Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 19. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД (ВОДНОЕ ПРАВО) План главы 1. Объекты водных отношений. Понятие и виды водных объектов 2. Общая характеристика водных отношений 3. Право пользования водными объектами. Виды водопользова- ния. Порядок предоставления водных объектов в пользование 4. Правовая охрана водных объектов 5. Правовая охрана озера Байкал 6. Правовое регулирование использования и охраны морей России Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Объекты водных отношений. Понятие и виды водных объектов Под водными отношениями понимаются общественные отношения по поводу использования и охраны водных объектов или частей во- дных объектов. Соответственно водные объекты или части водных объ- ектов выступают объектами водных отношений. По определению Водного кодекса РФ 1 , под водными объектами по- нимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (ст. 1 ВК РФ). Они охватывают географически определенные места постоянного скопления вод на поверхности земли в пределах территории РФ либо в ее недрах. Водный объект как объект водных отношений должен отвечать установленным законом признакам, которые позволят отделить водные объекты от иных скоплений вод, которые будут объектами иных общественных отношений. Во-первых, водный объект должен обладать признаками водного режима, к которым относится на- личие естественных колебаний уровня и объема воды во времени. Соответственно, бассейны, скопления вод в водоочистных соору- жениях, другие скопления вод, обладающие гидроизоляцией, где не 1 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381. 264 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) происходит естественных колебаний воды, не являются водными объектами. Во-вторых, водные объекты должны иметь естественные и формально учитываемые границы — береговую линию для поверх- ностных водных объектов и границы водного горизонта или бассейна подземных вод — для подземных вод. В-третьих, водными объектами признаются те, которые учтены как водные объекты, т. е. документи- рованные сведения о которых занесены в государственный водный реестр. Водные объекты могут быть как естественного (река, озеро), так и искусственного происхождения (водохранилища, каналы). По сво- им естественным характеристикам водные объекты неоднородны. Исходя из физико-географических, гидрорежимных, морфометриче- ских 1 и других характеристик ст. 5 ВК предусматривает классифика- цию водных объектов на два вида: – поверхностные водные объекты; – подземные водные объекты. Поверхностные водные объекты юридически рассматриваются как единство двух составных частей — поверхностных вод и покрытых ими земель или дна, ограничиваемого береговой линией, определяемой по среднему уровню воды в водном объекте (ст. 5 ВК). В число поверхностных водных объектов входят: – моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы и другие). В соответствии с международным и российским законодательством и в зависимости от правового режима моря включают внутренние мор- ские воды, которые охватывают морские воды портов, заливов, бухт, губ, лиманов, внутренних морей 2 и территориальное море Российской Федерации, охватывающее морскую акваторию в 12 морских миль от берега или от внешней границы внутренних морских вод; – водотоки, включающие реки, ручьи и каналы; – водоемы — озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища; – болота; – природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); – ледники и снежники. К подземным водным объектам относятся: – водоносные горизонты или воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; 1 Морфометрические характеристики — количественные характеристики рельефа суши и дна Мирового океана и его районов. Основными морфометрическими показате- лями являются числовые характеристики: линейные, площадные, объемные, угловые и др. (www.slovari.yandex.ru). 2 В России два внутренних моря — Белое море и Охотское море. § 1. Объекты водных отношений. Понятие и виды водных объектов 265 – бассейны подземных вод, которые представляют собой совокуп- ность водоносных горизонтов. Все поверхностные водные объекты, находящиеся в государствен- ной или муниципальной собственности, по ст. 6 ВК являются водны- ми объектами общего пользования, т. е. общедоступными для граждан. Особое место в системе поверхностных водных объектов занимают пруды и обводненные карьеры. ВК не содержит определения прудов и обводненных карьеров. На основе имеющейся лингвистической ин- формации можно дать некоторые принципиальные характеристики таких объектов. Прежде всего, это — водоемы искусственного про- исхождения. Пруд создается путем постройки плотины на небольших реках или может быть специально выкопан. Его площадь обычно не должна превышать 1 кв. км. Пруды сохраняют гидравлическую связь с другими поверхностными водными объектами либо подземными во- дами, т. е. наполняются водой естественным образом. Карьеры — это выемки в земной коре, которые образуются при добыче полезных ис- копаемых открытым способом 1 Пруды и обводненные карьеры являются принадлежностью зе- мельного участка, недвижимым имуществом, а отношения по приоб- ретению прав собственности и их использованию регулируются преи- мущественно земельным и гражданским законодательством, которые имеет приоритет в этой части по отношению к водному. Правовой режим прудов и обводненных карьеров различается в за- висимости от права собственности на эти объекты. Если пруды и об- водненные карьеры находятся в частной собственности, т. е. полностью расположены в границах частного земельного участка, то их отчуждение без отчуждения земельных участков, в границах которых они располо- жены, не допускается. