Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 18. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР План главы 1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования 2. Виды пользования недрами и особенности правового режима участков недр, предоставляемых в пользование 3. Государственное управление в сфере обеспечения рационально- го использования и охраны недр 4. Порядок предоставления участков недр в пользование на ус- ловиях разрешительной системы, а также на условиях раздела продукции 5. Требования в области охраны окружающей среды, рациональ- ного использования и охраны недр при размещении, проекти- ровании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ликвидации и консервации предприятий по до- быче полезных ископаемых и подземных сооружений, не свя- занных с добычей полезных ископаемых Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования Полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, содер- жащиеся в недрах, являются фундаментом экономики Российской Федерации, их использование определяет основные векторы эконо- мического и социального развития страны и обеспечивает до трети ВВП и более 70% валютных поступлений. По данным Государственного доклада «О состоянии и использо- вании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2010 году» наиболее значимыми для отечественной экономики являются пятнадцать видов минерального сырья, доля каждого из которых в мировой добыче превышает 4%, — это нефть, природный газ, уголь, уран, железные руды, платина и палладий, медь, никель, вольфрам, золото, серебро, алмазы, калийное и фосфатное сырье, значительная часть которых реализуется на мировых рынках. В недрах Российской § 1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования 243 Федерации разведана значительная часть мировых запасов важнейших видов полезных ископаемых: половина запасов алмазов, более четвер- ти — природного газа и железа, около 20% — палладия и углей, 17% — никеля, а также от 7 до 10% — нефти, золота, серебра, платины и др. Доля России в мировой добыче нефти составляет 12,8%, газа, никеля, алмазов — более 20%, платины — 14,5%, золота — 7% 1 Юридическое понятие «недра» определяется в преамбуле Закона Российской Федерации от 1 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» 2 как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, в свою очередь, с хозяйственной точки зрения для пользо- вателя недр имеют значение не сами недра, а используемые или пред- назначенные для использования ресурсы недр, к которым относятся содержащиеся в недрах полезные ископаемые, пространства и пустоты недр, используемые в различных целях (подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подземные хранилища газа, метрополитен), энергетические и иные ресурсы (подземные воды, тепловая энергия, используемая в виде термальных вод и т. д.). Система законодательства в области рационального использования и охраны недр базируется на следующих, основополагающих феде- ральных законах: – Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах». Данный закон является базовым законом, обеспечивающим разрешительный (лицензионный) порядок предоставления участков недр в пользова- ние и регулирующим общественные отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр террито- рии Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; – Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглаше- ниях о разделе продукции» 3 , принятый в развитие законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестицион- ной деятельности и устанавливающий правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на тер- ритории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе 1 См: http://www.mnr.gov.ru/ 2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. 3 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18. 244 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях раздела продукции; – Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континен- тальном шельфе Российской Федерации» 1 , устанавливающий особен- ности пользования недрами на континентальном шельфе, в том числе порядок разведки и добычи минеральных ресурсов, а также создания, эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, прокладки подводных кабелей, трубопроводов на конти- нентальном шельфе; – Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснаб- жении в Российской Федерации» 2 , устанавливающий особенности предоставления в пользование участков недр федерального значения, содержащих газ. Центральным понятием, используемым в науке горного права, является понятие « право пользования недрами (право недропользова- ния)», котороеможет рассматриваться в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право пользования недрами представ- ляет собой «систему правовых норм, регулирующих отношения по ис- пользованию участков недр управомоченным лицом в установленном порядке, устанавливающую основания возникновения, изменения, приостановления, прекращения, реализации прав и обязанностей не- дропользователей и компетентных органов в сфере недропользования, а также по предотвращению и устранению вмешательства третьих лиц в недропользование. При этом такое пользование недрами осуществля- ется в соответствии с определенными принципами, установленными законодательством и являющимися важной составляющей частью права пользования недрами в объективном смысле, к числу основных из которых можно отнести невозможность участия в гражданском обо- роте участков недр, общий разрешительный порядок предоставления права пользования недрами, в порядке исключения — договорной по- рядок, рациональное и комплексное недропользование, платность не- дропользования, обязательное соблюдение правил безопасности при осуществлении горных работ». В свою очередь, в субъективном смысле «право пользования не- драми представляет собой возникающий, изменяющийся, длящийся и прекращающийся на основании закона, актов компетентных органов государственной власти или договора комплекс прав и обязанностей лиц, имеющих своей целью поиск, оценку, разведку и разработку месторождений полезных ископаемых, строительство подземных ин- женерных сооружений, образование особо охраняемых геологических 1 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. 