Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 14. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ План главы 1. Понятие и правовое регулирование экологической безопасности 2. Правовой режим экологически неблагополучных территорий 3. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрез- вычайных ситуаций природного и техногенного характера 4. Правовое обеспечение радиационной безопасности 5. Порядок обращения с химическими и биологическими вещест- вами 6. Порядок обращения с пестицидами и агрохимикатами 7. Правовые требования к уничтожению химического оружия 8. Правовые требования обращения с генно-модифицированными организмами Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Понятие и правовое регулирование экологической безопасности Проблемы обеспечения экологической безопасности, важные для любой страны, стали особенно актуальными в России в связи с ростом количества техногенных и природных аварий и катастроф, увеличени- ем масштабов их последствий, возрастанием негативного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятель- ности, недостаточностью финансирования природоохранительной деятельности, ослаблением государственного управления охраной окружающей среды и по причине других факторов. Так, по данным Государственного доклада «О состоянии защиты на- селения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуа- ций природного и техногенного характера в 2011 году», на территории Российской Федерации в 2011 г. произошло 1966 чрезвычайных ситуа- ций техногенного характера, в результате которых погибло 4455 человек, пострадало 2176 человек. Количество чрезвычайных ситуаций природ- ного характера составило 152. В России понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», введенные в понятийный аппарат § 1. Понятие и правовое регулирование экологической безопасности 183 природоохранительной практики, экологического законодательства и права, стали обиходными, широко употребляемыми. Понятие «эко- логическая безопасность» употребляется в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в других федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, а также в боль- шом количестве ведомственных нормативных правовых актов 1 Под экологической безопасностью в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возмож- ного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопас- ности» экологическую безопасность, наряду с безопасностью государ- ства, общественной безопасностью, безопасностью личности и иных видов безопасности, включает в состав системы обеспечения нацио- нальной безопасности. В теоретическом плане вопросы экологической безопасности рассматривались с 80-х гг. прошлого века многими юристами-эко- логами (С. А. Боголюбовым, М. М. Бринчуком, Н. Г. Жаворонковой, А. К. Голиченковым, Г. П. Серовым, С. Л. Байдаковым, Т. В. Злотни- ковой и др.). Тем не менее до настоящего времени дискуссионными являются многие проблемы в данной сфере, отсутствуют единый по- нятийный аппарат, единые подходы к оценке места и роли экологи- ческой безопасности в системе национальной безопасности России, в системе экологического права и т. д. 2 Многие авторы включают экологическую безопасность в предмет экологического права (А. К. Голиченков, Н. А. Духно, О. И. Крассов). М. М. Бринчук под обеспечением экологической безопасности по- нимает «деятельность по охране окружающей среды и рациональ- ному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц». Безусловно, правовое обеспечение экологической безопасно- сти не может рассматриваться вне контекста общих требований 1 Экологическое право: учебник / отв. ред. Г. Е. Быстров, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова. М., 2007. 2 См. напр.: Экологическое право: учебник / отв. ред. Г. Е. Быстров, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова. М., 2007; Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. М., 2005; Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учеб. пособие. М., 2012 и др. 184 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности экологического законодательства. В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, об- условленные повышенной степенью опасности. Обеспечение эко- логической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области эксплуатации хозяйствен- ных и иных объектов, обращения с опасными веществами, микро- организмами, ядерными объектами, объектами генно-инженерной деятельности. Кроме того, центральным направлением обеспече- ния экологической безопасности является деятельность по защите населения и территорий от аварий и катастроф природного и техно- генного характера. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя совокупность федеральных законов, нормативных правовых ак- тов высших органов власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации в области безопасности, охраны окружа- ющей среды, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуа- ций природного и техногенного характера. Среди них центральное место занимают Федеральные законы: от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе- ра», от 21 июля 1987 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21 июля 1997 г. № 2117- ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопас- ности» и др. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, определила, что стратегическими целями обе- спечения экологической безопасности являются: – сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты; – ликвидация экологических последствий хозяйственной деятель- ности в условиях возрастающей экономической активности и глобаль- ных изменений климата. При этом на состояние национальной безопасности в экологиче- ской сфере негативное воздействие оказывают истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, а также наличие в Российской Федерации экологически неблагополуч- ных регионов. § 2. Правовой режим экологически неблагополучных территорий 185 § 2. Правовой режим экологически неблагополучных территорий Под правовым режимом экологически неблагополучной терри- тории понимается совокупность правил о признании участка терри- тории экологически неблагоприятным, придании ему специального административно-правового режима, формировании эффективного механизма управления, системы мер экономического и материаль- но-технического характера, способствующих его стабилизации, и процедуры снятия с него особого статуса 1 В России необходимость правового регулирования режима эколо- гически неблагоприятных территорий возникла в результате катастро- фы на Чернобыльской атомной электростанции (1986 г.), когда радио- активному загрязнению подверглось более 145 тыс. кв. км. После появления целого ряда территорий, пострадавших в ре- зультате техногенных аварий и катастроф, была сформирована целая система законодательных и нормативно-правовых актов в данной сфере правоотношений (Семипалатинский регион, регион вокруг производственного объединения «Маяк» и реки Теча и др.). Выделение ряда пострадавших территорий в категорию экологи- чески неблагоприятных обусловливается невозможностью их исполь- зования и обеспечения максимальной безопасности и защищенности населения в рамках общего действующего правового регулирования. В правовой доктрине под экологически неблагополучной террито- рией принято понимать участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве кри- териям, необходимым для выделения специальных зон с целью вос- становления благоприятного состояния окружающей среды 2 Экологически неблагополучные территории могут возникнуть как в результате антропогенной деятельности человека, так и в результате стихийных бедствий. Следует согласиться с мнением М. М. Бринчука, что при анализе антропогенного фактора создания экологически не- благополучных территорий важно учитывать, являются ли они след- ствием регулярной, но экологически необоснованной хозяйственной деятельности человека или чрезвычайных ситуаций техногенного характера 3 По оценкам специалистов, около 15% территории РФ находится в критическом или околокритическом состоянии. Так, к настоящему времени в ряде областей — Иркутской (г. Ангарск, Братск), Свердлов- 1 Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. М., 2005. 2 Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2004. С. 576. 3 Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2002. С. 557. 186 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности ской (г. Каменск-Уральский), Кемеровской (Кузбасс), Орловской (г. Орел), Челябинской (г. Карабаш, Магнитогорск) и других сложи- лась критическая экологическая ситуация. Учитывая основные тенденции развития правового регулирования на современном этапе, можно говорить о четырех основных категори- ях экологически неблагополучных территорий: – во-первых, зоны экологического бедствия, правовое регули- ро вание которых осуществляется в рамках экологического законо- дательства; – во-вторых, зоны чрезвычайной ситуации, образуемые в результате различных техногенных и природных аварий и катастроф, являющихся объектом регулирования законодательства в области обеспечения без- опасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ- ного и техногенного характера; – в-третьих, отдельные категории территорий, подвергшихся радиоактивному или иному антропогенному воздействию, правовой режим которых, а также меры социальной поддержки населения регу- лируются отдельными законами, как правило, социальной направлен- ности. Например, к таким законам можно отнести Федеральный закон от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся ради- ационному воздействию на Семипалатинском полигоне», Закон РФ от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воз- действию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; – в-четвертых, территории или их отдельные зоны, предусмот- ренные градостроительным, водным, земельным или иным законо- дательством. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 57) преду- сматривает два вида экологически неблагоприятных территорий: – зона экологического бедствия; – зона чрезвычайной ситуации. Закон не дает определения таких территорий, а лишь устанавливает, что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается законом о защите населения и территорий от чрез- вычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 57). В п. 1 ст. 57 Закона «Об охране окружающей среды» речь идет о за- конодательстве о зонах экологического бедствия, однако указанное законодательство, а следовательно, и правовая основа для придания § 3. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций… 187 территориям статуса зон экологического бедствия в настоящее время отсутствуют. В настоящее время реабилитация экологически неблагополучных территорий, пострадавших в результате крупных радиационных аварий, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабили- тации радиационно загрязненных участков территории». Под радиационно загрязненным участком территории понимается участок территории, представляющий опасность для здоровья населе- ния и для окружающей природной среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятель- ности или размещения на данном участке территории снятых с экс- плуатации особо опасных радиационно опасных объектов. Механизм реабилитации пострадавших территорий и населения устанавливается специальными федеральными и региональными це- левыми программами. § 3. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населе- ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 1 определяет понятийный аппарат и принципы организации деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной террито- рии, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нару- шение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций — это комплекс меропри- ятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуа- ций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. Ликвидация чрезвычайных ситуаций — это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрез- вычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение 1 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648. 188 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и ма- териальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуа- ций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Зона чрезвычайной ситуации — это территория, на которой сложи- лась чрезвычайная ситуация. Опасное природное явление — стихийное событие природного происхождения, которое по своей интенсивности, масштабу распро- странения или продолжительности может вызвать отрицательные последствия для жизнедеятельности людей, экономики и природной среды. Стихийное бедствие — катастрофическое природное явление (или процесс), которое может вызвать многочисленные человеческие жерт- вы, зна чительный материальный ущерб и другие тяжелые последствия. Важное значение имеет классификация чрезвычайных ситуаций. В основе классификации чрезвычайных ситуаций по масштабу лежат величина территории, на которой распространяется чрезвычайная ситуация, число пострадавших и размер ущерба. Чрезвычайные ситу- ации классифицируются в зависимости от размера причиненного вре- да, количества пострадавших и зоны распространения поражающих факторов 1 . Соответственно выделяются ситуации: – локального характера, в результате которой территория, на кото- рой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнеде- ятельности людей (далее – зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее – количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей при- родной среде и материальных потерь (далее – размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей; – муниципального характера, в результате которой зона чрезвычай- ной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей, а также дан- ная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера; – межмуниципального характера, в результате которой зона чрез- вычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или меж- селенную территорию, при этом количество пострадавших составляет 1 Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. постановления Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 376). § 3. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций… 189 не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей; – регионального характера, в результате которой зона чрезвычай- ной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших состав- ляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер матери- ального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей; – межрегионального характера, в результате которой зона чрез- вычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших состав- ляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер матери- ального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей; – федерального характера, в результате которой количество по- страдавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн рублей. Для организации и осуществления мероприятий по предупреж- дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций создана Единая госу- дарственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит реше- ние вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. Предупреждение аварий на опасных производственных объектах может обеспечиваться посредством правового регулирования требо- ваний технической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплуатации промышленных объектов, энергетических систем, коммунальных си- стем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабже- ния населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, комму- нальных газопроводов), подземных объектов, транспортных систем, иных технических объектов. Данные требования устанавливаются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объек тов» 1 . Закон определяет юридически значи- мые критерии опасных производственных объектов. К ним относятся 1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588. 190 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности предприятия или цеха, участки, площадки или иные производствен- ные объекты, если на них: – получаются, используются, перерабатываются, образуются, хра- нятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества; – используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 °С; – используются стационарно установленные грузоподъемные ме- ханизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры; – получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов. К опасным веществам, при обращении с которыми производствен- ный объект причисляют к опасным, относятся воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды. Основными правовыми средствами предупреждения аварий явля- ются: – лицензирование деятельности в области промышленной безо пас- ности; – определение требований к техническим устройствам, применяе- мым на опасном производственном объекте; – определение требований промышленной безопасности к проек- тированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных произ- водственных объектов, а также к их эксплуатации; – определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производственном объекте; – экспертиза промышленной безопасности; – разработка декларации промышленной безопасности; – обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; – осуществление надзора в области промышленной безопасности; – осуществление производственного контроля на объекте; – применение