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. По отношению к таким прудам и обводненным карьерам не действуют правила водопользования. За пользование земельным участ- ком, в том числе за площадь, занятую прудом или обводненным карье- ром, с собственника земельного участка взимается земельный налог, а не плата за пользование водными объектами. По отношению к прудам и обводненным карьерам, находящимся в частной собственности, не устанавливаются водоохранные зоны. Пруды и обводненные карьеры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, остаются в составе водных объек- тов. Отношения по поводу целей их использования, охраны, осущест- вления функций государственного управления, регулируются водным 1 См.: www.slovari.yandex.ru 266 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) законодательством. Они входят в состав водного фонда, сведения о них заносятся в государственный водный реестр, по отношению к ним проводится государственный мониторинг, и они являются объектом государственного надзора за использованием и охраной водных объ- ектов. По ст. 6 ВК они являются объектами общего пользования, т. е. пользование которыми для удовлетворения личных потребностей не может быть ограничено и является бесплатным. Эти объекты не под- лежат приватизации, т. к. частная собственность на водные объекты, включая пруды и обводненные карьеры, находящиеся в государствен- ной или муниципальной собственности, не предусмотрена ВК. По ст. 27 ЗК не подлежит приватизации также береговая полоса объектов общего пользования. Таким образом, частная собственность на пруды и обводненные карьеры возможна только по отношению к специально выкопанным водным объектам, либо прудам и обводненным карьерам, оказав- шимся в составе сельскохозяйственных земель и приватизированных в процессе осуществления земельной реформы. Кроме водного объекта, объектом водных отношений может быть также часть водного объекта, которая индивидуализируется путем ука- зания на площадь акватории, местоположение и другие ориентиры 1 Часть водного объекта является только объектом права водопользо- вания. Часть водного объекта в качестве акватории, предоставляемая для рыболовства в соответствии с ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ст. 18), приобретает статус рыбо- промыслового участка. Все водные объекты в пределах территории РФ образуют водный фонд. Объектами водных отношений также выступают водные экоси- стемы, включающие, помимо водного объекта, также прилегающие земли и находящиеся на этих землях природные объекты. В границах таких экосистем особым образом, предусмотренном водным законо- дательством, осуществляется планирование землепользования, госу- дарственное управление, вводятся ограничения для хозяйственной деятельности. Такими экосистемами являются: – бассейновые округа; – речной бассейн; – подбассейн реки; – водохозяйственные участки. 1 Согласно некоторым статьям ВК, например ст. 51, 52 ВК, части водных объектов выступают объектами водных отношений, хотя из нового ВК исключена норма (ст. 7 ВК 1995 года) прежнего одноименного закона, которая прямо предусматривала, что объ- ектом водных отношений мог быть водный объект или его часть. § 2. Общая характеристика водных отношений 267 В соответствии со ст. 28 ВК в целях организации государственно- го управления выделяются 20 бассейновых округов, перечень которых установлен этой же статьей. Бассейновые округа выступают объектами преимущественно отношений государственного управления водными и связанными с ними экологическими отношениями. В целях разработки схем комплексного использования и охраны во- дных объектов проводится гидрографическое районирование террито- рии РФ, в результате которого выделяются гидрографические единицы, включающие речной бассейн — территорию, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро, а также подбассейн реки, впадающей в главную реку речного бассейна. В свою очередь бассейны и подбассейны рек делятся на во- дохозяйственные участки, по отношению к которым разрабатываются водохозяйственные балансы, которые включаются в состав схем ком- плексного использования и охраны водных объектов. Все водные объекты и иные объекты водных отношений подлежат государственному учету. Документированные сведения о бассейновых округах, речных бассейнах, водохозяйственных участках, водных объ- ектах, водохозяйственных системах, об использовании водных объек- тов, о гидротехнических и иных сооружениях на водных объектах, о водоохранных зонах, о решениях о предоставлении водных объектов в пользование, о договорах водопользования включаются в государ- ственный водный реестр. § 2.Общая характеристика водных отношений Водные отношения включают общественные отношения в области использования водных объектов и частей водных объектов, их охране от загрязнения, иных форм деградации, организации государственного управления, а также все иные отношения по поводу водных объектов. Водное законодательство Согласно ст. 4 ВК водные отношения регулируются водным законо- дательством, за исключением имущественных отношений, связанных с оборотом водных объектов, которые выступают предметом граждан- ского законодательства. Учитывая, что оборот водных объектов до- пускается только применительно к прудам и обводненных карьерам, находящимся в частной собственности, то влияние гражданского законодательства можно считать минимальным. Водное законода- тельство включает федеральные законы, а также законы субъектов РФ, сфера правового регулирования которых ограничена. В соответ- ствии со ст. 25 ВК субъекты РФ уполномочены утверждать правила 268 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) пользования водными объектами для плавания на маломерных судах, правила охраны жизни людей на водных объектах независимо от форм собственности на них. Кроме того, в ведении субъектов РФ находятся все вопросы регулирования использования и охраны водных объектов, находящихся в их собственности, включая установление ставок платы и взимания такой платы. Учитывая, что в собственности субъектов РФ могут находиться только пруды и обводненные карьеры в пределах земельных участков, принадлежащих соответствующему субъекту РФ, то становится ясным, что простор законотворческой деятельности на региональном уровне, по сути, сведен к минимуму. Таким образом, в регулировании водных отношений федераль- ное водное законодательство занимает доминирующие позиции. Основными федеральными законами, регулирующими водные отно- шения, являются Водный кодекс Российской Федерации 2006 года, Федеральные законы «Об охране озера Байкал» 1999 года 1 , «О внутрен- них морских водах, территориальном