банковское право. Банковское право_ Учебник для бакалавров (2-е издание, пере. Учебник для бакалавров" (2е издание, переработанное и дополненное) (отв ред. Л. Г. Ефимова, Д. Г. Алексеева) ("Проспект", 2019)
 Скачать 2.41 Mb.
|
|
§ 4. Цели, функции, полномочия Банка России Основное значение для уяснения роли и значения Банка России для экономики в целом и финансового сектора в частности имеют его цели деятельности, закрепленные в ст. 3 Закона о Банке России. Цель - это представляемое и желаемое будущее событие или состояние, с которым сообразуются средства, необходимые для ее достижения <1>, т.е. цели деятельности Банка России - это те результаты, которые должны достигаться в процессе его деятельности. -------------------------------- <1> См.: Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М.: Инфра-М, 2002. С. 506. В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России целями деятельности Банка России являются следующие. 1. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная конституционная цель, так как наличие национальной валюты является одним из признаков государственного суверенитета, а способность государственных органов обеспечить ее устойчивость - одним из критериев эффективности государственной власти. Законодатель определил, что основная цель деятельности Банка России в области денежно-кредитной политики связана с ценовой устойчивостью, отказавшись от приоритета курсовой устойчивости. 2. Развитие и укрепление банковской системы РФ является второй важнейшей целью деятельности Банка России, носящей государственный, публичный характер, поскольку банковская система является составной частью финансовой системы государства. Термин "устойчивость" характеризует качество банковской системы, которое позволяет ей выполнять функции даже при условии того, что отдельные элементы системы могут исключаться из нее. Устойчивость банковской системы прежде всего связана с ее возможностью осуществлять расчеты, предоставлять кредиты, принимать депозиты, а в экономическом смысле - трансформировать сбережения в инвестиции. 3. Обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. Банк России играет ключевую роль в развитии и функционировании национальной платежной системы, что соответствует международным принципам построения и функционирования платежных систем, в частности Принципу 1 Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов. Банк России выполняет функции регулятора, оператора, источника изменений, органа наблюдения и пользователя национальной платежной системы. В 2011 г. был принят Федеральный закон "О национальной платежной системе", которым впервые в Российской Федерации были введены основные понятия в сфере платежной системы. Этим Законом был установлен порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, и использования электронных средств платежа, определен субъектный состав национальной платежной системы и требования к их деятельности, к организации и функционированию платежных систем, а также закреплен порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Наличие Закона о национальной платежной системе позволяет реализовать Банку России закрепленные за ним функции путем осуществления таких мероприятий, как разработка прозрачной комплексной нормативной правовой основы, развитие операционной политики, обеспечение развития наиболее эффективной и стабильной национальной платежной системы, а также внедрение и использование новых эффективных и безопасных платежных услуг. Кроме того, сохранение за Банком России главной роли в национальной платежной системе отражает принцип ответственности центрального банка за устойчивость национальной валюты и обеспечивает использование российского рубля в качестве эффективного платежного средства. 4. Развитие финансового рынка РФ и (5) обеспечение стабильности финансового рынка РФ. Закон о Банке России был дополнен указанными двумя целями в связи с созданием на базе Банка России мегарегулятора. Законодатель счел, что развитие финансового рынка страны, с одной стороны, и обеспечение его стабильности - с другой, отличаются друг от друга, и закрепил их как две различные цели, хотя очевидно, что они неразрывно связаны между собой. Анализируя указанные цели деятельности Банка России, следует выделить их следующие характеристики: - публичность (государственно-властный характер); - макроэкономический характер; - легитимность; - длящийся, непрерывный характер; - взаимосвязанность и взаимообусловленность всех целей. Закон о Банке России подчеркивает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России, т.е. получение ЦБ РФ прибыли от совершаемых им операций не является приоритетным в его деятельности. В ст. 4 Закона о Банке России закреплены функции Банка России. Под функциями (лат. functio - исполнение) понимают основные направления деятельности. Поэтому функции Банка России можно определить как основные направления деятельности Банка России. В настоящее время функции Банка России имеют тенденцию к расширению. С момента принятия Закона о Банке России в 2002 г. перечень функций Банка России, закрепленный в ст. 4, был дополнен несколькими новыми функциями ЦБ РФ. Направления деятельности Банка России могут расширяться и уточняться, однако при этом должно соблюдаться требование о соответствии выполняемых Центральным банком РФ функций законодательно установленным целям его деятельности. Банк России выполняет следующие функции: - во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, а также политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации; - монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; - утверждает графическое обозначение рубля в виде знака; - является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; - устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; - осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе; - устанавливает правила проведения банковских