мер юридической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности. В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, природные явления, вызывающие стихийные бедствия, человек, как правило, не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во-первых, в известной мере предугадать их и, во-вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать их отрицательные последствия для себя и окружающей среды. § 4. Правовое обеспечение радиационной безопасности 191 Человек может обезопасить не только себя, но при определен- ных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой мо- жет служить учет естественных факторов (сейсмо-, лавино-, селеопас- ности, наводнений и т. п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. В определенной мере обеспечение требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроитель- ной деятельности предусмотрено ст. 47 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. Кодекс не допускает, в частности, подготовку и реализацию про- ектной документации, строительства, реконструкции объектов капи- тального строительства без выполнения соответствующих инженер- ных изысканий. Результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержа- щий материалы, в том числе и о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, а также о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории приме- нительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства. Снижения подверженности населения и объектов экономики риску стихийных бедствий можно достичь путем размещения населенных пунктов и промышленных объектов вне опасных зон, а в дальней- шем — путем ограничений в деле освоения опасных регионов и созда- ния потенциально опасных производств. § 4. Правовое обеспечение радиационной безопасности Под радиационной безопасностью понимается состояние защищен- ности настоящего и будущего поколения людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения. Общие требова- ния к ее обеспечению закреплены в Федеральном законе от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения». В соот- ветствии со ст. 13 данного закона при планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями, осуществляющими деятельность с использованием 192 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности источников ионизирующего излучения, проводится оценка ради- ационной безопасности по следующим основным показателям: а) характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды; б) анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности и выполнения норм, правил, гигиенических нормативов области ра- диационной безопасности; в) вероятность радиационных аварий и их масштаб; г) степень готовности к эффективной ликвидации радиаци- онных аварий и их последствий; д) анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников ионизирующего излучения; е) число лиц, подвергшихся облучению выше установлен- ных пределов доз облучения. В целях повышения радиационной безопасности населения и реа- лизации постановления Правительства РФ от 28 января 1997 г. «О по- рядке разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий» 1 приказом Минздрава России, Госатомнадзора России и Госкомэкологии России от 21 июня 1999 г. № 239/66/288 утвержде- ны Методические указания «Порядок ведения радиационно-гигиени- ческих паспортов организаций и территорий» 2 . В них отмечается, что радиационно-гигиенические паспорта являются основными докумен- тами, характеризующими радиационную безопасность организаций и территорий. Цель ежегодного заполнения радиационно-гигиенических паспортов — оценка воздействия основных источников ионизирующе- го излучения, направленная на обеспечение радиационной безопасно- сти населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности, необходимая для планирования и проведения ме- роприятий по совершенствованию радиационной безопасности. Потенциальная опасность радиационного объекта определяется его возможным радиационным воздействием на население и персонал при радиационной аварии. Классификация радиационных объектов по потенциальной радиационной опасности проведена в Основных санитарных правилах обеспечения радиационной безопасности 3 Потенциально более опасными являются радиационные объекты, в результате деятельности которых при аварии возможно облучение не только работников объекта, но и населения. Наименее опасными радиационными объектами являются те, где исключена возможность облучения лиц, не относящихся к персоналу. 1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 688. 2 См.: Бюллетень нормативных актов. 1999. № 30. 3 Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26.04.2010 № 40 «Об утверждении СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспече- ния радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)» (вместе с СП 2.6.1.2612-10. ОСПОРБ-99/2010. Санитарные правила и нормативы...). Зарегистрировано в Минюсте РФ 11.08.2010 № 18115. § 4. Правовое обеспечение радиационной безопасности 193 Вокруг источника ионизирующего излучения устанавливается санитарно-защитная зона — территория, на который уровень об- лучения людей в условиях нормальной эксплуатации данного ис- точника может превысить установленный предел дозы облучения для населения. В санитарно-защитной зоне запрещается постоян- ное и временное проживание людей, вводится режим ограничения хозяйственной деятельности и проводится радиационный кон- троль. За пределами санитарно-защитной зоны устанавливается зона наблюдения — территория, на которой проводится радиаци- онный контроль. Производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности проводят организаци и, осуществляющие деятель- ность с использованием источников ионизирующего излучения. Общественные объединения в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять общественный контроль за выполнением норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности. Государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется уполномо- ченными федеральными органами исполнительной власти при осу- ществлении ими федерального государственного надзора в области использования атомной энергии и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» государственное нормирование в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется путем установления санитарных правил, норм, гигиенических нормати- вов, правил радиационной безопасности, сводов правил, правил охраны труда и иных нормативных документов по радиационной безопасности. Устанавливаются основные гигиенические нормативы (допусти- мые пределы доз) облучения на территории Российской Федерации в результате использования источников ионизирующего излучения для населения (средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта (Зв) и для работников (средняя годовая эффективная доза равна 0,02 Зв). Дозы облучения граждан при проведении медицинских рентгено- радиологических процедур должны соответствовать нормам, правилам и нормативам в области радиационной безопасности. По требованию пациента ему предоставляется полная информация об ожидаемой или о получаемой им дозе облучения и о возможных последствиях при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур. 194 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности В случае радиационных аварий допускается облучение, превы- шающее установленные основные гигиенические нормативы (допу- стимые пределы доз), в течение определенного промежутка времени и в пределах, определенных санитарными нормами и правилами. Под радиационной ав арией понимается потеря управления источником ионизирующего излучения, вызванная неисправностью оборудова- ния, неправильными действиями работников (персонала), стихийны- ми бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радио- активному загрязнению окружающей среды. Закон «О радиационной безопасности населения» предусматривает обязанности организаций, осуществляющих деятельность с исполь- зованием источников ионизирующего излучения, по обеспечению радиационной безопасности при радиационной аварии, требова- ния защиты населения и работников (персонала) от радиационной аварии;,право граждан на радиационную безопасность, а также право граждан и общественных объединений на получение объективной ин- формации о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обе- спечению радиационной безопасности. Граждане имеют право на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и (или) на возмещение причиненных им убыт- ков, обусловленных облучением ионизирующим излучением сверх установленных Федеральным законом «О радиационной безопас- ности населения» основных пределов доз, в соответствии с законо- дательством Российской Федерации. В случае радиационной аварии граждане имеют право на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и (или) на возмещение причиненных им убытков в соот- ветствии с законодательством Российской Федерации. Порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социаль- ных гарантий, предоставляемых гражданам РФ в случае возник- новения радиационных аварий, устанавливаются на основании федеральных законов 1 , а также ряда иных нормативных правовых актов, например: постановлением Правительства РФ от 4 декабря 2012 г. № 1255 «Об индексации в 2013 году размеров компенсаций и иных выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации 1 Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на про- изводственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях граж- дан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне». § 5. Порядок обращения с химическими и биологическими веществами 195 вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957 году на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактив- ных отходов в реку Теча, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне». § 5. Порядок обращения с химическими и биологическими веществами Одной из центральных проблем обеспечения экологической безо- пасности в настоящее время является борьба с загрязнением окру- жающей среды опасными химическими биологическими и иными веществами. Под загрязнением окружающей среды понимается поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местополо- жение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Единого понятия вредного или опасного вещества в законодательстве нет, поэтому под вредными веществами мы пони- маем химические, в том числе токсичные и радиоактивные, вещества; биологические и иные вещества, при обращении с которыми может оказываться отрицательное воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека. Так, например, в соответствии с ГОСТ 12.1.007-76 (1999) ССБТ «Вредные вещества» под вредным веществом понимается вещество, которое при контакте с организмом человека в случае нарушения требований безопасности может вызвать производ- ственные травмы и профессиональные заболевания или отклонения в состоянии здоровья, обнаруживаемые современными методами, как в процессе работы, так и в отдаленные сроки жизни настоящего и по- следующего поколений. В соответствии с указанным стандартом вредные вещества, содер- жащиеся в сырье, продуктах, полупродуктах и отходах производства (кроме биологических и радиоактивных), по степени воздействия на организм человека делятся на четыре класса опасности: – 1-й — вещества чрезвычайно опасные; – 2-й — вещества высокоопасные; – 3-й — вещества умеренно опасные; – 4-й — вещества малоопасные. В основе отнесения вещества к тому или иному классу опасности лежат нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) вред- ных веществ в воде, почве, атмосферном воздухе. Среди химических веществ наибольшей