море и исключительной экономи- ческой зоне» 1998 года 2 , «О рыболовстве и сохранении водных биологиче- ских ресурсов» 2004 года, «О водоснабжении и водоотведении» 2011 года 3 Вопросы использования и охраны подземных вод, помимо ВК, входят в сферу регулирования Закона РФ «О недрах», а вопросы внесения налоговых и неналоговых платежей за пользование водными объек- тами регулируются Бюджетным и Налоговым кодексами. Право собственности на водные объекты Поверхностные водные объекты преимущественно находятся в федеральной собственности. Исключение составляют пруды и обвод- ненные карьеры, которые могут быть, помимо федеральной, также в государственной собственности субъектов РФ, муниципальных об- разований, частной собственности физических и юридических лиц, если они расположены на земельных участках, принадлежащих таким субъектам на праве собственности. Законом РФ «О недрах» установ- лено, что недра в границах территории РФ являются государствен- ной собственностью, не подлежащей отчуждению и разграничению на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. Соответственно подземные водные объекты как часть недр находятся не в федераль- ной, а государственной собственности. Гражданско-правовой обо- рот водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований не допускается. 1 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220. 2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833. 3 СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7358. § 2. Общая характеристика водных отношений 269 У правление в сфере водных отношений Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляется на федеральном уровне государственной вла- сти и уровне субъектов РФ самостоятельно, в рамках установленных ВК для них властных полномочий, а также совместно через работу в бассейновых советах. Кроме этого, существует муниципальное управ- ление, распространяющееся на водные объекты в муниципальной собственности. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в обла- сти водных отношений перечислены в ст. 24 ВК и распределены на основе подзаконных актов между, главным образом, Министерством природных ресурсов и экологии (Минприроды), подведомственны- ми ему Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Государственное управление в области использова- ния и охраны месторождений подземных вод возложено на Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) в составе Минприроды, а предоставление рыбопромысловых участков — Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) в составе Министерства сельского хозяйства. Эти ведомства выполняют основную часть функций, пред- усмотренных ст. 24 ВК. Несмотря на федеральную собственность на водные объекты, важ- ные исполнительно-распорядительные полномочия выполняют субъ- екты РФ. Водное законодательство определяет самостоятельные и пе- реданные полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Среди самостоятельных полномочий субъектов РФ, реализуемых за счет собственных бюджетов, — резервирование источников питьевого водоснабжения, осуществление регионального государственного над- зора, участие в государственном мониторинге водных объектов, а также функции по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ. Статьей 26 ВК Российская Федерация передала осуществление от- дельных полномочий субъектам РФ, выполняемых за счет субвенций из федерального бюджета. Переданные полномочия включают такие ключевые полномочия, как предоставление водных объектов, рас- положенных на их территории, в пользование. В рамках этих полно- мочий субъекты РФ заключают договоры водопользования и выносят решения о предоставлении водных объектов на их территории в поль- зование. Кроме того, субъектам РФ передана охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, предупреждение и ликви- дация негативного воздействия вод. Минприроды России сохраняет за собой полномочия надзора за исполнением переданных федеральных полномочий и контроля за 270 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) расходованием бюджетных средств на эти нужды. Так, в соответствии со ст. 26 ВК это министерство согласует структуру уполномоченных органов субъектов РФ, осуществляет контроль за нормативно-право- вым регулированием по вопросам переданных полномочий с правом направления обязательных предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или внесении в них изменений. В слу- чае выявления нарушений субъектами РФ осуществления переданных исполнительно-распорядительных полномочий, Минприроды может издавать предписания об устранении выявленных правонарушений и привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших такие правонарушения. Оно также может готовить предложения об изъятии переданных полномочий у субъектов РФ для Правительства РФ, кото- рое уполномочено принимать решения по этому вопросу. Полномочия органов местного самоуправления разного уровня в со- ответствии со ст. 27 ВК включают осуществление полномочий соб- ственника по отношению к прудам и обводненным карьерам, нахо- дящимся в их собственности, т. е. в границах муниципальных земель, установление правил использования водных объектов общего пользо- вания на своей территории для личных и бытовых нужд, предостав- ление информации гражданам об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования. В систему управления в области водных отношений введена новая структурная единица — бассейновые советы, в состав которых входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, пред- ставители водопользователей, общественных объединений, общин ко- ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Советы создаются для каждого бассейнового округа. Советы обладают лишь рекомендательными полномочиями по вопросам обеспечения рационального использования и охраны водных объектов в границах своего бассейнового округа, которые затем учитываются при разработ- ке схем комплексного использования и охраны водных объектов. § 3. Право пользования водными объектами. Виды водопользования. Порядок предоставления водных объектов в пользование Пользование водными объектами или водопользование осущест- вляется гражданами и юридическими лицами на праве