2 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667. § 1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования 245 объектов, сбор минералогических, палеонтологических и иных мате- риалов, а также пользование недрами для иных соответствующих за- конодательству и законным интересам других лиц целей» 1 В качестве объектов правового регулирования отношений не- дропользования выступают индивидуализированные используемые участки недр, представляющие собой геометризированные блоки недр и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, в совокупности составля- ющие государственный фонд недр, владение, пользование и распоря- жение которым осуществляется в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствую- щих территориях, и всех народов Российской Федерации совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Субъектный состав права пользования недрами может существенно варьироваться в зависимости от непосредственного вида пользования недрами, а также от участка недр, предоставляемого в пользование. По общему правилу согласно ст. 9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринима- тельской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами. В свою очередь, на участках недр федерального значения конти- нентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, поль- зователями недр могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят про- центов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью про- центами общего количества голосов, приходящихся на голосующие ак- ции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц. Пользователями недр также могут быть собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земель- ных участков, которые согласно ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах» имеют право по своему усмотрению в их границах осущест- влять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и 1 Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 24 с. 246 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источ- ником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливае- мом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Право пользования недрами осуществляется на основе ряда прин- ципов, к наиболее значимым из которых следует отнести: 1. Принцип совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственного регулирования отношений недропользования В соответствии со ст. 1.1 Закона Российской Федерации «О недрах» разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ- ственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государ- ственного регулирования отношений недропользования осуществля- ется на основе Конституции Российской Федерации и принятых в соответствии с ней федеральных законов. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся вопросы владения, пользования и распоря- жения недрами на территории Российской Федерации (пп. «в» ч. 1 ст. 72), природопользование, в том числе недропользование (пп. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство о недрах (пп. «к» ч. 1 ст. 72). На основании данной нормы федеральные органы государствен- ной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют в определенном объеме регулятивные, ис- полнительно-распорядительные и контрольно-надзорные функции в сфере государственного регулирования отношений недропользования в пределах, установленных ст. 3 и 4 Закона Российской Федерации «О недрах» и иными федеральными законами. 2. Принцип государственной собственности на недра Данный принцип закреплен в статье 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которому недра в границах террито- рии Российской Федерации, включая подземное пространство и со- держащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владе- ния, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права § 1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования 247 пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федераль- ными законами. В свою очередь, добытые из недр полезные ископа- емые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в фе- деральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. 3. Принцип срочности права пользования недрами Согласно ст. 10 закона Российской Федерации «О недрах» участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. В частности, на определенный срок участки недр предоставляются в пользование для: – геологического изучения — на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр вну- тренних морских вод, территориального моря и континентального шель- фа Российской Федерации; – добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторож- дения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-эко- номического обоснования разработки месторождения полезных ис- копаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр; – добычи подземных вод — на срок до 25 лет; – добычи полезных ископаемых на основании предоставления кра- ткосрочного права пользования участками недр в соответствии со ст. 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах» — на срок до 1 года. Срок пользования участком недр может быть продлен по инициа- тиве пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр. В свою очередь, без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооруже- ний, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отхо- дов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей. 4. Принцип возвратности участка недр при прекращении права поль- зования недрами Согласно требованиям действующего законодательства о не- драх участок недр, по которому прекращено право пользования 248 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр недрами и действие лицензии, переходит в нераспределенный фонд недр с последующим представлением его в пользование в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. 5. Принцип платности пользования недрами Пользование недрами, являясь по своей правовой природе од- ним из видов природопользования, осуществляется, как правило, на возмездной основе. В частности, разделом V Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривается определенная система пла- тежей за пользование недрами, включающая в себя: – разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предо- ставленных в пользование; – регулярные платежи за пользование недрами; – сбор за участие в конкурсе (аукционе); – иные налоги и сборы, установленные в соответствии с законода- тельством Российской Федерации о налогах и сборах. 