опасностью обладают токсические вещества. Они определяются как вещества, которые при 196 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности внесении в окружающую природную среду оказывают или могут ока- зать прямой или косвенный, непосредственный или в отдаленной пер- спективе вред, выражаемый в загрязнении (отравлении) природной среды, влекущий отрицательные последствия для человека и других живых организмов 1 Биологические вещества — это потенциально опасные для здоровья человека и окружающей среды природного и искусственного проис- хождения вирусы, микробы, бактерии, одноклеточные микроорганиз- мы, в том числе генно-инженерно-модифицированные организмы. Особенно загрязняют окружающую среду предприятия, производя- щие антибиотики, ферменты, вакцины, сыворотки, кормовой белок, биоконцентраты и др., т. е. предприятия промышленного биосинтеза, в выбросах которых присутствуют живые клетки микроорганизмов 2 Федеральная целевая программа «Национальная система химиче- ской и биологической безопасности Российской Федерации (2009– 2014 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 ок- тября 2008 г. № 791 3 , определила цель, основные принципы, приоритет- ные направления, задачи и меры государственной поддержки в области обеспечения химической и биологической безопасности личности, общества и государства, а также механизм реализации государственной политики в этой области 4 . Целью государственной политики в данной сфере является последовательное снижение до максимально приемле- мого уровня риска воздействия опасных химических и биологических факторов на население, производственную и социальную инфраструк- туру и экологическую систему. Основу государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности со- ставляет создание государственной системы обеспечения химической и биологической безопасности как подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Общие требования в области охраны окружающей среды при обра- щении с химическими и биологическими веществами установлены в Федеральных законах: «Об охране окружающей среды» (ст. 47, 49, 50) и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 14, 26, 43). Так, производство и обращение потенциально опасных химических веществ и микроорганизмов допускаются на террито- рии РФ после проведения необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований, установления порядка обращения 1 См.: Бринчук М. М. Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения токсичными веществами: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 13–15. 2 См .: Гулак Н. В. Указ. соч. С. 107. 3 СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 5093. 4 См.: РГ. 2004. 7 апр. § 5. Порядок обращения с химическими и биологическими веществами 197 с ними, природоохранных нормативов и государственной регистрации этих веществ в соответствии с законодательством РФ. Юридические и физические лица обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, требования в области охраны окружающей среды, а также принимать меры по предупреждению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации вредных последствий для обеспе- чения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ланд- шафтов. Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергшихся распаду. В целях охраны окружающей среды от негативного биологического воздействия запрещается производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естествен- ным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологи- ческой экспертизы, разрешения федеральных органов исполнитель- ной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. Потенциально опасные для человека химические, биологические вещества и отдельные виды продукции допускаются к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению по- сле их государственной регистрации. Осуществление работ с биологическими веществами, биологиче- скими и микробиологическими организмами и их токсикантами до- пускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий выполнения таких работ санитарным правилам. Также действующим законодательством предусмотрена государ- ственная регистрация потенциально опасных химических и биологи- ческих веществ. Государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ (далее — государственная регистрация) осу- ществляется с целью охраны здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия этих веществ и возможных неблагоприятных последствий их применения. В соответствии со ст. 43 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» государственной регистрации подлежат: – впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшие- ся химические, биологические вещества и изготовленные на их основе препараты, потенциально опасные для человека; 198 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности – отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека; – отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации. Государственная регистрация данных веществ и отдельных видов продукции проводится на основании: – оценки опасности веществ и отдельных видов продукции для человека и среды обитания; – установления гигиенических и иных нормативов содержания веществ, отдельных компонентов продукции в среде обитания; – разработки защитных мер, в том числе условий утилизации и уничтожения веществ и отдельных видов продукции, по предотвраще- нию их вредного воздействия на человека и среду обитания. Оценка опасности веществ и отдельных видов продукции для чело- века и среды обитания, установление гигиенических и иных нормати- вов содержания веществ и отдельных компонентов продукции в среде обитания, разработка защитных мер осуществляются организациями, аккредитованными в установленном порядке. Присвоение химическому и биологическому веществу номера государственной