пользова- ния водными объектами. В структуре водного права совокупность норм, регулирующих отношения водопользования, т. е. норм, § 3. Право пользования водными объектами. Виды водопользования… 271 которые предусматривают условия и порядок приобретения и реали- зации права пользования водными объектами, образуют институт права водо пользования 1 Граждане и юридические лица, пользующиеся предоставлен- ным им правом пользования водными объектами, именуются водо- пользователями. Водные объекты могут предоставляться в пользование для различ- ных целей, которые включают: использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, во- дного и воздушного транспорта, сплава древесины (ст. 37 ВК), личных потребностей граждан (ст. 6), включая купание, забор воды для лично- го потребления и других. Объектом правового регулирования отношений по использованию водных объектов являются действия граждан и юридических лиц, име- нуемых в законодательстве водопользованием. По условиям предоставления водных объектов в пользование и числу водопользователей водопользование может быть совместным или обособленным (ст. 38 ВК).Водопользование будет совместным, если водный объект используется несколькими субъектами для одной или нескольких целей. Обособленное водопользование означает за- крепление водного объекта независимо от формы собственности или его части за исключительно одним субъектом для целей обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также осуществления товарного рыбоводства. В зависимости от оснований возникновения права пользования водным объектом водопользование классифицируется на общее и специальное. Общее водопользование осуществляется гражданами на основании закона и собственного волеизъявления. Получение право- удостоверяющих документов не требуется. В соответствии со ст. 6 ВК каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Режим общего пользования также распространяется на береговую по- лосу — полоса земли вдоль водного объекта общего пользования ши- риной 20 м. В соответствии со ст. 27 ЗК в пределах береговой полосы запрещается приватизация земельных участков. Специальное водопользование осуществляется гражданами и юри- дическими лицами на основании индивидуальных правоудостоверяю- щих документов, включая либо: 1 См.: Колбасов О. С. Законодательство о водопользовании в СССР. М., 1965. С. 6–7; ВК РФ. Ст. 26, 27. 272 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) – договор водопользования; – решение о предоставлении водного объекта в пользовани; – иные установленные экологическим законодательством до- кументы. В соответствии со ст. 11 ВК заинтересованным лицам необходимо заключить договор водопользования в случае, если целью водопользо- вания является: – забор воды из поверхностных водных объектов; – использование акватории водных объектов, в том числе для ре- креационных целей; – использование водных объектов без забора водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Сторонами договора для водных объектов, находящихся в фе- деральной собственности, с одной стороны, выступает орган госу- дарственной власти субъекта РФ, а с другой — заинтересованное физическое или юридическое лицо. Договор водопользования при- знается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Договор может быть заключен на срок не более чем 20 лет. Договор водопользования может быть за- ключен по заявлению заинтересованного лица, а при предоставлении акватории для рекреационных целей — по результатам аукциона. Водопользователь может передать по договору водопользования свои права и обязанности третьему лицу с согласия органа государственной власти субъекта РФ по заявлению водопользователя о даче согласия. Порядок получения такого согласия установлен ст. 19 ВК. Для размещения различных стационарных объектов (портов, пла- вучих платформ, трубопроводов и т. д.), забора воды для орошения, разведки и добычи полезных ископаемых и дноуглубительных работ, организованного отдыха, сброса сточных и дренажных вод, обеспече- ния обороны и безопасности, заинтересованным лицам необходимо иметь решение о предоставлении водного объекта в пользование, которое по ст. 26 ВК выносит орган государственной власти субъекта РФ. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства решения о предоставлении водного объекта выносит Правительство РФ. Для вы- несения решения о предоставлении водных объектов в пользование аукционная процедура не применяется, а решения принимаются по заявлению заинтересованных сторон и вступают в силу с момента ре- гистрации этого решения в государственном водном реестре. ВК устанавливает случаи, когда водопользование не требует ни заключения договора, ни получения решения о предоставлении во- дного объекта в пользование по ВК, хотя в соответствующих случаях может быть предусмотрено получение иных правоудостоверяющих § 4. Правовая охрана водных объектов 273 документов, предусмотренных другими законами . К примеру, для осу- ществления рыболовства заключение договора водопользования или получения решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется, однако рыболовные суда обязаны получить разрешение на рыболовство и заключить договор пользования рыбопромысловым участком в соответствии с ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов». Добыча подземных вод требует получения лицензии на недропользование в соответствии с Законом РФ «О недрах». За пользование водными объектами на основании договора водо- пользования предусматривается плата. Право пользования водными объектами может быть прекращено по решению уполномоченных органов в соответствии со статьей 10 ВК на основании: – событий и правомерных действий, таких как истечение срока пользования водным объектом, установленное договором либо реше- нием о предоставлении водного объекта в пользование, прекращение деятельности водопользователя, передача прав и обязанностей по до- говору водопользования другому лицу, естественного или искусствен- ного исчезновения водного объекта и других; – допущенного правонарушения по решению суда; – необходимости изъятия водного объекта для государственных или муниципальных нужд. Прекращение права пользования осуществляется в