операций; - осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов; - осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России; - принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; - принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов; - осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; - осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами; - осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг; - осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах; - осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах; - осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России; - организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации; - определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; - утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения; - утверждает план счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций и порядок его применения; - устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю; - принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации; - принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации; - организует составление платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж; - для составления платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж самостоятельно формирует и утверждает статистическую методологию, перечень респондентов, порядок и формы предоставления ими первичных статистических данных, включая формы федерального статистического наблюдения; - проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные; - осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом; - является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные Статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом; - осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; - осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению; - организовывает оказание услуг по передаче электронных сообщений по финансовым операциям (далее - финансовые сообщения); - осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами <1>. -------------------------------- <1> Детальный анализ функций Банка России см.: Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право: Учебник для магистров. М.: Проспект, 2016. С. 87 - 110. В качестве иных федеральных законов, предусматривающих функции Банка России, можно указать следующие. 1. В соответствии со ст. 119 БК РФ Банк России осуществляет функции генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению. Указанная функция осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации. Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. 2. Согласно Закону о банкротстве Банк России: требует от кредитной организации осуществления мер по ее финансовому оздоровлению, а также реорганизации, назначает временную администрацию, устанавливает порядок и особенности деятельности временной администрации, устанавливает форму, порядок и сроки представления плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, устанавливает форму реестра требований кредиторов, вводит мораторий на удовлетворение требований кредиторов, выступает участником в деле о банкротстве и др. 3. Функции Банка России в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма предусмотрены в Законе о противодействии. К примеру, согласно ст. 7 указанного Закона Банк России устанавливает порядок предоставления информации о лицах, которым кредитной организацией поручено проведение идентификации; устанавливает требования к правилам внутреннего контроля; устанавливает порядок идентификации клиентов и выгодоприобретателей; устанавливает квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; устанавливает требования к подготовке и обучению кадров; устанавливает порядок представления информации в уполномоченный орган, а также предоставляет уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций, и др. 4. Банк России является участником системы обязательного страхования вкладов как орган банковского надзора. На основании ст. ст. 44, 48 Закона о страховании вкладов Банк России осуществляет надзор за соответствием банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, определяет состав, методики расчета показателей финансовой устойчивости банков, выносит решение о соответствии или несоответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также вводит банку запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и иные функции. Исходя из специфики статуса Банка России как участника системы страхования, можно заключить, что осуществление перечисленных функций является составляющей надзорной функции Банка России. Вместе с тем особенности и пределы ее осуществления Банком России в сфере страхования вкладов предусмотрены в специальном законе - Законе о страховании вкладов. 5. К иным федеральным законам, устанавливающим функции Банка России, можно отнести и Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях". В соответствии с указанным Законом Банк России создает Центральный каталог кредитных историй - подразделение Банка России, которое ведет базу данных, создаваемую в соответствии с указанным федеральным законом для поиска бюро кредитных историй, содержащих кредитные истории субъектов кредитных историй. Кроме того, Банк России устанавливает формы и порядок представления в Центральный каталог кредитных историй информации из бюро кредитных историй. Кроме того, он устанавливает порядок передачи в Центральный каталог кредитных историй и получения из Центрального каталога кредитных историй субъектами кредитных историй и пользователями кредитных историй информации в виде электронного сообщения без использования кода субъекта кредитной истории через бюро кредитных историй, кредитные организации, отделения почтовой связи и нотариусов по согласованию с уполномоченными органами и организациями, регулирующими их деятельность, и др. 6. Отдельные функции Банк России осуществляет и в антимонопольной сфере. Например, по