6. Принцип рационального использования и охраны недр Актуальность данного принципа обусловливается тем, что «основной целью пользования недрами является добыча полезных ископаемых, которые относятся к исчерпаемым и невозобновимым природным ре- сурсам, поэтому рациональное (разумное, целесообразное) использо- вание недр должно обеспечивать максимальное извлечение полезных свойств от каждого участка недр с тем, чтобы сохранить возможно большее количество запасов полезных ископаемых на будущее, в свя- зи с чем недра следует беречь как часть среды обитания человека, как составляющую экосистемы» 1 Кроме того, хозяйственная деятельность, связанная с пользованием недрами, оказывает существенное негативное воздействие на окружа- ющую среду не только посредством изъятия полезных ископаемых из недр, вызывая оседание, обрушение, сдвиги находящихся на поверх- ности объектов, но и приводит к загрязнению поверхности земли, вод и воздушного пространства, тем самым создавая опасные для окру- жающей среды условия, которые могут привести к неблагоприятным экологическим последствиям. 1 Комиссаренко В. С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 38. § 2. Виды пользования недрами и особенности правового режима участков недр... 249 § 2. Виды пользования недрами и особенности правового режима участков недр ... , предоставляемых в пользование Статья 6 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматри- вает шесть видов пользования недрами, к числу которых относятся: 1) региональное геологическое изучение, включающее региональ- ные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженер- но-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонто- логические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетря- сений и исследованию вулканической деятельности, созданию и веде- нию мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; 2) геологическое изучение, включающее поиски и оценку место- рождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 3) разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использо- вание отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатываю- щих производств; 4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не свя- занных с добычей полезных ископаемых; 5) образование особо охраняемых геологических объектов, имею- щих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповед- ники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 6) сбор минералогических, палеонтологических и других геологи- ческих коллекционных материалов. Недра могут предоставляться в пользование одновременно для гео- логического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (со- вмещенное использование). Для определения принадлежности недр в зависимости от их геоло- гической изученности в Законе Российской Федерации «О недрах» ис- пользуется понятие «государственный фонд недр», составляющий ис- пользуемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Объектом правового регулирования отношений недрополь- зования при предоставлении недр в пользование для одной из 250 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр вышеперечисленных целей является индивидуально определенный участок недр, имеющий верхнюю и нижнюю границы по глубине, а также площади, соотносимой с площадью поверхности земли (горный отвод) или без ограничения по глубине (геологический отвод). Законодательство о недрах выделяет три разновидности таких участков недр, предоставляемых в пользование. 1. Участки недр федерального значения. Согласно ст. 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах» к участкам недр федерального зна- чения относятся участки недр: 1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы; 2) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ис- копаемых начиная с 1 января 2006 года: – извлекаемые запасы нефти от 70 млн тонн; – запасы газа от 50 млрд м 3 ; – запасы коренного золота от 50 тонн; – запасы меди от 500 тыс. тонн; 3) внутренних морских вод, территориального моря, континен- тального шельфа Российской Федерации; 4) при пользовании которыми необходимо использование земель- ных участков из состава земель обороны, безопасности. Участки недр федерального значения формируются в целях обе- спечения обороны страны и безопасности государства, отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Перечень участков недр федерального значения официально опу- бликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации. Основанием возникновения права пользования участками недр фе- дерального значения является решение Правительства Российской Федерации. 2. Участки недр местного значения. Согласно ст. 2.3 Закона Российской Федерации «О недрах» к участкам недр местного значения относятся: 1) участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые; 2) участки недр, используемые для строительства и эксплуата- ции подземных сооружений местного и регионального значения, не § 2. Виды пользования недрами и особенности правового режима участков недр... 251 связанных с добычей полезных ископаемых. Основанием возникно- вения права пользования участками недр местного значения явля- ется решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации. 3. Иные участки недр (участки недр, не относящиеся к участкам недр федерального или местного значения). Основаниями возникновения права пользования такими участками недр может являться решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено, решение комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр, либо решение конкурсной или аукци- онной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществля- емых по совмещенной лицензии. Помимо этого в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах по- лезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр также формируется федеральный фонд резервных участков недр. Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участ- ков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр. Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации по представлению уполно- моченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами. Действующее законодательство о недрах выделяет две формы пре- доставления в пользование участков недр — горный отвод и геологиче- ский отвод. Согласно ст. 7 Закона Российской Федерации «О недрах» участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации под- земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в со- ответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки 252 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр технического проекта, получения на него положительного заклю- чения государственной экспертизы, согласования указанного про- екта в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исклю- чительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией и любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. В свою очередь, статус геологического отвода может быть присвоен участкам недр, предоставляемым для геологического изучения без су- щественного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых гор- ных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых). В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр, при этом их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. К основным отличиям указанных форм предоставления участков недр следует отнести: 1) в отличие от геологического отвода, в границах которого могут проводить работы по геологическому изучению недр по нескольким лицензиям ряд пользователей недр, в границах горного отвода поль- зователь недр имеет исключительное право осуществлять пользование недрами, и любая деятельность на данной территории может осущест- вляться только с его согласия; 2) в то время как горный отвод представляет собой геометризован- ный блок недр, ограниченный как по поверхностным границам, так и по глубине (устанавливается как верхняя, так и нижняя границы участка недр), геологический отвод может предоставляться как с огра- ничением по глубине, так и без такого ограничения; 3) в то время как пользователь недр по лицензии на право добычи полезных ископаемых имеет право проводить в пределах предостав- ленного ему горного отвода работы по геологическому изучению недр, связанные с проводимой им добычей, без дополнительной лицензии, проведение каких-либо добычных работ в границах геологических от- водов запрещено. § 3. Государственное управление в сфере обеспечения рационального использования... 253 § 3. Государственное управление в сфере обеспечения рационального использования ... и охраны недр Согласно ст. 36 Закона Российской Федерации «О недрах» систе- ма органов государственной власти, осуществляющих государствен- ное управление в сфере недропользования, включает, во-первых, органы общей компетенции, к которым следует отнести Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, и, во-вторых, органы специальной компетенции, к которым относится фе- деральный орган управления государственным фондом недр, органы государственного горного надзора, а также исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации осуществляет государственное управление отношениями недропользования посредством издания соответству- ющих указов, распоряжений и поручений Правительству Российской Федерации о выполнении соответствующих программ в области госу- дарственного геологического изучения недр и государственного регу- лирования отношений недропользования. Некоторые вопросы недропользования применительно к обеспе- чению национальной безопасности отражены в Стратегии националь- ной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, согласно которой устойчивое обеспечение спроса достаточным ко- личеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособ- ности отечественных производителей, предотвращение возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратеги- ческих запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго- и теплоснабжения признаются в качестве основных направ- лений обеспечения энергетической безопасности. В свою очередь, Правительство Российской Федерации на осно- вании ст. 71, 72, 110–117 Конституции Российской Федерации и в соответствии с положениями ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1 , а также иными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации осуществляет управление госу- дарственным фондом недр на территории Российской Федерации, в том числе обеспечивает проведение единой государственной политики 1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 254 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользо- вания и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, а также координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвида- ции их последствий. Среди принятых Правительством Российской Федерации про- граммных документов следует выделить Стратегию развития гео- логической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утверж- денную распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р 1 , определяющую основные направления развития геологической отрасли Российской Федерации в условиях интенсификации процессов глобализации, обострения конкурен- ции на международных рынках минерального сырья и сервисных услуг в области геологоразведочного производства, Энергетическую стратегию России на период до 2030 года, утвержденную распоря- жением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р 2 , определяющую основные направления государственной энергетической политики и стратегии в сфере управления государ- ственным фондом недр и охраны окружающей среды в результате негативного воздействия топливно-энергетического комплекса, а также Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденные распоря- жением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р 3 , установившие цели, принципы и задачи государственного регулирования соответствующих видов деятельности, а также на- правления совершенствования системы управления минерально-сы- рьевым комплексом и государственным фондом недр России. К числу специально федеральных органов исполнительной вла- сти следует отнести Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользова- нию, а также органы государственного горного надзора, которыми яв- ляются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, являющиеся органами государственного геологического надзора, и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы, являющиеся органами государственного горного надзора. 1 СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399. 2 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836. 3 СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1637. § 3. Государственное управление в сфере обеспечения рационального использования... 