порядке предъявления требования о прекращении права пользования. При совершении правонарушения или изъятии водного объекта для госу- дарственных или муниципальных нужд применяется процедура при- нудительного прекращения права пользования водным объектом. В случае если основанием прекращения является правонаруше- ние, то предъявлению требования о прекращении права пользования должно предшествовать вынесение предупреждения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправле- ния, а решение о прекращении права водопользования в этом случае выносит суд. При изъятии водного объекта для государственных и муниципальных нужд, решение суда необходимо в случае отказа водо- пользователя от прекращения права пользования водным объектом. § 4. Правовая охрана водных объектов Пользование водными объектами, особенно для хозяйственных целей, а также прилегающими к ним природными объектами — землями, лесами, недрами, растительным миром, способно вызвать 274 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) негативные изменения в состоянии вод и тем самым оказать вредное воздействие на окружающую среду, здоровье людей и экономику страны. В целях предупреждения и устранения таких негативных изменений, в том числе восстановления водных объектов, водное законодательство устанавливает меры по охране водных объектов от загрязнения, засорения и истощения. Кроме того, с водами связаны такие опасные природные явления, как наводнения, разрушение берегов, плотин и других водохозяйственных сооружений, эрозия почв, образование оползней, селевых потоков, заболачивание и за- соление земель, которые именуются негативным воздействием вод (ст. 67). Опасность этих явлений требует разработки и выполнения чрезвычайных мер, направленных на предотвращение негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, предусмотренных, в частности, ст. 67 ВК. Таким образом, под правовой охраной водных объектов следует понимать установленные нормами права меры, направленные на предотвращение загрязнения, засорения и истощения вод, сохране- ние, улучшение и восстановление водных объектов, а также меры по предупреждению негативного воздействия вод. Характеризуя данный институт водного права, необходимо исхо- дить из того, что охрана водных объектов не является абсолютно само- стоятельным видом деятельности, которым должны заниматься спе- циальные организации или органы государственной власти. Охрана водных объектов не отделима от водопользования и пользования другими природными объектами, так как именно на стадии предо- ставления водных объектов в пользование и определения требований, обращенных к водопользователям, по предупреждению и устранению негативных последствий хозяйственного использования вод дости- гается наилучший экологический эффект. Охрана вод — это, прежде всего, обязанность самих водопользователей, хотя специальные меры, скажем, по укреплению берегов, лесопосадкам и прибрежной полосе, созданию особо охраняемых водных объектов, выполняются и могут выполняться самостоятельно специальными организациями и органа- ми вне прямой связи с водопользованием. Общие требования охраны водных объектов установлены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». На этапе про- ектирования водопользователи обязаны учитывать последствия своей деятельности на водные и другие природные объекты (ст. 35). Они также обязаны применять наилучшие существующие технологии, устанавливать технические средства обезвреживания сточных вод (ст. 36). При решении вопроса о строительстве объектов гидроэнер- гетики должны учитываться реальные потребности в электрической § 4. Правовая охрана водных объектов 275 энергии и предусматриваться меры по охране водных объектов, водо- сборных площадей и экосистем в целом (ст. 40). Специальные меры охраны водных объектов от деградации, в том числе меры обеспечения рационального водопользования, содержатся в водном законодательстве. Эти меры включают: – установление специального режима охраны водных объектов; – установление общих и индивидуальных прав и обязанностей водопользователей по охране вод и их рациональному использованию; – исполнительной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления; – разработка комплексных схем использования и охраны вод. Правовой режим охраны водных объектов, под которым понимает- ся система правил и мероприятий, нацеленных на предупреждение и устранение деградации вод, включает, прежде всего, запреты и огра- ничения на сбросы отходов и не подвергшихся санитарной очистке сточных вод, а также на осуществление отдельных видов деятельности. В частности, запрещается сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления. Содержание радиоактивных ве- ществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья че- ловека веществ в водных объектах не должно превышать естественного фона, захоронение в водных объектах ядерных материалов, радио- активных веществ запрещено (ст. 56 ВК). Запрещается загрязнение засорение болот отходами производства и потребления, нефтепродук- тами, ядохимикатами (ст. 57). На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использо- ваны для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не до- пускается размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ. Также не разрешается орошение земель сточными водами, если это не со- ответствует санитарному законодательству (ст. 59). Водные объекты, обладающие особой природоохранной, научной, культурной, рекреа- ционной и иной нематериальной значимостью, могут быть признаны Правительством РФ особо охраняемыми водными объектами (ст. 66). Такие объекты могут быть полностью или частично, постоянно или временно изъяты из хозяйственной деятельности. Учитывая, что состояние водных объектов зависит не только от водопользования, но и от деятельности, осуществляемой на водо- сборной площади, водное и земельное законодательство предусма- тривают установление для каждого поверхностного водного объекта водоохраной зоны, в пределах которой действует режим ограничений на хозяйственную и иную деятельность (ст. 65). Водоохранная зона — это территория, примыкающая к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которой действует специальный 