согласованию с Центральным банком Российской Федерации Правительство Российской Федерации устанавливает условия признания доминирующим положения кредитной организации, а также утверждает порядок установления доминирующего положения кредитной организации (ст. 5 Закона о защите конкуренции). Федеральными законами предусмотрены и иные функции Банка России. Функции Банка России можно классифицировать по различным основаниям: - по источнику регулирования: функции, установленные в Законе о Банке России, и функции, предусмотренные иными федеральными законами; - по степени конкретизации: общие и специфические; общие функции характерны для большинства центральных банков государств (например, эмиссионная, операционная, аналитическая), а к специфическим функциям Банка России можно отнести регистрационную функцию (по регистрации выпусков кредитными организациями ценных бумаг); - по способу осуществления: функции, осуществляемые Банком России монопольно, и функции, выполняемые во взаимодействии с иными органами, например с Правительством РФ; - по сфере осуществления: функции Банка России в денежно-кредитной сфере, валютно-финансовой сфере, внешнеэкономической сфере, а также в организационно-хозяйственной сфере и др.; - по предмету: эмиссионные, регистрирующие, нормотворческие, надзорные, аналитические, операционные и др. Кроме того, классификация функций может быть осуществлена и по иным основаниям. При осуществлении функций, предусмотренных федеральными законами, Банк России обязан разрабатывать и реализовывать политику по предотвращению, выявлению и управлению конфликтами интересов. К числу важнейших властных полномочий Банка России относится его право издания нормативных актов. Это характерно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о Банке России). Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством РФ. Банк России также вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды. § 5. Банковские операции, сделки и услуги Банка России Банк России наделен правом осуществлять банковские операции и сделки, открытый перечень которых содержится в ст. 46 Закона о Банке России. Наделение Банка России правом осуществления банковских операций и сделок обусловлено, с одной стороны, публичными целями и особым правовым статусом Банка России, так как данные операции и сделки способствуют реализации основных задач и функций Банка России, а также отражают его функциональную и операционную независимость как центрального банка государства. С другой стороны, необходимость осуществлять банковские операции и сделки в качестве способа достижения публичных целей оказала решающее воздействие на определение особенностей гражданско-правового статуса Банка России. В отличие от кредитных организаций, которые также осуществляют банковские операции и сделки, Банк России не преследует цели извлечения прибыли в результате их проведения. Проводя сравнительный анализ перечня банковских операций и сделок кредитных организаций, предусмотренного ст. 5 Закона о банках, и перечня банковских операций и сделок, осуществляемых в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России, можно выявить их сходные и отличительные черты. Так, большинство банковских операций, указанных в ст. 5 Закона о банках, составляющих непосредственно банковскую деятельность, характерно и для Банка России (депозитные операции, кредитование, открытие и ведение банковских счетов, купля-продажа иностранной валюты, выдача банковских гарантий). Вместе с тем в отличие от ст. 5 Закона о банках банковские операции и сделки Банка России не разграничены. К примеру, к числу банковских сделок Банка России не относятся: покупка и продажа государственных ценных бумаг на открытом рынке; покупка и продажа облигаций, эмитированных Банком России; покупка и продажа драгоценных металлов; принятие на хранение и в управление ценных бумаг; осуществление операций с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; открытие счетов в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств; выставление векселей. Закон предусматривает открытый перечень банковских операций и сделок Банка России. Банк России имеет право осуществлять банковские операции и сделки: - с российскими кредитными организациями; - иностранными кредитными организациями; - Правительством Российской Федерации; - международными организациями, иностранными центральными (национальными) банками, иными иностранными юридическими лицами (при осуществлении деятельности по управлению активами Банка России в иностранной валюте и драгоценных металлах, включая золотовалютные резервы Банка России). Иными словами, законодательно установлено несколько ограничений для осуществления банковских операций и сделок Банком России. Во-первых, Банк России ограничен в своей возможности осуществлять эти операции путем ограничения круга потенциальных контрагентов. При этом позитивная норма ст. 46 Закона о Банке России, определяющая, с кем Банк России вправе осуществлять операции и сделки, дополнена негативной нормой ст. 48 Закона о Банке России, определяющей, с кем Банку России запрещено осуществлять такого рода операции. Во-вторых, установлено ограничение на совершение операций Банком России по целевому признаку, т.е. указанные операции и сделки должны осуществляться только для достижения публично-правовых целей, определенных ст. ст. 3 и 4 Закона о Банке России. Исходя из публичного характера целей совершения Банком России банковских операций и сделок, а также их специального субъектного состава, можно констатировать, что деятельность Банка России по совершению операций и сделок не относится к предпринимательской деятельности. На этом уровне подтвержден принцип бесприбыльности деятельности Банка России (в соответствии со ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности Банка России). Согласно ст. 46 Закона о Банке России Банк России может осуществлять следующие банковские операции и сделки. |