255 Помимо этого, отдельными полномочиями, реализация кото- рых также направлена на обеспечение рационального использова- ния и охраны недр, обладает Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам граждан- ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также ряд иных феде- ральных органов государственной власти. В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим законода- тельством участвуют в решении вопросов в области обеспечения ра- ционального использования и охраны недр посредством разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы, участия в проведении государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископа- емых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опас- ность, установлении порядка пользования участками недр местного значения, участия в определении условий пользования месторожде- ниями полезных ископаемых, организации и осуществлении регио- нального государственного надзора за геологическим изучением, ра- циональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения, проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и эко- логической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения, а также регулирования других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации. Среди основных функций государственного управления в сфере обеспечения рационального использования и охраны недр следу- ет выделить информационную функцию, включающую государ- ственное геологическое изучение недр (ст. 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах»), государственный мониторинг состояния недр (ст. 36.2), ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых (ст. 30–32), функцию государствен- ного учета и государственной регистрации (ст. 28), проведения го- сударственной экспертизы запасов полезных ископаемых (ст. 29), осуществление государственного надзора за рациональным ис- пользованием и охраной недр, а также государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (ст. 37–38). 256 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр § 4. Порядок предоставления участков недр в пользование ... на условиях разрешительной системы, а также на условиях раздела продукции Порядок предоставления участков недр в пользование на условиях раз- решительной системы В Российской Федерации действует лицензионная (разрешитель- ная) система предоставления участков недр в пользование. Согласно ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах» предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде ли- цензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного сро- ка при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Также лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перера- батывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых гео- логических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Правовое регулирование предоставления участков недр в поль- зование на условиях лицензионной (разрешительной) системы осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», Положением о порядке лицензирования пользования не- драми, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314 1 , Административным регламен- том Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установлен- ном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденным приказом Минприроды РФ от 17 июня 2009 г. № 156 2 , Порядком рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения), утвержденным прика- зом МПР Российской Федерации от 15 марта 2005 г. № 61 3 , а также 1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1917; СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3213. 2 БНА ФОИВ. 2009. № 38. 3 БНА ФОИВ. 2005. № 20. § 4. Порядок предоставления участков недр в пользование... 257 Административным регламентом Федерального агентства по недро- пользованию по исполнению государственных функций по осущест- влению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользова- ние участками недр, а также переоформления лицензий, утвержден- ным приказом Минприроды РФ от 29 сентября 2009 г. № 315 1 Непосредственно порядок предоставления участков недр в поль- зование существенно различается в зависимости от вида пользования недрами и может предусматривать как проведение аукционных (кон- курсных) процедур, так и предоставление пользователю участка недр в заявительном порядке без проведения аукциона или конкурса. В частности, аукционный (конкурсный) порядок применяется при предоставлении участка недр в пользование для целей разведки и добычи месторождений полезных ископаемых, а также для целей геологического изучения, разведки и добычи месторождений полез- ных ископаемых (совмещенное использование). В свою очередь, за- явительный порядок применяется при предоставлении участков недр: 1) для целей геологического изучения; 2) по факту открытия месторождения; 3) в целях строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 4) для добычи подземных вод. Порядок предоставления участков недр на условиях раздела продукции Соглашение о разделе продукции (СРП) является альтернативным способом предоставления участков недр в пользование, основанном на гражданско-правовых отношениях, и представляет собой договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее — инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, раз- ведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в со- глашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Правовые основания, условия и порядок предоставления участков недр на условиях раздела продукции регламентируются Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», вместе с тем в настоящее время указанная форма предо- ставления участков недр в пользование фактически не применяется. Действующие в настоящий момент соглашения о разделе продукции (Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское месторождение) заключены 1 БНА ФОИВ. 2010. № 10. 258 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр еще до принятия данного федерального закона и подлежат исполне- нию в соответствии с определенными в них условиями, и положения Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» применя- ются к указанным соглашениям в той мере, в какой его применение не противоречит условиям таких соглашений и не ограничивает права, приобретенные и осуществляемые инвесторами в соответствии с эти- ми соглашениями. § 5. Требования в области охраны окружающей среды, рационального использования ... и охраны недр при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на стадии подготовки и согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр В соответствии со ст. 23.2 Закона Российской Федерации «О не- драх» разработка месторождений полезных ископаемых и пользова- ние недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими про- ектами, цель которых в соответствии с Положением о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки ме- сторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утверж- денному постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 1 , заключается в разработке обоснованных тех- нических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное ис- пользование и охрану недр, а также выполнение требований законода- тельства Российской Федерации о недрах. Документы, определяющие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части только после разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, а также 1 СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1100. § 5. Требования в области охраны окружающей среды, рационального использования... 