276 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. В преде- лах водоохранных зон запрещены такие действия, как использование сточных вод для удобрения почв, захоронение отходов, радиоактив- ных, химических и иных опасных веществ, размещение кладбищ и скотомогильников, движение и стоянка транспортных средств, за ис- ключением их проезда по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие. В состав водоохранной зоны входит прибрежная защитная по- лоса — часть водоохранной зоны, непосредственно примыкающая к береговой линии. Здесь действует более строгий режим хозяйствен- ной деятельности: запрещается распашка земель, выпас сельскохо- зяйственных животных, размещение отвалов размываемых грунтов. Ширина водоохранной зоны зависит от вида водного объекта и его размеров. Так, для рек и ручьев в зависимости от их протяженности ширина водоохранной зоны колеблется от 50 до 200 метров. Ширина водоохранной зоны моря составляет 500 метров. Внешние границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос закрепляются на местности специальными информационными знаками. Вторую группу мер охраны водных объектов образуют общие и ин- дивидуальные права и обязанности водопользователей по охране и ра- циональному использованию вод. ВК возлагает на водопользователей такие общие обязанности, как обязанности не допускать причинение вреда окружающей среде, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, вести учет объема забора и сброса сточных вод, вести на- блюдение за состоянием водных объектов и водоохранными зонами (ст. 39). Кроме того, водопользователи, использующие водные объ- екты для теплоэнергетики и атомной энергетики, обязаны соблюдать температурный режим водных объектов, т. е. не допускать изменения естественного температурного фона (ст. 62). При эксплуатации водо- хозяйственных систем водопользователи не могут осуществлять сброс сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке или не соответ- ствующих требованиям технических регламентов (ст. 60). Охрана водных объектов от деградации обеспечивается исполни- тельной деятельностью органов государственной власти и местного са- моуправления, отвечающих за регулирование использования и охрану вод. В интересах охраны водных объектов, Федеральное агентство водных ресурсов ведет государственный водный реестр, Росгидромет осуществляет мониторинг состояния водных объектов. По каждому речному бассейну Федеральным агентством водных ресурсов гото- вятся схемы комплексного использования и охраны водных объек- тов. В целях выявления правонарушений и обеспечения соблюдения § 4. Правовая охрана водных объектов 277 водопользователями требований водного законодательства осущест- вляется государственный надзор за использованием и охраной водных объектов (ст. 36). Полномочия по ведению надзора возложены на тер- риториальные органы Росприроднадзора. Важным правовым механизмом обеспечения охраны водных объ- ектов является нормирование. Статья 35 ВК предусматривает установ- ление следующих нормативов и иных качественных показателей для водных объектов: – нормативов допустимых воздействий на водные объекты; – нормативов предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей каче- ства воды в водных объектах (ПДК); – целевых показателей качества воды в водных объектах; – нормативов допустимых сбросов с объектов водопользования. Нормативы допустимых воздействий на водные объекты разраба- тываются Росводресурсы на основании предельно допустимых кон- центраций химических, радиоактивных веществ, микроорганизмов и иных показателей качества воды в водных объектах (нормативы ПДК). Они определяются по каждому бассейну водного объекта с учетом природной особенности территории и содержат допустимую величи- ну антропогенной нагрузки и массу вредных веществ, которая может поступить в водный объект. Нормативы ПДК определяют показатель максимально допустимого содержания в водных объектах химиче- ских и биологических веществ. В отличие от нормативов допустимых воздействий, которые могут быть различными по каждому водному объекту, нормативы ПДК едины для всех водоемов и водотоков и определяют по каждому загрязняющему веществу его допустимую максимальную концентрацию. Этот показатель определяется исходя из назначения водного объекта и, по сути, не учитывает естественные различия в качестве вод. Целевые показатели качества воды устанавливаются для каждого речного бассейна или его части с учетом, с одной стороны, природных особенностей водного объекта, а с другой — условий целевого исполь- зования водных объектов. ВК возлагает обязанность на Правительство РФ по разработке и принятию порядка утверждения целевых показа- телей водных объектов. Лимиты (предельный объем) забора водных ресурсов и сброса сточных вод, устанавливаемые Росводресурсы для каждого речного бассейна. Квоты забора водных ресурсов и сброса сточных вод утвержда- ются Росводресурсы и выделяются для каждого субъекта РФ как часть лимита. 278 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) Нормативы допустимых сбросов разрабатываются водопользовате- лями, эксплуатирующими источники сбросов сточных вод в водные объекты (промышленные предприятия, централизованные и нецен- трализованные системы водоснабжения и водоотведения), в соответ- ствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты и утверждаются Росводресурсы. При невозможности соблюдения водо- пользователями нормативов ПДС Росприроднадзор может устанавли- вать лимиты на сбросы веществ в водные объекты на основе разреше- ний. Они устанавливаются на период, необходимый для достижения нормативов ПДС. Нормативы и иные меры охраны водных объектов определяются в комплексных схемах использования и охраны вод. Схемы разрабаты- ваются Росводресурсы для каждого речного бассейна сроком на 10 лет и утверждаются Миприроды. Они устанавливают целевые показатели качества воды в водных объектах, перечень водохозяйственных ме- роприятий по охране водных объектов, водохозяйственные балансы, лимиты забора водных ресурсов и сброса сточных вод для речных бас- сейнов, квоты забора и сброса, устанавливаемые по каждому субъекту РФ, количественные и качественные показатели водных ресурсов