регистрации и выдача свидетельства о регистрации подтверждают достаточность и качество токсиколого-экологиче- ских и других показателей и являются основанием для внесения их в нормативно-техническую документацию (НТД — ГОСТ, ТУ и др.) по разделам «Требования безопасности» и «Охрана окружающей среды». § 6. Порядок обращения с пестицидами и агрохимикатами Предотвращению загрязнения природных компонентов, таких как земли, воды, почвы, химическими веществами способствует Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном об- ращении с пестицидами и агрохимикатами» 1 . Под пестицидами по- нимаются химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растени- ями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты). Агрохимикаты — удобрения, химические мелиоранты, кормовые до- 1 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510. § 7. Правовые требования к уничтожению химического оружия 199 бавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодо- родия почв и подкормки животных. Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается только в спе- циализированных хранилищах. При этом необходимо соблюдать тре- бования, исключающие причинение вреда здоровью и окружающей природной среде, которые устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестици- дами и агрохимикатами. Применение пестицидов и агрохимикатов осуществляется с учетом фитосанитарной, санитарной и экологиче- ской обстановки, потребности растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечива- ется соблюдением установленных регламентов и правил применения этих веществ, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду. § 7. Правовые требования к уничтожению химического оружия Учитывая повышенную потенциальную опасность для обеспечения безопасности граждан и окружающей среды при проведении работ по уничтожению химического оружия, хранящегося на территории РФ, законодательство устанавливает систему специальных требований по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия. Основой международно-правового регулирования в данной сфере является конвенция «О запрещении разработки, производства, на- копления и применения химического оружия и о его уничтожении». Под химическим оружием понимается — в совокупности или в отдель- ности — токсичные химикаты, боеприпасы и устройства, специально предназначенные для смертельного поражения или причинения иного вреда за счет токсических свойств токсичных химикатов, высвобож- даемых в результате применения таких боеприпасов и устройств, а также оборудование, специально предназначенное для использования непосредственно в связи с применением указанных боеприпасов и устройств. Основными организационными мерами в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия являются: – лицензирование деятельности, связанной с выполнением работ и оказанием услуг по хранению, перевозке и уничтожению химиче- ского оружия; 200 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности – приостановление в установленном порядке деятельности объ- ектов по уничтожению химического оружия в случае возникновения угрозы безопасности граждан и окружающей среде; – надзор и контроль за выполнением работ по хранению, перевоз- ке и уничтожению химического оружия; – установление критериев и стандартов безопасности хранения, перевозки, уничтожения химического оружия и обеспечения контро- ля за их соблюдением; – создание зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтоже- нию химического оружия; – организация и проведение государственных санитарно-гигиени- ческой, экологической и других экспертиз. § 8. Правовые требования обращения с генно-модифицированными организмами В настоящее время проблемы производства генно-модифици- рованных организмов (ГМО), использование их в сельском хозяйстве, пищевой и медицинской промышленности вызывают многочислен- ные споры в обществе. В России базовым законом в области обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и природопользования, от- вечающим на вопросы, возникающие в процессе генно-инженерной деятельности, стал Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» 1 Генно-инженерная деятельность — совокупность методов и техно- логий, в том числе технологий получения рекомбинантных рибону- клеиновых и дезоксирибонуклеиновых кислот, по выделению генов из организма, осуществлению манипуляций с генами и введению их в другие организмы. Под генно-инженерно-модифицированным организмом (ГМО) закон понимает организм или несколько организмов, любое некле- точное, одноклеточное или многоклеточное образование, способное к воспроизводству или передаче наследственного генетического мате- риала, отличное от природных организмов, полученное с применением методов генноой инженерии и содержащее генно-инженерный мате- риал, в том числе гены, их фрагменты или комбинации генов. Действие 1 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348. § 8. Правовые требования обращения с генно-модифицированными организмами 201 данного закона не распространяется на генно-инженерную деятель- ность, применяемую к человеку, за исключением генодиагностики и генной терапии. Основными направлениями государственного регулирования в об- ласти генно-инженерной деятельности являются: улучшение условий жизни человека и охрана его здоровья; охрана и восстановление окру- жающей среды, сохранение биологического разнообразия; повыше- ние эффективности сельского хозяйства; повышение эффективности добывающей и перерабатывающей промышленности. Генно-инженерная деятельность должна основываться на следую- щих принципах: – безопасности граждан (физических лиц) и окружающей среды; – безопасности клинических испытаний методов генодиагностики и генной терапии (генотерапии) на уровне соматических клеток; – общедоступности сведений о безопасности генно-инженерной