259 согласования указанного проекта с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Помимо выполнения вышеуказанных процедур пользователю недр также необходимо подготовить и утвердить проект рекультивации земель, а также проект восстановления ранее отработанных земель, поскольку одной из основных проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами является загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ в результате хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами, химиче- скими веществами, водная и ветровая эрозия, опустынивание, пере- увлажнение и заболачивание. В свою очередь, работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств федерального бюджета и иных средств, согласно ст. 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах» также проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в федеральном органе управления государствен- ным фондом недр или его территориальном органе за счет средств поль- зователей недр. Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на стадии ведения работ, связанных с пользованием недрами На этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами, действующим природоохранным законодательством и законода- тельством о недрах предусмотрена система организационно-право- вых мер, направленных на обеспечение рационального использова- нии и охраны недр, а также охраны иных компонентов окружающей среды при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами. Так, согласно ч. 2 ст. 8 Закона Российской Федерации «О недрах» пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригород- ных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяй- ственным объектам или окружающей среде. Непосредственно требования по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при пользовании недрами содержатся в общем виде в ст. 22–24 Закона Российской Федерации 260 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр «О недрах» и конкретизируются в подзаконных нормативных право- вых актах, в соответствии с которыми пользователь недр обязан обеспечить: – соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; – безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; – соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосфер- ного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вред- ного влияния работ, связанных с пользованием недрами; – приведение участков земли и других природных объектов, на- рушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; – сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установлен- ном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию. – охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, об- воднения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или ослож- няющих их разработку; – предотвращение загрязнения недр при проведении работ, свя- занных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; – безопасность жизни и здоровья работников этих предпри- ятий и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Помимо специальных эколого-правовых требований, предъяв- ляемых к пользователям недр при ведении соответствующих горных работ, законодательством о недрах предусматривается возможность отнесения редких геологических обнажений, минералогических об- разований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, к ка- тегории особо охраняемых геологических заповедников, заказни- ков либо памятников природы или культуры с запрещением любой деятельности, нарушающей сохранность указанных заповедников, заказников и памятников. § 5. Требования в области охраны окружающей среды, рационального использования... 261 Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на стадии консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых Согласно требованиям законодательства о недрах по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользо- вания недрами предприятия по добыче полезных ископаемых и под- земные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации, при этом до завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет от- ветственность и выполняет обязательства в полном объеме, возло- женном на него Законом Российской Федерации «О недрах». При полной или частичной ликвидации или консервации пред- приятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее без- опасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации — также сохранность место- рождения, горных выработок и буровых скважин на все время консер- вации. Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации органами, предоставившими ли- цензию, и органом государственного горного надзора. Контрольные вопросы 1. Раскройте понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования. 2. Перечислите основные виды пользования недрами и выделите особенности правового режима участков недр, предоставляемых в пользование. 3. Раскройте понятие и дайте общую характеристику государствен- ного управления в сфере обеспечения рационального использо- вания и охраны недр. 4. Раскройте порядок и выделите особенности предоставления участков недр в пользование на условиях разрешительной систе- мы, а также на условиях раздела продукции. 5. Перечислите требования в области охраны окружающей среды, рационального использования и охраны недр при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплу- атацию, эксплуатации, ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 262 Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр Список рекомендуемой литературы 1. Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользова- нии недрами. М., 2012. 2. Василевская Д. В. Правовой режим недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах. М., 2010. 3. Изюмов И. В., Карасев В. И., Клеандров М. И., Салиева Р. Н. [и др.] Горное право: учебник. М., 2011. 4. Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000. 5. Певзнер М. Е. Горное право: учебник для вузов. М., 2009. 6. Перчик А. И. Горное право: учебник. М., 2008. |