и параметры водопользования, которые включают материалы о состоя- нии водных объектов, их использовании. На основе таких материалов определяется допустимая антропогенная нагрузка на водные объекты, мероприятия по охране водных объектов, водохозяйственные меро- приятия, водохозяйственные балансы, лимиты забора воды, квоты забора и сброса сточных вод, необходимые финансовые ресурсы, а также другие необходимые мероприятия. На основе схем комплекс- ного использования и охраны водных объектов, которые являются обязательными для соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, принимаются решения о предостав- лении водных объектов в пользование и определяются условия водопользования. § 5. Правовая охрана озера Байкал Озеро Байкал — это самое глубокое озеро на планете, крупнейший водный резервуар пресной воды. По площади оно занимает шестое ме- сто среди крупнейших озер мира и является средой обитания 2630 видов животных, из которых 2/3 являются эндемичными. В 1996 году Байкал был внесен в Список объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО 1 1 Байкал. www.wikipedia.org § 6. Правовое регулирование использования и охраны морей России 279 Правовой режим озера Байкал и прилегающей территории опре- деляется Федеральным законом «Об охране озера Байкал» 1999 года 1 В целях охраны озера Байкал как уникальной экологической системы и объекта всемирного наследия ст. 2 предусматривается экологическое зонирование Байкальской природной территории. Установленные зо- ны включают: – центральную экологическую зону; – буферную экологическую зону; – экологическую зону атмосферного влияния. На Байкальской природной территории действуют ограничения хозяйственной деятельности, вызывающей химическое, физическое и биологическое загрязнение озера. Строительство новых и рекон- струкция действующих хозяйственных объектов осуществляется при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации таких объектов. На этой территории за- прещены многие виды природопользования (заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, некоторые виды строительства, рекон- струкции предприятий, перевод земель лесного фонда в другие кате- гории и др.) 2 . Кроме того, в целях охраны экосистемы озера Байкал специально устанавливаются общие допустимые уловы некоторых ви- дов водных биоресурсов, нормативы допустимых воздействий на уни- кальную систему озера Байкал 3 . В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об охране озера Байкал» юридические лица, осуществляющие хозяйственную деятельность на Байкальской природной территории, обязаны иметь экологические паспорта хозяйственных объектов. § 6. Правовое регулирование использования и охраны морей России Территорию РФ омывает 12 морей и одно — Каспийское — мо- ре-озеро, общая акватория которых составляет 7 млн кв. км 4 . Моря имеют важное экономическое и экологическое значение. Они яв- ляются средой обитания морских биоресурсов, используются в ка- честве транспортного пути, являются естественным поглотителем углекислого газа — одного из газов, вызывающих парниковый эф- фект, играют важную роль в климатической системе планеты. Моря делятся на два вида : внутреннее море или внутренние морские воды и 1 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220. 2 СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3687. 3 БНА ФОИВ. № 26. 28.06.2010. 4 Моря России // www.wwf.ru 280 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) территориальное море РФ. Внутренние морские воды охватывают акваторию и воды портов, заливов, лиманов и континентальных морей, также называемые внутригосударственными историческими морями 1 . За пределами морской государственной границы РФ рас- положена прилежащая зона, внешняя граница которой находится на расстоянии 24 миль, отмеряемых от исходных линий. Прилежащая зона является одновременно частью исключительной экономической зоной РФ, которая охватывает акваторию на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, а также воздушное пространство над ней. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ Россия обладает суверен- ными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Правовой режим моря в пределах территории РФ, а также прилежа- щей и экономической зоны определяется, наряду с водным законода- тельством, также международными договорами РФ. В системе между- народного морского права основное место занимает кодифицирующий акт — Конвенция по морскому праву, принятая 10 декабря 1982 г. и вступившая в силу 16 ноября 1994 г. Россия ратифицировала Конвенцию 26 февраля 1997 г. 2 Конвенция содержит правила по использованию и охране морской среды и ее природных ресурсов от негативного воздей- ствия. Кроме этой Конвенции, Протоколом 1992 года об изменениях Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г. определен порядок гражданско-правовой ответственности за загрязнение моря нефтяными разливами и предусматривает обязанность организаций, занимающих- ся перевозкой нефти, платить взносы в учрежденный Международный фонд. Также вопросам гражданско-правовой ответственности судов посвящена Международная конвенция ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1969 г., ратифицированная Россией в 2000 г. Различными международными со- глашениями также регулируются отношения по поводу использования и охраны морских биоресурсов — ведения рыболовного промысла, добы- чи и охраны морских млекопитающих, охраны белого медведя, ведения китобойного промысла. Заключены соглашения по охране и использо- ванию региональных морей — Балтийского, Черного и Каспийского. Своего рода кодифицирующее значение имеет Соглашение 1995 года об осуществлении Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. 1 Например, Белое, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское и другие. 