для реализации целей, возложенных на него Конституцией и законом, Банк России широко заключает коммерческие сделки, в частности, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России вправе осуществлять все виды банковских операций. В то же время Банк России не может быть признан коммерческой организацией, так как в круг его полномочий входят полномочия, присущие органу государственной власти. Высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией <1>, однако Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовую позицию, в соответствии с которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>), не может обладать властными полномочиями <3>. -------------------------------- <1> Минин В.С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. 1999. N 11. <2> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <3> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций в связи с жалобами ряда граждан". Правда, позднее эта правовая позиция была скорректирована Конституционным Судом, допустившим передачу отдельных властных полномочий некоммерческим организациям (например, нотариальным палатам). Еще в конце 1990-х гг. была высказана точка зрения, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права <1>. Указанная правовая позиция не нова: таким образом, например, определяется статус Бундесбанка (центрального банка Германии). В свое время этот подход не был поддержан ни наукой, ни практикой законодательства. -------------------------------- <1> Голубев С.А., Гузнов А.Г., Козлачков А.А. О роли Банка России в построении современной экономики: некоторые юридические и экономические аспекты // Деньги и кредит. 1999. N 2. Вместе с тем нельзя не видеть, что Банк России уникален по своим задачам и функциям, по кругу полномочий и гражданско-правовым возможностям. С этой точки зрения вряд ли нужно подводить гражданско-правовой статус Банка России под какие-то стандартные понятия гражданского права. Уникальность Банка России в том, что он не требует определения через какое-то родовое понятие (типа "юридического лица публичного права"). Банк России - это субъект гражданского права, который определен Законом о Банке России в качестве юридического лица именно как Банк России. В конечном итоге по данному пути пошли и отечественные цивилисты, указав в 2014 г., что правовое положение Центрального банка РФ определяется Конституцией РФ и Законом о Банке России (ч. 4 ст. 48 ГК РФ) <1>. Таким образом, Гражданский кодекс РФ не подводит организационно-правовую форму Банка России ни под одну из существующих форм, а прямо указывает на его уникальный характер. -------------------------------- <1> См. поправки в ГК РФ, вступившие в силу 1 сентября 2014 г. |