деятельности; – сертификации продукции, содержащей результаты генно-инже- нерной деятельности, с указанием полной информации о методах полу- чения и свойствах данного продукта. Работы в области генно-инженерной деятельности, соответствую- щие III или IV уровню риска, осуществляются на основе разрешений (лицензий), выдаваемых в установленном законодательством порядке. Юридические лица и граждане (физические лица), осуществляю- щие генно-инженерную деятельность, обязаны обеспечить биологи- ческую и физическую защиту работников организаций, осуществляю- щих генно-инженерную деятельность, населения, окружающей среды в соответствии с уровнем риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на человека и окружающую среду. Генно-инженерная деятельность может производиться в закрытых и замкнутых системах. Открытая система предполагает контакт генно- инженерно-модифицированных организмов с населением и окружаю- щей средой при их намеренном выпуске в окружающую среду, приме- нении в медицинских и алиментарных целях, экспорте и импорте, при передаче технологии. Замкнутая система — при которой генетические модификации вносятся в организм или генно-инженерно-модифи- цированные организмы, обрабатываются, культивируются, хранятся, используются, подвергаются транспортировке, уничтожению или за- хоронению в условиях существования физических, химических и био- логических барьеров или их комбинаций, предотвращающих контакт ГМО с населением и окружающей средой. В зависимости от степени потенциальной опасности, возникающей при осуществлении генно-инженерной деятельности, для замкнутых 202 Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности систем устанавливается четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека: – I уровень риска соответствует работам, которые не представляют опасности для здоровья человека, и сопоставим с риском при работе с непатогенными микроорганизмами; – II уровень риска соответствует работам, которые представля- ют незначительную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с условно патогенными микроорганизмами; – III уровень риска соответствует работам, которые представляют умеренную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасно- стью при работах с микроорганизмами, потенциально способными к передаче инфекции; – IV уровень риска соответствует работам, которые представляют опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при ра- ботах с возбудителями особо опасных инфекций. Юридические лица и граждане (физические лица), осуществля- ющие генно-инженерную деятельность, проводят оценку риска при планировании, подготовке и проведении генно-инженерной деятельности. Государственная регистрация ГМО проводится в соответствии с постановлением Правительства РФ «О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов» от 16 февраля 2001 г. 1 Регистрация проводится на основе санитарно-гигиенической экспертизы безопасности ГМО. Использование ГМО в продуктах питания регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и без- опасности пищевых продуктов» 2 В целях недопущения поступления на потребительский рынок страны продукции, потенциально опасной для здоровья населения, с 1 июля 1999 г. была введена государственная регистрация и гигиени- ческая экспертиза пищевых продуктов и продовольственного сырья, а также компонентов для их производства, полученных из генетически модифицированных источников 3 . В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 сентября 2003 г. № 149 «О проведении микробиологической и молекулярно-генетиче- ской экспертизы генетически модифицированных микроорганизмов, используемых в производстве пищевых продуктов» в части обеспече- 1 СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 860. 2 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 250. 3 См.: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 6 апреля 1999 г. № 7 «О порядке гигиенической оценки и регистрации пищевой продукции, полу- ченной из генетически модифицированных источников». § 8. Правовые требования обращения с генно-модифицированными организмами 203 ния качества и безопасности пищевых продуктов и с учетом увеличи- вающихся объемов производства и поставки продукции, полученной из генетически модифицированных источников при осуществлении санитарно-эпидемиологической экспертизы, проводится также микро- биологическая и молекулярно-генетическая экспертиза ГМО. Контрольные вопросы 1. Раскройте понятие и специфику нормативного правового регу- лирования экологической безопасности. 2. Раскройте правовой режим и выделите виды экологически не- благополучных территорий. 3. Определите порядок предупреждения и ликвидации чрезвычай- ных ситуаций природного и техногенного характера. 4. Раскройте содержание правового обеспечения радиационной безопасности. 5. Раскройте порядок обращения с химическими и биологически- ми веществами, пестицидами и агрохимикатами, генно-моди- фицированными организмами. Список рекомендуемой литературы 1. Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. № 4, 5. 2. Енисейская Н. А. Государственный контроль в области обраще- ния с отходами производства и потребления. М., 2007. 3. Жаворонкова Н. Г., Максимов Е. Л. Правовые проблемы деятельно- сти правоохранительных органов по обеспечению экологической безопасности / Научные труды МГЮА. М., 2005. № 4. С. 695–707. 4. Жаворонкова Н. Г. Некоторые проблемы правового регулирова- ния обеспечения безо пасности при чрезвычайных ситуациях в зарубежных стра нах / Правовые и экономические проблемы управления безопасно стью и рисками. М., 2003. 5. Жаворонкова Н. Г. Правовое регулирование обращения с хими- ческими и биологическими веществами // Аграрное и земельное право. 2006. № 11. С. 62–69. 6. Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техно- генного характера. М., 2007. |