2 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1013. § 6. Правовое регулирование использования и охраны морей России 281 В системе российского водного законодательства правовые требо- вания использования и охраны морских вод и морских природных ре- сурсов установлены Федеральным законом от 31 июля 1998 г. «О вну- тренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» 1 , от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне РФ» 2 , а также, частично, Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе РФ» 3 . По отношению к использованию и охране морей в границах РФ действует также общий порядок, пред- усмотренный ВК, подзаконными нормативными правовыми актами. Морские воды РФ используются для таких целей, как судоходство, рыболовство и добыча водных биологических ресурсов, разработка недр, ведение научных исследований, строительство искусственных сооружений, прокладка трубопроводов. Они осуществляются в соот- ветствии с общим порядком приобретения права водопользования, предусмотренным ВК. За пределами территории РФ в прилежащей зоне действует огра- ниченная юрисдикция, включающая право контроля за соблюдением только таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных правил и право контроля за извлечением со дна моря археологических и исторических объектов. Здесь не применяется порядок водополь- зования, установленный ВК и принятыми в его исполнение подза- конными актами, хотя действуют правила, связанные с обязанностью не причинять ущерба прибрежному государству и нести гражданско- правовую ответственность в соответствии с нормами международного права за загрязнение морских вод РФ и ее природных объектов. Подобным образом реализуется юрисдикция РФ в ее исключитель- ной экономической зоне, которая включает право контроля и при- менения мер гражданско-правовой ответственности в соответствии с нормами международного права по отношению к морским научным исследованиям, защите и сохранению морской среды от загрязнения с любых источников. На этот район не распространяется суверенитет РФ 4 , а действуют лишь некоторые суверенные права в строго опре- деленных областях и конкретном объеме. В частности, РФ в соот- ветствии с Конвенцией по морскому праву и Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне РФ», обладает суверенным правом на разведку, разработку, промысел и сохранение живых и не- живых ресурсов, разведку морского дна и его недр, геологическое из- 1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833. 2 СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273. 3 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. 4 Суверенитет — верховенство и независимость власти / Юридический энциклопе- дический словарь. М., 1987. С. 459. 282 Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право) учение, разведку и разработку минеральных ресурсов дна, промысел «сидячих» видов, создание и эксплуатацию искусственных островов, осуществление морской научно-исследовательской деятельности. Иностранные субъекты осуществляют промысел живых и минераль- ных ресурсов в соответствии с российской разрешительной системой. Хозяйственная деятельность в исключительной экономической зоне РФ всеми субъектами осуществляется при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Все водопользователи в пределах морской территории РФ и ис- ключительной экономической зоны обязаны соблюдать требования по охране морской среды от загрязнения и других негативных воз- действий. Во внутренних морских водах и на территориальном море запрещается захоронение и сброс отходов, вредных веществ и других материалов. В исключительной экономической зоне сброс допуска- ется, но только при соблюдении установленных для этого условий 1 Не допускается сброс с судов опасных веществ, а сброс других вред- ных веществ ограничен. Сброс нефти и нефтепродуктов с танкеров допускается при соблюдении таких условий, как интенсивность сброса и объем сбрасываемой нефти. Захоронение твердых радиоак- тивных отходов в морях запрещается. Сброс вредных веществ осуществляется в соответствии со специ- ально установленными для морской среды нормативами предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ре- сурсы внутренних морских вод и территориального моря 2 Особо регулируются вопросы аварийного загрязнения моря нефтью и другими опасными веществами. Предусмотрен порядок передачи со- общений о загрязнении морской среды, в соответствии с которым суда обязаны передавать в спасательно-координационные центры. В целях предупреждения загрязнения суда должны быть оснащены средствами мониторинга. Отношения по компенсации вреда, причиненного загрязнени- ем нефтью в результате аварии, регулируются на основе принципа ограниченной ответственности судов. Ограничение ответственности 1 Постановление Правительства РФ от 3 октября 2000 г. № 748 «Условия сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне РФ в процессе нормальной эксплуатации судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений». 2 Постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 208 «Об утверждении правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1287. § 6. Правовое регулирование использования и охраны морей России 283 допускается при условии страхования ответственности. Дополнительно предусматривается создание Международного фонда компенсации вреда от загрязнения нефтью. Государства обязаны обеспечить внесе- ние в Международный фонд ежегодных взносов. Во исполнение этих положений РФ обязала платить взносы в Международный фонд орга- низации – получатели перевезенных морем нефти и нефтепродуктов 1 Контрольные вопросы 1. По каким признакам определяется предмет водного права? 2. Что входит в сферу правового регулирования водного законо- дательства? 3. Что относится к основаниям возникновения отношений водо- пользования? 4. Какие меры охраны водных объектов предусмотрены водным законодательством? 5. Какие ограничения землепользования введены на прилегающих к водным объектам землям? Список рекомендуемой литературы 1. Водное законодательство и экологические вызовы: сборник ста- тей. 2012. 2. Колбасов О. С. Водное законодательство в СССР. М., 1972. 3. Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1972. 4. Краснова И. О. Новый Водный кодекс РФ — правовое регули- рование водных отношений / Аграрное и земельное право. 2006. № 11. С. 82–105. 5. Сиваков Д. О. Водное право: учебно-практическое пособие. М., 2007. 6. Сиваков Д. О. Тенденции правового регулирования водохозяй- ственной деятельности. М., 2012. 1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2024. |